中美水产品质量安全可追溯政府治理机制比较分析*

郑建明，郑久华

(上海海洋大学人文学院，上海　201306)



中美水产品质量安全可追溯政府治理机制比较分析*

郑建明※，郑久华

(上海海洋大学人文学院，上海201306)

水产品质量安全可追溯性对经济和社会发展至关重要，是保障水产品质量安全重要的政策工具。美国的水产品质量安全可追溯体系的建设处于世界领先水平，相关的法律和技术应用体系已趋于完善成熟，值得我国相关部门的借鉴。基于水产品质量安全可追溯政策工具的特点，文章从中美两国有关水产品质量安全可追溯性的法律法规和相关标准体系、监管部门设置和运行、技术的发展和应用方面进行比较，通过比较发现相对于美国水产品质量安全可追溯治理机制，中国有关水产品质量安全可追溯的法律法规不明确； 相关政府监督机构设置分工混乱、权责不明； 水产品可追溯治理的信息化技术的应用比较落后。最后，该文提出要完善法律法规标准，打好水产品质量安全可追溯体系的基础； 整合管理部门资源，提供水产品质量安全可追溯机制的保障； 加强技术开发运用，推广落实水产品质量安全可追溯体系。

水产品质量安全可追溯政府治理

0　引言

食品安全的源头在农产品，可追溯体系是农产品供应链各个环节质量安全信息有效连接的保障体系，也是食品质量安全政府管理的有效政策工具。尽管政府在食品安全管理中发挥着重要作用，但是政府在水产品追溯体系建设中应该重视自身的职能定位[1]。鉴此，水产品可追溯体系在如何提高水产品质量安全的程度，进而促进水产业可持续发展，具有重大的理论价值和现实意义。

建立水产品质量安全可追溯机制就是保障水产品质量安全的重要措施，目前，欧盟、美国等国，在产品质量安全保障方面建立了较为完备的法律体系、管理体系[2]。全球水产品质量安全可追溯机制建设呈现渐趋扩展繁荣之势，美国的水产品质量安全可追溯机制已趋于完善成熟，我国在这一领域起步较晚，但也奋起直追，不断发展，在一些环节取得了一些进步，也有不足。文章将从相应的法律法规和相关标准体系、监管部门设置和运行、技术的发展和应用方面比较分析中美水产品安全可追溯治理机制，为我国建立水产品质量安全可追溯治理体系提供借鉴。

1　法律法规和相关标准体系的比较

1.1美国法律法规和相关标准体系状况

在法律法规和相关标准体系建设方面，美国有关水产品质量安全的法律、法规达30余部。包括《美国联邦法规》中关于食品安全的规定、《联邦食品、药品和化妆品法》、《联邦肉类检查法》、以及《食品安全现代化法案》等。其中，《美国联邦法规》是美国联邦政府执行机构和部门在”联邦公报”中发表与公布的一般性和永久性规则的集成，在一般情况下，其具有普遍适用性和法律效应。其第9章为“动物与动物产品”，第21章为“食品与药品”。食品安全追溯机制的HACCP、GMP的理念在法典中分别规定于第9章和第21章第110部分[3]。HACCP即食品安全危害分析的临界控制点，GMP即食品生产、包装和贮存的良好操作规范。关于HACCP的规定对政府机构与企业进行了不同责任和角色的明确划分，政府机构负责制定相关食品安全标准并监督检验，确保相关标准的落实并对违法行为进行惩治，企业则需保障生产食品的安全性。此外，美国还有专门的水产品HACCP法规，于1995年12月18日正式颁布、1997年12月18日全面实施。而GMP所记录的生产全过程信息能够确保对该农产品品种、产地、生产时间的回溯，从而在源头上防止食品安全危害[4]。2002年出台的《公众健康安全和生物恐怖主义预防应对法》是为应对食品和生物反恐的，其提出了建立“从农场到餐桌”的食品可追溯机制并对进口水产品的可追溯进行了硬性规定，其规定输美生鲜产品必须提供能在4 小时之内回溯的产品档案信息，否则，美方有权进行就地销毁； 美国政府要求所有涉及食品加工、运输、配送和进口的企业，都要建立相应的食品可追溯的全部信息记录，并规定了企业实施可追溯制度的期限，即在法规公布后，大企业12 个月后必须实施，中小型企业在18 个月后必须实施，小型企业在24 个月后必须实施[5]。2011年1月，美国总统奥巴马签署《食品安全现代化法案》，该法是对前法的补充和发展，其核心强调食品安全的预防，该法在强化FDA权力的基础上，更加注重多部门的协调，对涉及国内和进口食品安全的标准、生产、运输、召回等各方面都有系统规定。

