审判委员会改革：以司法独立与司法问责为视角

李利

（1.中山大学，广东　广州　510275；2.香港大学　香港特别行政区）

·法律园地

审判委员会改革：以司法独立与司法问责为视角

李利1，2

（1.中山大学，广东广州510275；2.香港大学香港特别行政区）

审判委员会是我国特有的审判组织，其独特之处在于它没有审理案件却可以决定案件结果。审判委员会决定案件的功能引起了较大争议。支持者与反对者分歧的焦点在于审判委员会集体决定案件功能对司法独立与司法问责两种价值的影响。审委会改革经历了由较低水平的内部独立与组织裁判能力向较高水平的内部独立与组织裁判能力发展的改革轨迹。通过改会议制为合议制，分割事实问题与法律问题等程序技术提高了审委会的内部独立，而由低职级到高职级的发言表决顺序，施加院长责任保证民主评议的技术措施则提高了审委会的裁判能力。

审判委员会；司法独立；司法问责；司法改革

1949年新中国成立初期，为保证审判质量，各级法院设立了审判委员会（以下简称审委会），主要由法院和庭室领导担任审委会委员，发挥集体智慧对案件把关，保证案件公正审判。审委会制度是我国的特有制度，受到理论界与实务界的关注。根据《人民法院组织法》，审委会的功能包括“总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”其中根据民主集中原则讨论决定个案这一功能一直以来备受争议，争议的焦点在于其对司法独立与司法问责两种价值的影响。支持者认为审委会裁判案件为承办法官转移压力提供了可能，同时，审委会由院领导组成，他们能够调动更为广泛的政治、行政、人脉资源，从而抵御外来的不当干预，提高司法独立。此外，支持者还认为审委会决定案件可以弥补法官经验缺乏、法学专业能力和技能不足等缺陷，提高法院的整体裁判能力（accountable to organizational competence）。［1］（p15）反对者对以上理由皆不认同。他们认为审委会的案件决定功能不符合司法独立原则要求的内部独立。对于外部独立，反对者则认为审委会不仅不会为法官独立提供保护，还会成为外部干预影响裁判程序的渠道。［2］（p702）在保障案件质量，提升裁判能力方面，反对者认为审委会讨论决定案件会助长承办法官的惰性，使他们习惯于将疑难问题提交给审委会，而不积极专研法律知识，提高专业能力和裁判水平。［3］（p33）

一、司法独立与司法问责：理论框架

1.司法独立与司法问责。

本文以司法独立与司法问责为基础发展出一分析框架来讨论审委会的发展轨迹。司法独立与司法问责是实现法治的重要路径，两者都包含了多维度理解。司法独立要求司法机关以事实为基础，根据法律不偏不倚地裁判案件，而不应受到任何直接的或间接的限制、不当影响、引诱、压力、威胁或干预，无论来自何方或出于任何理由。［4］这些影响可能来自行政机关、立法机关、上级法院、同事或上司等。常见的司法独立的英文概括表述为“independent of something”。司法问责则强调对司法裁判的适当控制，这些控制可以来自政治机构、宪法、社会公众、刑事民事法律、纪律惩戒、内心原则和职业技能，概括来看司法问责可以表述为“accountable to something”。“Independent of something”强调司法裁判与其他因素之间的不合适/合适的联系/不联系。［5］（p9）“Accountable to something”关注的是司法裁判与其他因素之间的合适/不合适的联系/不联系。［5］（p9）因此Peter H.Russell认为司法独立是关于法院与其他政治性参与者之间不存在某些关联的概念。［6］（p2）Roger Handberg明确指出司法独立与司法问责的分野，他认为前者强调将法官与社会的有效分离，而后者关注司法官员与民主大众的密切关系。［7］（p129）与哪些因素相关联/不相关联是合适的，关联/不相关联到什么程度是合适的，如何实现司法独立与司法问责的最优化，对以上问题的不同理解造成了对司法独立与司法问责关系的不同理解，也造成了司法改革的不同路径选择。

