基层人民法院人民陪审员制度的调查研究——以济南平阴县为考察对象*

□郭晶

(青海民族大学法学院，青海　西宁　810007)

基层人民法院人民陪审员制度的调查研究
——以济南平阴县为考察对象*

□郭晶

(青海民族大学法学院，青海西宁810007)

以济南平阴县基层法院的人民陪审员为对象的调查分析中发现，对人民陪审员个人认识上不足，人民陪审员遴选、管理程序混乱，人民陪审员奖惩措施不到位，建议加强理念认识，健全相关制度的配套。

人民陪审员制度;调查研究;基层法院;司法改革

“现代陪审制度是国家司法机关吸收普通公民参加审判活动的重要制度，是现代司法民主和公民权利的保障”。［1］我国实行人民陪审员制度，该制度开始于土地革命战争时期，在2004年全国人大常务委员会的《关于完善人民陪审员制度的决定》通过之后，使其得到了进一步的完善。但是，随着我国法治建设的深入，尤其在十八大四中全会提出的“依法治国”的主张，对法治发展提出了更高要求，人民陪审员制度作为体现人民当家做主的制度之一也面临诸多挑战:人民陪审员现实情况到底怎样?有没有真正发挥其应有作用做到为人民当家做主?它的参审方式又是怎样的?

面对上面这些疑问，笔者以实地调查为视角，以济南下辖平阴县基层法院为考察对象，对人民陪审员制度的实施情况进行了较为系统的调查和分析，以期能对现在人民陪审员制度中所存在的问题有所启发。

一、山东基层法院落实人民陪审员制度简况

山东各地在强化人民陪审员工作中，从地方实际出发，推出了许多有新意举措:东明法院通过“三增三减”举措，即一增加基层社区人员，减行政人员比例;二增加培训方式，减少形式培训;三增加执行、信访工作内容，减少参审案件数等举措，充分发挥人民陪审员贴近群众、擅长做群众工作的作用，促进案结事了、社会和谐，取得良好效果。在枣庄滕州法院提出三举措落实全省推进人民陪审员工作会议精神:进一步加强组织领导、进一步做好参审工作、进一步拓展履职范围。泰安中院启动实施人民陪审员“倍增计划”;潍坊法院召开人民陪审员经验交流会议。薛城法院健全四项机制强化人民陪审员工作:一是健全增选机制，优化人民陪审员结构;二是健全参审机制，充分发挥人民陪审员职能;三是健全保障机制，优化人民陪审员工作环境;四是健全培训机制，提升人民陪审员素质能力。牡丹区人民法院在人民陪审员制度的推行中，注重精业务和强能力，采取四项举措推进司法现代化，有力的促进了民主司法和透明司法普及力度，四项举措分别为:严格培训，精通业务;优化环境，发挥作用;发挥特长，高效履职;规范作风，公平公正……1

二、以济南平阴县基层法院的人民陪审员为对象的调查分析

笔者所调查的对象平阴县人民法院成立于1950年6月。平阴县人民法院是平阴县委领导下的国家审判机关，主要职责是:依法独立行使审判权;对县人民代表大会及其常委会负责并报告工作，并接受它们的监督。全院现有干警85人，其中具有审判资格的50人，审判辅助人员27人。具有博士学历的1人，研究生学历6人，大学本科学历70人。另设有三个派出法庭:东阿法庭、孔村法庭和工业园区法庭。

(一)2012、2015年该基层法院人民陪审员构成情况(表1)

表1　人民陪审员构成情况

通过表1来看，陪审员总人数整体上升，2015年度相比2012年度整体上升33%。在分布上，普通公民的比例上升，受教育程度多以专科为主，年龄分布多集中在50岁左右。在三个派出法庭中，人民陪审员变化相对不是很明显，且一直是所驻地的较有身份的退休人士担任。

整体上看，陪审员构成情况虽有一些瑕疵，但陪审员队伍的数量和质量都得到进一步优化，代表性也越来越强。同样许多小方面也是值得关注的，如陪审员学历的较高层次，年龄分布较年轻化等，对于发挥陪审员作用还是有一定积极成分。

(二)人民陪审员管理现状

通过调查发现，人民陪审员一般由院领导分管，并挂职于政工科的日常管理下。根据审判需要将人民陪审员分派到各业务庭和人民法庭，具体陪审事宜由各分庭负责。“遇到案件需要，由业务庭和人民法庭与人民陪审员联系陪审事宜，更多的是主审法官本人与人民陪审员进行联系”。［2］一般情况下遇到案件需要，主要由主审法官联系人民陪审员，并在案件审理后报由政工科登记，而且多数法院将人民陪审员的案件参与数量列入到了法官目标管理责任制当中，并对每个法官作了相应的人民陪审员合议庭审的要求。而在案件审理上，法律规定人民陪审员可以审理刑事、民事和行政案件;通过调研之后发现，陪审员对涉及的是轻微刑事案件和多数的民事案件审理。“人民陪审员参审的刑事案件主要是青少年犯罪案件，民事案件主要是婚姻家庭案件和债务纠纷案件”。［3］

(三)人民陪审员奖惩措施

“相较于中级法院对人民陪审员的奖励机制主要是看人民陪审员陪审案件数量的多少”。［4］在笔者的调查过程中，发现该地基层法院对人民陪审员多是以日结工资(50/日)的方式结算其劳动，并不涉及到其他的一些奖励。这会影响到这些陪审员的参审的积极性。所以在进行一些案件审理的过程中，会出现陪审员“请假”缺席审判的情形。表2中2015年度比较直观的说明了这一问题。