1.2我国法律法规和相关标准体系状况

我国已在2004年制定出境水产品追溯机制的相关规定，这为我国水产品出口欧盟地区提供保障，也为我国进一步在全国范围内推广应用水产品追溯机制提供了范例和机遇。此后，我国从中央到地方加大加快了制定水产品追溯机制的相关法律法规。

从中央政府层面看，中央政府不断完善了包括水产品追溯机制在内各项食品安全法规。于2009年2 月28 日颁布， 2009年6 月1 日正式实施的《中华人民共和国食品安全法》，并于2014年5月14日在国务院常务会议上原则通过了《食品安全法(修订草案)》，其立法宗旨是“保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”，这进一步为我国实施水产品追溯机制提供了原则保障。相关食品安全规章包括2010年3月10日由国家质量监督检验检疫总局通过，并于2011年6月1日起实行的《进出口水产品检验检疫监督管理办法》。相关国家标准有2008年实行的《食品安全管理体系：水产品加工企业要求》。此外，我国《食品可追溯性通用规范》、《食品追溯信息编码与标识规范》两项国家标准已于2009年12 月通过审定，还有若干食品安全追溯的国家标准正在制定之中[6]。

从地方政府层面看，我国沿海各省市加快了水产品追溯机制相关法律法规的制定和实施。上海市政府已与2014年8月12日进行了《上海市食品安全信息追溯管理办法(草案)》立法听证会，积极探索水产品追溯体系的建立[7]。广东省也颁布并实施《广东省水产品标识管理实施细则》，以法律法规形式要求水产品流通环节的标识强制性措施进行了有效的保证，并对标识信息和相应的违法处罚进行了具体的规定，这对于对当地水产品质量安全可追溯体系的建立起到了重要的法律保障作用。福建省海洋与渔业厅《关于印发2012年福建省水产品质量安全追溯体系建设工作方案的通知》，部署了该省水产品质量安全可追溯体系建设的总体规划，以政府文件形式加强了对水产品质量安全可追溯体系建设的支持力度和政策引导作用。

2　监管部门的设置和运行比较

2.1美国监管部门的设置和运行的状况

在监管部门的设置和运行方面，美国实行的是分散的多部门联合监管模式，这些部门纵向分为联邦政府之上、联邦政府、州和地方政府三级。它们组成纵横的安全之网，确保着国家的食品安全。美国政府强制企业实施可追溯的最佳对策是保证不安全食品或劣质食品能够快速从市场上去除，允许企业在达到可追溯目标要求的情况下弹性决定行为方式，可以采取制定严格的不安全食品召回标准，增加对生产不安全食品企业的惩罚、加强对食源性疾病危害的监控等措施[8]。目前，联邦层面之上的机构如一些关于食品安全的委员会，如“总统食品安全委员会”、风险评估协会等，其负责各具体机构的联合协调； 联邦政府层面共有10多个部门参与到食品质量安全监管。其中涉及水产品质量安全和追溯的主要包括食品药品管理局(FDA)，其隶属于美国卫生和公共服务部(DHHS)，其管理范围涵盖国内和进口食品(肉、禽和部分蛋制品除外)，包括野味、食品添加剂、动物饲料和兽药。环境保护局(EPA)负责管理农药的生产、销售和使用，以及对饮用水及水中食源性有毒化学物质制定相关条例和研究方案。农业研究服务署(ARS)隶属于美国农业部(USDA)，它是进行农业生产环境保护、农产品改良利用等的研究机构。动植物卫生检疫所(APHIS)则负责动植物安全的风险评估，进行监控、跟踪动植物疾病。隶属于商业部的国家海洋局(NMFS)则是对水产品进行专门管理的机构，管理内容涉及水产品监督检验和等级划分等内容。此外，美国联邦政府层面的疾病预防控制中心(CDC)、农业服务推广局、国家卫生学院等也直接或间接地参与到水产品质量安全监管的过程中。州和地方政府一般具有相对独立的食品安全监管机构，它们需要接受联邦政府机构的监督检查，并在法律规定的情况下与联邦政府机构进行合作执法。美国的第三部门也积极参与到可追溯体系的建设中，美国食品科技协会在2011年分3次举行可追溯研究峰会，以期解决如何满足日益增长的农业和食品的可追溯性要求。食品行业企业，贸易协会，当地、州和中央政府，可追溯解决方案的提供者，非盈利组织和消费者阶层，都有参与到这个会议当中。这次会议之后，提炼可追溯的概念，并就如何达到食品可追溯性达成了协议的基本原则和整体设计期望的方法[9]。