司法独立与司法问责是两个相互关联的概念。从结构层面来看，司法独立与司法问责之间存在着此消彼长的关系。［7］（p127-p138）前者强调法官独立决策，根据法律和内心良知进行判断，免于不当影响，后者认为法官独立裁判时应受到一定机制的限制。如果为司法独立提供更多保护，法官就能够根据事实和法律做出公正的裁判，而不会畏惧其职位、薪酬或其他利益受到损害，但同时也会使法官更加无顾忌地无视法律，徇私枉法，做出不公正的判决。如果为防止司法不端行为而强化法官的惩戒措施，势必会加大惩戒对法官的威胁，从而不利于司法独立。因此，从结构层面来看，司法独立与问责之间呈负相关关系。从功能上看，司法独立与司法问责同样具有工具价值，它们共同促进法官中立与法治等更高价值的实现。在这一过程中，两者作为一个硬币的两面，是互为补充的，一方的缺乏将导致另一方的削弱。［8］（p314-316）因此，从功能上看，两者互为补充。

基于以上理解，David Pimentel将司法独立分为客观的（结构层面的）司法独立与主观的（个人的）司法独立，将司法问责分为客观的（结构层面的）司法问责与主观的（个人的）司法问责。［9］（p1-33）客观的（结构层面的）司法独立与司法问责是指为了实现独立与问责而客观存在的制度设计，如职位终身制、责任豁免、薪酬保障与惩戒制度等，客观的（结构层面的）司法独立与问责是相互排斥的，呈负相关关系。David Pimentel将主观的司法独立定义为司法勇气（judicial courage），指法官在司法裁判中抵御外界干扰和干预的主观意愿，这是客观独立所要实现的目的。主观的司法问责则定义为司法正直（judicial integrity），即法官对内在职业操守的坚持，这也是客观司法问责所要增进的目标。主观的（个人的）司法独立与司法问责可以是互为补充的。［9］（p19）在这样的定义基础上，David Pimentel以主观的司法独立为x轴，以主观的司法问责为y轴，构建了一个二维坐标图，x轴由左至右表示司法独立由低到高发展，y轴由下至上表示司法问责由低到高增长。坐标图分为四个区域，司法改革的方向就是通过改革保障实现司法独立与问责的外部机制，即客观的司法独立与问责，实现主观司法独立与问责在坐标图上顺时针旋转至右上角区域。［9］（p31）（见图1）

图1　David Pimentel提出的司法改革轨迹［9］（p31）

David Pimentel认识到了影响司法裁判因素的多元性。除外部的制度设计，法官同时还会受到自身价值观和内在品质的影响，司法勇气与司法正直作为影响司法裁判的两个内部因素，同时与司法独立与司法问责相关联，因而被定义为主观的司法独立与问责。法官如果有勇气抵御外部干预独立裁判，他们既可能坚持职业操守做出公正裁判，也可能徇私枉法。如其缺乏抗拒外在干扰的勇气，也不会影响他希望保有司法正直的良好心理动机。因而主观的司法独立与问责的关系具有多样性。Ting Gong同样分析了司法独立与问责的关系。她将司法独立理解为独立于外界政治、经济、机构或个人的干预，将司法问责视为问责于民众（accountable to the public）。［10］（p35-36）外界的影响与反映民众意志并不必然冲突，因此Ting Gong认为强司法独立与强司法问责、强司法独立与弱司法问责、弱司法独立与弱司法问责、弱司法独立与强司法问责可以同时存在。［10］（p37）

