财税政策如何为装备制造业“加油”

罗建钢

装备制造业是制造业体系的技术、资金和创新的密集型环节，也是世界各国制造业竞争力的主要体现。2015年，我国装备制造业的产值占世界装备制造业产值的30%以上，是世界装备制造业的第一大国，高端装备制造快速发展，也带动中国工业体系和工业竞争力的快速上升。财税政策以装备制造业为重点，在产业布局、产业集群和产业发展平台三个方面有序发力，从而大幅度优化我国制造业的创新环境、发展环境和竞争环境。

优化制造业产业布局的财税政策

根据《中国制造2025》要求，我国装备制造业的产业布局主要体现在以下四个方面：一是与主体功能区相协调；二是促进产业向中西部地区转移；三是形成有效的东中西产业互动协同机制；四是形成经济走廊和产业布局调整示范带。

第一，落实主体功能区战略，对处于重点开发区和优化开发区的地区实施以扩大企业投资、增加企业产出和引导企业布局为重心的财税政策，并与产业政策相协调，推进适宜产业的发展壮大。扩大企业投资的战略主要是政府产业引导基金和优化财政产业补贴的安排，并设计符合市场公平和透明度要求的激励型税制。

第二，促进产业向中西部地区转移，鼓励东部地区的企业以加速折旧和资产置换的方式加速退出部分产能，并支持中西部地区以要素优势和政策优势承担上述转移的产能。财政政策的重点在于给予加速折旧的税收优惠，突破工业用地的产权交易瓶颈，并给予中西部地区在专项债务和直接税领域的差异化优惠。

第三，形成东中西有效的产业互动协同机制，实现新兴装备制造业多点布局，鼓励相关辅助性产业的全国协作。新兴产业的多点布局和辅助性产业的全国协作对于物流成本和产业链重构的关联密切，财税政策着力于对物流成本和产业链重组的有效促进，如在营改增中解决过路过桥费的抵扣，在产业链重组中解决跨区域总分机构的纳税问题等。

第四，形成重要的经济走廊和产业布局调整示范带，充分提升“增长极——联络线”模式的优点，充分融合分布式生产的特点。以特色核心产业为基础，以效率为先导，以模式和业态创新为支撑，形成享誉世界的装备制造业示范带和高水平制造业集中的经济走廊。建立大规模、综合性和长期性的政府支持资金和基金是促成这一产业带的重要基础条件。

综上分析，对支持装备制造业优化产业布局的财税政策选择包括：一是建立国家级的中西部产业发展政策引导基金。基金以支持中西部地区的转移产业、新兴产业和转型产业为目标；主要具备三大功能：股权投资、贷款贴息和风险担保；服务对象主要是三个层面：跨大区域产业转移、新兴产业布局、内陆加工贸易产业体系；基金采取政府与市场合作的方式组建，并按市场机制进行运营管理，政府出资部分的收益全部用于对贷款贴息、风险担保费用的补偿，以及适当体现对股权投资对象的激励。该基金总规模可设为2000亿元，其中政府出资的部分在500亿元左右为宜。

二是结合“营改增”改革的深入进行，对相关物流费用的抵扣和总分机构的纳税问题进行进一步的优化。物流费用中的过路过桥费用的抵扣可选择按照的进项抵扣足额纳入物流企业的税务核算中，如果在票据取得上存在困难，可考虑按照农产品的计算抵扣的方式比照执行。而关于总分机构之间的纳税问题，支持对增值税征收管理采取收入来源地原则进行管理以增强异地生产、统一经营的跨区域管理。此外，可考虑将现行的5%或3%的收入来源地预缴方式进行调整，加强增值税发票的明细管理，标示开票单位的具体名称（主要针对分公司），同时防止公司内部的税款转移情况的发生。

三是给予中西部地区在专项债券发行上的优惠和便利。考虑到中西部地区的现实情况，应对中西部地区允许省会以下城市发行规模适度的市政专项债券和园区专项债券，发行的规模可按现行专项债务的规模的40%左右安排，以平衡因为存量债务差异而导致的中西部地区在债务收入和置换中的不利局面。新增的左右的专项债券，可考虑由中央和地方采取分担的方式进行偿还，中央政府偿还的比例不超过40%，地方政府偿还的比例不低于50%。