2.2我国监管部门的设置和运行的状况

目前我国实际上形成了以卫生部门为主导、多部门分环节监管的食品安全监管体制，这一体制的形成既有历史原因，又有现实原因。早在1965年国务院明确规定卫生部门应当负责食品卫生的监督工作和技术指导； 改革开放后，更是颁布了多项条例和法律从多方面确认和强化了卫生部门在食品安全监管体制中的主导地位。

随着我国经济和社会的发展，人们更加注重生活水平的质量，一些重大食品安全事故引起社会各界的关注和重视。因此，我国的食品安全政府管理面临巨大挑战，卫生部门监管食品安全的压力也越来越大，由此推动了多部门分环节食品安全监管体制的形成，质检部门、工商部门、农业部门、食品药品监督管理局相继成为食品安全监管的责任主体。2004年9月1日，国务院发布《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，确立了“一个监管环节由一个部门监管”的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，农业部门负责初级农产品生产环节的监管； 质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门； 工商部门负责食品流通环节的监管； 卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管； 食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故[10]。目前，这些监管部门之间基本上形成了信息通报、行政协调、行政协助、联合执法、案件移交、信息与资源共享等合作制度。

政府管理部门通过报纸、电视、电台、网络等渠道将食品质量问题和相关信息及时通报给各个相关利益主体，同时组织开展多种形式的宣传活动传播科学的消费知识，已经基本建立了一套以政府机构为主的食品安全信息网络体系[11]。政府各监管主体分别监管着食品安全的一个环节，并在制度的保障下进行合作，而水产品追溯也是包括生产、加工、包装、储运、销售和进出口等各个环节的完整链条。因此我们我国水产品追溯机构的设置、运行和维护也必将涉及卫生部门、质检部门、工商部门、农业部门和食品药品监督管理局等各部门。这一以卫生部门为主导、多部门分环节监管的食品安全监管体制为我国实施水产品追溯机制提供了很好的基础，同时也不可避免的带来了管理混乱、责任不清晰的严重问题。

3　技术发展和应用情况的比较

3.1美国水产品可追溯治理的技术发展和应用情况

美国对FAD和USDA的预算资助逐年增长，以用于他们在食品安全管理领域的资金开支[10]。因此，美国每年也花很多资金用于食品安全可追溯领域的开发和推广。美国实行可追溯机制的GMP和HACCP管理，这要求企业产品加工生产过程需严格执行相关标准。GMP和HACCP 实行第三方认证，尽管美国政府不强制实行产品认证，但要求产品生产的每个环节必须是可控、安全和可追溯，由此企业在生产过程中一般都会选择GMP和 HACCP 管理体系。运输销售过程可追溯制度则是后追溯制度，运输过程的始终涉及好几个相互衔接的环节，运输前运输企业需要承接供应商或运输委托者提供的信息并转接给批发、零售商，并且批发和零售商要分别建立起本环节的条形码信息以供回溯，如果在销售环节出现问题企业则有责任实行召回。美国除了包括水产品在内的食品质量安全追溯制度体系本身建设的完整，还在于其所拥有的强大技术保障、完善的供应链保障和适宜的消费软环境。美国早在1973年已成立了美国统一代码委员会(UCC)，其是世界上最早使用代码系统的国家[12]。这为美国实行系统的水产品追溯提供了技术基础，而美国社会的高度信息化技术也是建立水产品追溯的强大助推器。

3.2我国水产品可追溯治理的技术发展和应用情况

水产品追溯需要技术支持。对水产品进行追溯首先需要对每一个或每一个单位(批次)的水产品进行编码，并且编码要具有唯一性、永久性、简单性和可扩展性，只有这样才能保障追溯物种、产地、生产系统或条件的准确性，目前，国际上食品追溯常用的电子编码体系包括EAN·UCC标准体系、EPC标准体系、ISO标准体系。第二个环节就是识别，对每一个或每一个单位(批次)的水产品进行编码后，对其进行追溯时就必须进行识别，识别技术必须要方便快捷、尽量缩短货物交货周期，现在最常用的识别技术包括耳标、条形码及RFID技术等构成的技术体系，其中耳标是指加施于动物，用于证明动物身份、承载动物个体信息的标志物； RFID是一项利用射频信号通过空间耦合，实现无接触双向信息传递，通过所传递的信息达到自动识别目标对象并获取相关数据的技术，在可追溯体系方面具有很大的优势[13]。