2.理论框架。

借鉴David Pimentel与Ting Gong的类型化设计，本文选取了司法独立的内部独立与司法问责的问责于组织裁判能力（accountable to organizational competency）两个维度来构建一个二维坐标，用来表示审委会的改革路径。本文选取这两个维度的理由在于：第一，审委会的设立初衷即在以集体决策取代法官的独立裁判，以集体智慧保证高水平的裁判能力。赋予审委会讨论决定案件的功能是在内部独立与提升审判能力两种价值间平衡选择的结果。这两种价值在同一时期受到强调的不同程度与它们先后实现的顺序将决定审委会改革的路径。第二，我国属于大陆法系国家，法院组织接近于官僚制，内部独立性不足。随着司法制度改革日渐深入，我们借鉴移植了一系列普通法系的制度设计，而普通法系更为强调法官独立与内部独立，因而如何提高内部独立在我们的司法改革中突显出来。此外，我国司法改革一直秉承技术主义径路，如何使法官与审判组织提高审判能力正体现了这一改革逻辑。第三，党的十八届三中全会提出“让审理者裁判、由裁判者负责”，强调“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制”，解决判审分离的问题，有利于实现内部独立。司法改革过程中，审委会规范化不断提高，院长独断专行的局面一定程度上得以限制，审委会讨论的民主程度得以强化，其信息整合能力与裁判能力得以提升。第四，内部独立与裁判能力是由最高院主导的审委会改革力所能及的。与外部独立不同，内部独立不涉及其他党政机关，只关涉法院内独任与合议制中法官独立行使审判权，以及审判权的运行机制，是法院内部可以自行改革的。审委会的民主评议与做出公正判决的能力，与审委会决策流程及法院层级管理的组织构架相关，这也属于法院可以自行调整的范围。第五，提升内部独立与裁判能力在现行政治体制下是能够在一定范围内实现的。内部独立区别于外部独立，西方式的法院外部独立要求法院独立于行政机关、立法机关与各党派，而我国法院则对人民代表大会及其常委会负责，接受其监督，同时必须接受执政党领导。因此我国法院要实现西方式的外部独立是有困难的。而内部独立仅关乎法官与审判组织之间的关系问题，强调的是审判法官独立于其他法官行使审判权，在现行政治体制下是可以实现的。审委会的裁判能力与审委会的人事构成、程序设计及评议的民主化程度相关，在不改变现有政治体制的前提下一定程度上也是可以实现的。故本文着重观察司法独立的内部独立与司法问责中的组织裁判能力。

在本文构建的审委会改革路径坐标图中，以x轴代表组织裁判能力，y轴代表内部独立。坐标图分为四个区域，右上角A区域代表高司法独立与司法问责，左上角B区域代表高司法独立与低司法问责，左下角C区域代表低司法独立与司法问责，右下角D区域代表低司法独立与高司法问责。审委会改革的路径是实现在坐标图中从C区域→B区域→A区域的顺时针发展。（见图2）

图2　审判委员会改革路径

图2中的顺时针旋转曲线代表了审委会的改革轨迹。曲线起始于C区域，代表着审委会的最初设计与运作处于内部独立与组织裁判能力较低的情形。曲线末端位于A区域，代表的是审委会的内部独立与组织裁判能力都向着高水平发展。2004年发布的《人民法院第二个五年改革纲要》提出“将审判委员会的活动由会议制改为审理制”与“审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭，审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件”。将审委会的审判方式由会议制改为审理制，在很大程度上解决了审判分离与内部独立的问题。此外，自1993年最高人民法院发布《最高人民法院审判委员会工作规则》以来，各级法院审委会进行了一系列制度化规范化改革，审委会的运作效率与裁判能力都有所提高。这两方面的改革促使坐标图中的曲线从C区域向B区域发展。随后，最高人民法院于2010年发布《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》（以下简称《审委会实施意见》），其中明确规定了审委会委员的发言顺序。最高法院于2015年发布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）规定了审委会委员的表决顺序、违反民主集中制原则的主持人责任、完善追责规则等，这些规则有利于审委会的民主讨论，保证委员能真实地表达评议意见，提高审委会做出公正裁判的能力。①《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》虽只适用于中央确定的司法体制改革试点法院和最高人民法院确定的审判权力运行机制改革试点法院，但其代表着改革的最新发展，为司法责任制改革在全国全面铺开奠定了基础。此外，《意见》将事实问题与法律问题分割开来，将审委会在部分案件中的讨论范围缩小至法律问题，在这些案件中弱化对内部独立的侵蚀。这些改革措施促使坐标图中的曲线从B区域向A区域延伸。