提升制造业产业集群的财税政策

制造业产业集群强调区位优势、基础设施和产业链体系等三个方面。宏观政策在产业集群建设中具有良好的引导和配置功能，但受到政策实施原则和公平性的影响，宏观政策应以市场效应和机制为前提，在尊重市场运行结果的前提下，积极有序地发挥政策效应。根据这一原则，财税政策的着力点应包括放大区位优势，形成错位发展；提升基础设施水平，鼓励产业集聚；延伸产业链，完善上下游产业体系，创新产业组织模式。

一是重构区位优势，实现产业引导，支持全面改造现有园区。现行产业集聚区以上世纪90年代开始的加工工业和碎片化的外商投资企业为主体，随着技术和分工体系的不断演化和发展，当前的产业集聚区的生产效率、带动能力和先进程度都有所下降，影响了产业集聚区的提升和带动效应。因此，应采取有效性和针对性较好的财政政策措施，以产业创新和产业引进为重点，在传统的优势之外，根据产业调整的特点，有效调整要素资源配置和构建新的区位优势。

二是提升基础设施水平，突破发展瓶颈，鼓励产业集聚。基础设施不仅包括园区内部的基础设施建设情况，还包括围绕集聚的产业特色完善和提升周边的基础设施。这种基础设施的变化，可以进一步巩固和提升新集聚产业的优势。但从基础设施的投入情况来看，园区内的基础设施的投资和受益边界清晰，可以由园区根据发展规划和财力状况而进行综合安排；而周边基础设施则存在投入规模大、受益群体不清晰和非产业性因素占比较大等问题，客观上需要政府在周边基础设施的建设中，将园区的改造和新产业发展等因素考虑在内，在总体基础设施规划和建设过程中，安排集疏运体系的专项投入，以更好的实现公共基础设施与专门运输需求之间的有效对接。

三是延伸产业链，综合考虑垂直和水平型分工的要求，创建新型工业化示范基地。新型工业化示范基地包括四个基本维度，即产业创新、链条完整、竞争力强和服务健全，其中，财税政策的着力点可以优先体现在服务健全和产业创新两个方面。具体思路是：以园区发展为载体，以制度建设为先行，确保在公共服务领域的投入，推进公共服务的机制和模式创新，提升公共服务效率；以产业整合、延伸为主要着力点，内生发展和外部引入并重，税收优惠政策和产业引导政策并举。

根据上述要求，财税政策着力点应放在以下6个方面：

第一，考虑到财政部在支持煤炭、钢铁产业转型发展的时候大量地使用差异性的税收政策，因此，应看做是在税收政策灵活性上的增强。而税收优惠对于新产业的布局和转移产业的集聚作用明显。一是对符合园区定位的新入园企业所得税享受创新型企业的优惠待遇，减按15%收取，每两年重新评估一次，达不到标准的即行取消所得税优惠政策；二是对企业新设备投资在500万元以下的，允许从当年企业所得税缴纳前扣除，新设备投资在500万元以上的，允许在当年扣除万元的基础上，剩余部分进行双倍余额折旧或半周期折旧；三是大力支持产业链重构和模式创新，对入园企业执行更为拓展的研发费用构成目录，并研究将外包性技术研发服务购买纳入研发费用构成目录，鼓励进行全产业链协同创新。

第二，构建我国多层次的园区产业调整扶持基金和园区基础设施建设支持基金。根据我国政府性产业发展基金的建设和改革要求，可考虑将中小企业发展投资基金、产业创新引导资金、产业发展投资基金等改造成母基金，并与相关的转移园区、创新园区、转型园区和协作园区的资金合作，成立园区产业调整扶持基金，并面向社会投资者开放，鼓励社会投资者参与园区产业调整与创新。此外，将政府的园区基础设施投入和部分土地出让收入进行整合，建立园区的基础设施投资基金，以土地的溢价收入和沿线的租金收入作为基金滚动发展的重要基础。相关基金的组建、运行、管理和到期清算均应按照市场的原则进行，原则上，母基金和政府均不应直接运行基金，而应在向基金管理机构托管的基础上，依法履行出资人的权利和责任。

第三，对新兴产业集群的集聚区执行特别关税政策和转口贸易扶持政策。新兴产业集群需要在尽可能短的时期内形成有效产出，并可以迅速地扩大产能，占领市场，发挥先动优势。因此，应对新兴产业集群下的入园企业的自购自用的设备和零配件执行优惠的关税政策，降低税收负担，增强贸易便利。对于部分产品又用于出口的企业，可考虑在优惠关税政策的基础上，进一步累加进口增值税的优惠比例，如将用于出口的设备产出按比例退还设备的进口增值税等。