以上介绍的相关编码和识别技术在我国食品追溯中都得到了一定程度的应用，例如，近期，在一些在线超市和团购网站上出现了一种“有机甲鱼”，采用预包装，包装上附有一张轻薄的追溯卡，上面标有二维码，消费者下载甲鱼品牌对应的手机APP，扫描二维码就可知道其从养殖、加工到销售3个环节的具体信息，尤其是养殖环节，可以具体到产自哪个鱼塘、鱼塘的深度、投放养殖的密度、喂养的饲料。2010年，中国水产科学研究院提出“水产品质量安全可追溯体系构建”项目，领导开发设计了水产品主体标识与标签标识技术，建立了水产品供应链数据传输与交换技术体系，科学设置了追溯信息导入与查询动态权限分配原则与方法，集合形成政府(省级)水产品质量安全追溯与监管平台，研发出了水产养殖与加工产品质量安全管理软件系统、水产品市场交易质量安全管理软件系统和水产品执法监管追溯软件系统。另外，我国还建立了多个层级的追溯系统，典型的如：国家食品安全追溯平台，它就是基于EAN·UCC国际通用编码系统，采用条码及自动识别技术构建，追溯食品涵盖了海产品等13类15万多种，其他平台如中国产品电子监管网、上海市食用农产品流通安全追溯系统等。

4　结论和建议

通过对中美水产品质量安全可追溯治理的比较分析，发现水产品质量安全可追溯治理机制，以法律确立的原则和在法律与实践的互动中形成的并被修订的法律确立的系统制度为基础，一系列制度能提高水产品的可追溯治理； 美国政府组成纵横的安全之网，确保着水产品质量安全； 美国水产品可追溯治理的技术发展和应用也非常的发达。相比之下，中国有关水产品质量安全可追溯的法律不是很完善，相关政府机构分工混乱、权责不明、协调失败，监督途径不畅通； 水产品可追溯治理的信息化技术也有待提高和推广。

表1　美国和中国水产品质量安全可追溯治理情况比较

比较点美国中国法律法规相关法律法规数量多、完备;多达30部法律法规对水产品可追溯有硬性规定相关法律法规数量不多,仅仅2部法规有明确规定;政府对水产品可追溯没有硬性规定政府监管部门机构涉及多10多个政府部门,组成纵横的安全之网,分工明确;对水产品可追溯安全有专门的机构;美国的第三部门也积极参与可追溯体系建设卫生部门为主导、多部门分环节监管的食品安全监管体制,存在分工叠加和交叉;对水产品可追溯安全监管隶属于农业部;第三部门参与比较少技术发展情况美国社会的高度信息化技术也是建立水产品追溯的强大助推器;水产品可追溯应用发达可追溯信息技术得到了一定的应用;但是还有待提高

鉴于此，该文提出以下3点建议，以完善我国水产品质量安全可追溯治理机制。

(1)完善法律法规标准，打好可追溯体系基础

为完善我国水产品可追溯机制的法律法规标准体系，从而为机制的建立和完善提供基础。首先，应该确立规范的立法理念，立法确定相关制度，弥补现行法律法规的缺漏和空白之处。我国现行法律应该对水产品可追溯机制的建立做出硬性规定，建立健全食品安全的市场准入制度、食品销售环节的跟踪控制制度、食品召回制度、食品安全社会信用体系，从而对食品的生产、加工、包装、运输、储存、销售以及进出口等所有与食品有关的环节进行监管，强制一定规模的水产品企业必须建立可追溯机制。此外，法律法规应该引导整个可追溯链条上的主体事前、事中、事后全程监管的理念，而不是到消费环节才暴露问题，以出现食品安全事故为代价。其次，需要在注重操作性的基础上细化一些法律法规，制定水产品质量安全可追溯的专门法律和相关配套措施。目前我国没有专门的水产品可追溯法律，一些操作指南也由于级别和权威性较低，难以推广应用。最后，需要合理布局法律法规体系，淘汰法律法规不合理、相互矛盾之处。以《食品安全法》为根本，在此基础上编织地方的水产品追溯法规保障之网； 加快立法和法律修订进程，强化水产品可追溯相关法律落实。

要建立统一水产品可追溯标准体系，统一的标准体系是实现全国范围跨地区可追溯的前提，这些标准包括通用基础标准、信息标准、技术标准和管理标准等。我国目前存在着国家和地方标准并行的情况，标准之间存在混乱的状况。需要加强对相关国际标准的研究和适用，根据水产品可追溯发展状况，改变我国水产品追溯领域某些环节的过低、过少、矛盾冲突的状况。