二、审委会裁判案件的内部独立

审委会裁判案件功能受到的诟病之一在于其侵犯了审理法官的审判权，造成判审分离，不利于内部独立。完整的审判权包括审理和裁判两部分，审理是裁判的基础。法官只有通过开庭亲自审理才能对案件证据和事实获得直接印象，只有亲自审理时通过对证人的神态、表情、举止、反应的观察和对证据的质证，才能判断证据的证明力，对案件事实形成心证。这一原理可见于传闻证据排除规则，传闻证据被排除的一个理由在于法官没有直接看到证人的反应和举止，无法判断证言的真实性。［11］（p268）在审委会决定的案件中，审理法官亲自参与了庭审并通过审查核实证据形成心证，审理法官决定案件结果，是其独立审判权的应有之意，以审委会判断取代审理法官的决定，侵蚀了审理法官的独立审判权，造成司法的内部不独立。

1.思路之一：提升亲历性。

解决审判分离的思路之一是提升审委会审判案件的亲历性，使审判合一。有文章提出改革审委会的方案之一是使当事人参与审委会会议，陈述案情并接受审委会委员的讯问或询问，［12］（p17）此方案一定程度上实现了委员的听审，使委员们在与当事人的互动式交流中获得更为完整的证据信息。但这一介于庭审和会议之间的方式，只实现了审委会对当事人的单方面调查，不具备两造对抗，第三方居中裁判的三角形模式会影响到证据信息更全面的揭示。此外，这一方式仍无法摆脱审委会不公开决策的形式，缺乏外部监督，程序规则和证据规则的公正适用将受到影响。

提高审委会亲历性的另一方式是改会议制为审理制。如《人民法院第二个五年改革纲要》《意见》与《审委会实施意见》等多个文件规定，对于重大、复杂、疑难的案件，审委会可以以审理方式审判案件。②见《人民法院第二个五年改革纲要》第24条、《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第7条、《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》第7条。这一方案被诸多学者所认可，如有学者提出将审委会的会议制尽可能地改为审理制，由审委会委员组成合议庭或与其他法官组成合议庭直接参与案件审理，不是合议庭法官的审委会委员可以亲自或以视频形式旁听庭审，从而获得更加丰富的证据信息，解决亲历性问题。［13］（p22）［14］（p162）然而直接听审的方式势必会增加审委会委员的工作量，大多数院庭长委员除参加审委会讨论案件外，还承担了审判管理监督事务和行政事务，因此将审委会会议制全面改为听审制在可行性上存在问题。基于这一考虑最高院的以上文件都采取了授权性规定，使各法院审委会可以根据具体情况决定在哪些案件中采用审理制。

2.思路之二：分割审判权。

解决审委会不具亲历性，有损内部独立的另一个思路是分割审判权。将审判权分为事实认定权与法律适用权，并将两权分别赋予不同的审判组织。此类分割可见于美国的陪审团制度。根据该制度，事实认定权在于陪审团，陪审团根据法庭上的举证质证，交叉询问，确定案件事实；法律适用权在于法官，法官负责法律问题，并向陪审团解释相关法律。［15］（p112）分割事实认定权与法律适用权同时见于上诉审模式中的事后审查制模式。在事后审查模式中，二审法院的审查对象是初审判决，二审中证人不必再出庭，不再调查新的证据和事实。例如在采用此模式的美国，上诉人不得就陪审团的事实认定提起上诉，只能就法官适用实体法和程序法方面的错误提起上诉。［16］（p82）在上诉审中，上诉审法院只行使了法律适用权，而事实认定权由初审法院行使。无论是为了协调实现法治正义与民主正义，普遍正义与社区正义的陪审团制度，［15］（p112）还是由于第一审设计的对抗性、集中性和参与性高，事实揭示功能强，而设置的二审事后审查模式，都从某种意义上将审判权分为了事实认定与法律适用两个权能，并将其分别授予两个审判组织配合行使，以其中一个审判组织行使法律适用权做出的决定影响另一审判组织的决定并未影响后者独立行使审判权。