表2　2015年度请假”缺席审判情况

综上，“在现在司法改革的大背景之下，基层法院为了更好地体现陪审员的作用和价值，在陪审员的选任、管理及监督等方面还是做出了一些改变，但从调查看到，其改变的幅度和力度是有限的”。［5］真正落实人民陪审员任重而道远。

三、落实人民陪审员制度的现实问题

(一)对人民陪审员个人认识上的不足

在整个调研过程中，不论是基层法院的法官、书记员，还是普通公众对人民陪审员的价值认识上都是有偏差。陪审员的存在是立法上的规定，但在实务中并没有发挥其应有的作用，并且考虑到审案的效率，一般在基层法院陪审员处于“陪而不审”的尴尬境地。甚至对于公民，对于“陪审员”这个词都是相当陌生的。

1、“人民陪审员的来源面仍过于狭窄、缺乏代表性、而且行业分布不平衡”［6］。选拔方式的苛刻和公共认知的局限是人民陪审员来源不足的重要原因，也造成了可供选择对象的过于稀少，导致中共党员、共青团员在人民陪审员中占了绝对多数。这使得人民陪审员分布明显失衡，主要来源以党政机关和国有企事业单位为主。因此，由于人民陪审员队伍代表的局限性，难以有效体现民主司法，违背了人民陪审员制度设立的前提。

(二)人民陪审员遴选、管理程序混乱

1、“人民陪审员遴选方式的瑕疵”［7］。在调研过程中，发现陪审员请假现象比较突出，这就会打乱正常的审理秩序。出差、开会等一些事由经常成为人民陪审员缺席案件审理的原因。因此，人民陪审员本职工作与陪审安排的冲突成为了人民陪审员遴选过程的一大障碍，这也严重影响了人民法院对人民陪审员陪审的积极性，导致人民法院不愿意适用，而不少人民陪审员也不愿参加陪审的尴尬局面。

2、人民陪审员管理缺乏具体措施。在调研中发现，该基层法院并没有设置专门的部门来管理人民陪审员的相关工作开展，往往是由一名领导负责，然而发挥的作用确是微乎其微的。随着人民陪审员发展过程所带来的管理问题凸显，人员问题的复杂等诸多细节问题，必须建立相应的人民陪审员的管理机制来解决。

四、落实基层法院人民陪审员的建议

人民陪审员制度是我国一项重要的司法制度，“人民陪审员制度体现出我国的司法制度是具有人民性的，”［8］它能够保障司法活动中人民群众的直接参与，体现诉讼程序中司法的人民性。这对审判公开原则的贯彻，司法民主和司法公正的完善，甚至社会主义和谐社会中公平正义的维护，都具有重要的现实意义。

(一)加强理念认识

由于经济发展和文化因素等制约，各个地区的法治发展程度存在一定差别，在基层更是存在“不识法律”、“徇私情枉法律”的现象，这就要求我们要加大普法宣传，做到针对性、侧重性。

1、提升对人民陪审员制度认识的重要性。在有法可依的前提下，人民陪审员制度应该作为基层人民法院的一项重要工作。通过完善相关部门及法院的考核制度，加大人民陪审员制度的实施进程，并在实施过程中积极总结和改进，使人民陪审员制度得到真正落实。

2、法官严于利己，端正对人民陪审员的态度。“在日常审理过程中要发挥人民陪审员制度的优势，调动人民陪审员参审的积极性”。［9］同时，要求法官正确处理与人民陪审员的司法关系，并在日常的案件审理中注意法官人民陪审员的配合力度，以此调动人民陪审员的参审积极性。

3、增加公众对人民陪审员的认识。人民陪审员参与审判的实质在于代表人民的意志对司法活动进行监督，也是人民当家作主的表现。在普法过程中有针对性地对人民陪审员制度进行重点宣传，使公众对人民陪审员有基本的认识，从而对调动公民参与陪审员的遴选、有力监督司法、提高公民法治意识等具有许多积极作用。

(二)健全相关制度配套

1、提高人民陪审员制度的法律层次。《关于完善人民陪审员制度的决定》的出台，进一步优化了我国人民陪审员制度，使得人民陪审员有法可依，也使得人民陪审员制度融入了我国特色社会主义法律体系。但是人民陪审员制度还需加大完善力度，如能通过我国根本大法—宪法加以完善，对于社会中崇尚和尊重人民陪审员的法治风尚的养成，以及民主司法落实和积极性的提高，都具有深远的意义。

2、建立人民陪审员的管理机构和机制。建立专属的人民陪审员的办公场所，负责人民陪审员的遴选、参审及其一些常规事情的管理;并设置相应的管理制度，监督相关工作人员人民陪审员的审判工作，完善对其的管理工作;建立人民陪审员的述职制度，便于基层人民代表大会常委会人民陪审员的实施情况;“完善考核机制，对人民陪审员的工作实绩、工作态度、审判纪律及审判作风等进行逐级打分”，［10］围绕人民陪审员的工作成绩、态度和审判纪律、作风，出台相应的考核办法，以年度考核为周期，根据优劣进行褒奖。

［1］以上资料引自山东省高院官网之人民陪审员专栏.

D926.2

A

1008-4614-(2016)02-0038-03

2016-3-18

郭晶(1988—)，女，山东济南人，青海民族大学法学院2013级研究生，研究方向:法理方向。