第四，根据产业集群对公共服务的要求，提升公共服务的专业性和有效性，建立政府采购园区专业公共服务的政策安排。政府采购专业性公共服务是政府采购制度完善和改革的重要要求，建议根据园区建设的要求和产业集群的组成特点，建立政府采购专业产业发展服务的机制来提升产业集群的效率和水平。在具体实施过程中，可考虑由园区自土地出让收入中单列左右的净收益的办法，建立政府采购专业服务的专项资金，用以扶持和购买园区的生产性和创新性的产业服务，并形成具有区域特色和产业专长的生产性服务业。

第五，根据国有企业改革方向，支持园区组建国有资本投资公司或运营公司，并将具有收益性和资产性的公共服务进行企业化经营（如电力、排污等）。根据已经出台的电力体制改革方案，2016年开始，电力交易机制将发生重大变化，随着电力市场的组建，将会允许国内产业园区组建专业电力销售企业参与电力市场的交易，并可以组建合同能源管理等用能服务企业，对园区内的企业提供专业、高效的能源服务。支持园区组建第三方环保治理企业，在环境税改革方案出台之前，支持园区将排污、排放等收费用做第三方环保治理企业的收入来源，真正通过高效、专业和规模化的环境保护治理，提升产业集群的可持续发展能力和水平。

第六，根据金融市场的变化和调整，实施对园区企业进行更新改造投融资需求的财政担保。由于园区新引进企业和产业链企业的调整过程中，园区处于良好的信息优势方，而企业设备和厂房的固定资产投资需要良好的融资环境，以降低成本和提高效率。建议允许相关产业园区与国家产业发展融资担保基金合作，组建园区范围的专业子基金，子基金由国家融资担保基金、园区国有资本投资公司或运营公司，以及其他社会资本投资者共同出资。园区和国家融资担保基金以保本微利为目标，社会资本出资以专业管理和风险收益为目标。

促进产业发展平台建设和发展的财税政策

产业发展平台即是根据产业发展的基本规律和要求，而承担产业发展的共性技术、理念、信息、模式和管理等业务的企业，该企业以提供行业共性产品为自身发展的主要业务，并与行业内的企业就具体应用问题进行有效的协作。根据我国产业发展平台的现行要求和实践，可将平台分为三个基本类别：一是创新性平台，包括模式创新、技术创新和形态创新等；二是信息性平台，包括市场信息、技术信息、决策信息和其他支持信息等；三是管理性平台，包括提供产业管理创新服务、专业管理服务、托管代营服务等。

第一，有效借助已有渠道，按照市场竞争性环节的财政专项资金改革要求，大力组建政府产业引导基金，加强财政资金对制造业的支持。在实践中，应积极引导政府投资引导基金带动社会资金，重点投向智能生产、“四基”强化、高端装备等具有共性和支撑力的关键领域，为制造业提升提供较好的宏观环境。

第二，创新财政资金使用方式，逐步从“补建设”向“补运营”转变，提高财政资金的绩效。对于产业发展平台，目前已经有许多相类似的平台或机构存在，但由于在政策导向上政府偏重于建设，因而对于运营存在较大的不足，甚至出现了许多平台名不符实，或是闲置异化的情况。将财政对产业发展平台的支持，从“补建设”向“补运营”转变，真正发挥产业发展平台的功能，而不是具备形式和外观表现。

第三，深化科技计划（专项、基金等）管理改革，支持关键性领域科技创新和典型实践，推进科技创新、发展动力转型和布局优化调整。实现政府科技资金的综合运用，将共性技术研发、市场信息和管理的整合做实做好，支持在重大科技专项和技术转化应用资金中，纳入产业发展平台的特性创新和协同创新的内容，使委托创新、渠道创新、协同创新和自主创新成为我国财政科技资金重点支持的领域和形式。

第四，对产业发展平台企业所进行的科技创新及可固定的模式和形态创新进行直接的资金投入，优化和贯彻推动创新的政府采购机制，支持创新性技术和产品的应用和完善。支持和提升使用首台（套）重大技术装备等政策，完善相关单位在新产品、新服务和实践应用等环节的提升约束机制，拓展第三方首台（套）奖励机制，采取后补助的方式对第三方首台（套）设备创新的平台企业进行支持。这样，将我国特有的首台（套）政策从企业自主创新转向第三方创新，使首台（套）政策的作用机制更加完善。