遵循这一思路，有学者和法官建议在审委会讨论的案件中，区分事实认定和法律适用。由于审委会委员没有直接参与庭审，只能行使法律适用的权能，不得认定案件事实。在审委会认为合议庭认定事实不清，或者对合议庭的事实认定有不同意见时，可以要求合议庭重新审查事实，而不得直接改变合议庭的事实认定，审委会讨论相当于合议庭的评议阶段。①参见：洪浩，操旭辉.《基层法院审判委员会功能的实证分析》，载《法学评论》，2011年第5期；褚红军，陈靖宇.《审判委员会制度若干问题研究——兼论审判委员会制度的改革和完善》，载《法律适用》，2005年第10期。《意见》有保留地采纳了这一意见，限定对一般的重大、疑难、复杂案件审委会只能讨论法律适用问题，而对于涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件，审委会可以讨论事实和法律问题。对于一般的重大、疑难、复杂案件，审委会将只能在事实清楚、证据确实充分的基础上对法律的适用进行评议，对于事实不清的案件应由合议庭重新审查。将审委会的案件决定权限于法律适用权，尊重了心证出于开庭直接审理的审判规律，没有侵犯合议庭享有的事实认定权，提高了其内部独立。

三、审委会裁判案件的能力（accountable to organizational competency）

审委会决定案件的制度基础是其能够发挥集体智慧，通过民主讨论机制，集体把关，使证据更加确实、充分，事实更加接近于客观真实，法律得以正确适用，从而保证案件得以公正判决。李雨峰通过对一基层法院的实证研究描述到，“审委会的民主讨论机制提高了接近案件真相的可能性，使判决更有可能符合正义……充分的发言会形成一个思想市场，哪一种看法更有道理，会在委员之间的讨论中逐渐显现出来。最后，按照常识，最容易为大家普遍接受的方案将会占上风。”［1］（p16）鲁智勇也指出，“当案件承办人在证据判断、事实认定或法律适用方面存在问题时，审委会成员则会明确地指出其不足，以促其改正。”［17］（p418）因而，只有强化审委会的集体评议功能，保证审委会委员在讨论时能够无顾虑地根据自己对法律、证据、事实的判断充分发言，进而进行民主决策，才能提高审委会的裁判能力。

1.发言顺序。

有研究指出，可以区分两种结构性职位作为权力行使的基础：正式的等级级别（hierarchical level）与非正式的网络位置（network position）。与等级级别相关的权力常常被视为权威或合法的权力，这种权力是体制化的，并被组织中的上下级成员所认可并接受。［18］（p444）基于这种权力，处于高层级的成员有充足的理由期待低层级成员无质疑地服从，［19］（p106）低层级成员也有理由相信这样的权威是合法的，并予以服从。我国法官的管理体制中存在等级级别，“法官的这种级别不仅意味着所谓政治待遇的差别，而且也显示出一种等级服从的位阶和责任的分布”，［20］（p126）在审委会集体讨论决策中低级别的委员有放弃自己观点服从高级别委员的倾向，这将不利于审委会的民主评议功能和做出公正裁判的能力。

为避免级别差异对审委会民主评议的影响，《审委会实施意见》规定了审委会委员发表意见顺序的一般原则，即高职级的委员后发言，主持人最后发言。《意见》则规定了由低到高的法官等级来确定表决顺序，主持人最后表决。在表决中，级别高的委员后表决，先表决的委员们才能不轻易放弃自己观点去迎合高级别委员，而按照法律和内心确信进行表决，将个人真实意思转化为有效的集体意思，将大多数委员的讨论意见上升为集体意志，保证最终决定是集体审议的结果，提升审委会的审判能力。

2.院长责任。

保证审委会民主评议的一个关键角色是法院的院长。虽然根据《审委会实施意见》与《意见》，院长是最后发言与表决的，但院长的意见对其他委员的观点会产生重大影响，甚至决定着案件的结果。如在访谈中有法官反映到：“规则是院长应该最后发言，但是这一规则没办法实施。当院长想要实施控制时，他只需要先发言为案子定一个调。其他委员能够阻止他先发言吗？当然没可能。”［2］（p695）贺欣也列出了一组数据，该组数据显示在审委会改变了承办法官裁判意见的刑事案件中，135件（占91%）是根据院长的意见改变的，11件（占7%）是根据刑庭庭长意见改变的，仅有1.3%的案件是根据审委会其他委员意见改变的。［2］（p695）由此可见院长对审委会评议案件产生的巨大影响。为避免审委会评议的形合实独，《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》与《意见》特别强调，审委会讨论案件违反民主集中制原则，并造成审委会决定错误的，主持人应当承担主要责任。①见《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第25条、《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第31条。该条款强调了院长对实现审委会委员自由发言的重要性，并使其承担起了保证民主评议的责任，院长任何将自己意见强加于其他委员继而转化为集体决策的言行都可能遭致司法责任，这是从实体责任承担方面做出的规定。

虽然对院长实体司法责任做出了较为明确的规定，但却缺乏相应的追责程序。如果适用一般的追责程序，几乎无法实现对院长的追责。根据《意见》，违法审判责任追究程序大致分为四个阶段，初步审查、正式调查、法官惩戒委员会建议与相关部门的正式处理。而在这一程序中法院院长起着关键作用。如根据《意见》第34条规定“需要追究违法审判责任的，一般由院长、审判监督部门或者审判管理部门提出初步意见，由院长委托审判监督部门审查或者提请审判委员会进行讨论。”可想而知，如果是对院长追责，即使由审判监督部门或者审判管理部门提出了初步意见，也难以期待院长将其委托给审判监督部门审查或者提请审委会进行讨论，因而对院长的初步审查将难以启动。同样的问题也会发生在正式调查结束，报送法官惩戒委员会审议阶段。缺乏对院长追责的特别程序，企图向院长施加司法责任促使其实现审委会民主评议的美好愿望将无法很好实现。院长的特别追责程序留待今后的改革进一步明确完善。

四、余论

笔者认为审委会改革会继续沿着提升其内部独立和组织裁判能力的方向努力。而提升内部独立可以通过改会议制为审理制或分割事实问题与法律问题实现，但改会议制为审理制是否能直接适用现行的合议庭相关规定是一个值得探讨的问题。如果直接适用合议庭规则，合议庭的组成，未参加合议庭委员的诉讼地位是否适用回避，是否在判决书中署名等问题在未来的立法或司法解释中都有待明确。改会议制为审理制的另一个思路是由审委会全体委员组成大合议庭，不受现行合议庭组成人数的制约。该思路也需要相关规则予以明确。在分割事实问题与法律问题上，《意见》对于涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件做出了保留性规定，这一保留性规定应该是出于审委会委员经验更丰富，而使其对大案要案全面把关的考虑。该类案件可以转为审委会委员审理制，从而更为彻底地解决内部独立问题。

此外，保证审委会委员自由发言，提升评议的民主化程度，提高审委会的裁判能力，除了加强对院长的规制，从更深层次上解决这一问题与“去行政化”的改革密切相关。我国法院实施科层分级管理，法官根据他们的职务，行政级别和等级被置于不同级别序列之中，在不同序列中的级别等级与法官在独立行使审判权时平等的地位时常混淆，在此情况下级别的高低造成审判权的不平等，低级别法官的审判权服从于高级别法官的审判权，在审委会中造成低级别委员的评议与表决意见服从于高级别的委员，破坏了审委会民主集中的运行机制，降低了审委会整合委员意见做出公正裁判的能力。为保证审委会的民主氛围，应弱化法官的级别意识，使委员能够以平等的身份表达意见并进行表决。实现这一目标可以通过弱化不同级别相关权利义务与审判权的联系来实现。

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责任编辑王京

D926.2

A

1003-8477（2016）09-0144-07

李利（1980—），女，中山大学讲师，中山大学法学理论与法律实践研究中心研究员，香港大学博士。

广东省哲学社会科学规划项目“新刑事诉讼法施行与社会参与”（GD14XFX05）。