(2)整合管理部门资源，提供可追溯机制保障

管理部门严格、高效、科学执法是建立水产品质量安全可追溯机制的保障。首先，需要做好专管和统管的结合。“专管”即专门管理，“统管”即统一管理； 目前，我国在水产品可追溯链上实行各环节的分段专门管理； 而强有力的统一管理部门却没有，这样就不利于协调整合管理资源。为此，国家可以成立一个强有力的统一管理部门，在此基础上优化各专管部门职能组合，形成科学有效的管理体制。其次，需要明确管理部门权属、合理分工，明确了权属才能解决职能部门间“争权夺利”、推诿扯皮的问题，切实发挥多重关口安全保障作用； 合理分工才能解决监管重复和监管空白同时存在的双重矛盾，改变执法效率和质量低下的现状。最后，需要注重管理方式的科学合理合法，部门设置的有效性必须通过执法实践予以落实。其一需要改变管理理念； 其二即改变“事后”管理理念下的“以罚代管”“运动式执法”执法实践； 改变以罚代管和运动式执法方式就是改变管理部门的常态化监管的懈怠和不作为，从而杜绝食品企业的机会主义倾向，有利于营造管理部门和企业的良性互动，这需要立法规范处罚方式的运用，建立常态化监管机制； 其三，需要创新管理方式，随着我国市场经济的发展，市场规模不断扩大，实践的新特点新问题也不断呈现，如果采用老的执法理念和方式，可能会造成管不胜管、管不好的局面，引入第三方部门和独立检测机构，并发挥社会力量加强对管理部门监管的监管。

(3)加强技术开发运用，推广落实可追溯机制

水产品质量安全可追溯机制的建立需要强大的技术支撑，包装、平台、信息收集、信息披露、检测等都需要技术基础。首先，加强对技术创新的资金支持和政策宣贯，建立产学研深度融合的技术创新体制机制，打破技术创新环节壁垒，加强技术创新的衔接性、整体性，实现平台互通、信息共享。为此我们需加强政策导向，充分发挥科研院所的创新资源，鼓励企业创新。其次，水产品可追溯机制创新需要整体推进。实现水产品可追溯涉及多个环节，需搭建配套信息获取、信息收集、信息披露、信息数据库及管理技术，如食品生产代码、档案记录等信息数据库以及供应链管理技术和食品安全信息查询技术、监管技术等管理技术，因此在这些领域的创新需要重点突破、整体推进，不能有所偏费。最后，落实技术推广应用。技术创新的根本目的还在于运用，否则终归于纸上谈兵。对于大型企业，其是技术创新推广应用的重点，可以通过政策支持，如给予一定的税费减免，鼓励其进行技术创新和应用，发挥它们示范带动的作用； 我国目前技术推广应用的难点在于小、微企业，小、微企业资金、技术实力非常有限，进行可追溯机制建立将是一个比较大的负担，这就需要政府财政和定向资金支持，针对小、微企业的特点进行特色技术开发，并对其进行技术应用培训、指导。无论是大型企业还是小微企业，进行技术推广时要注重技术的前瞻性和适用性，前瞻性才能保证长远发展，适用性则是可持续运用的前提。

[1]赵蕾，杨子江，宋怿.水产品质量安全可追溯体系构建中的政府职能定位.中国水产， 2010，(8)： 27～29

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A COMPARISON OF MECHANISM OF GOVERNMENT GOVERNANCE ON THE QUALITY AND SAFETY OF AQUATIC PRODUCTS TRACEABILITY BETWEEN CHINA AND US*

Zheng Jianming※，Zheng Jiuhua

(The College of Humanity Shanghai Ocean University，Shanghai 201306，China)

The traceability of the quality and safety of aquatic products is essential for the economic and social development, which is the important policy for guaranteeing the quality and safety of aquatic products. The traceability construction of the quality and safety of aquatic products in USA plays the leading role in the world.Comparing with the US, the legal basis of China about the traceability of the quality and safety of aquatic products is not very explicit. The government supervision agency is indistinct, the power and duties are ambiguity. The application of information technology inaquatic products traceability is very laggard. At last, the paper put forward that it should establish legal and standards for the quality and safety of aquatic products traceability, integrate the management departments′ resources to provide security for the aquatic products traceability, and strengthen the application of technology development to implement the extension of quality and safety of aquatic products Traceability.

quality and safety of aquatic products; traceability; government governance

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160506

2015-12-17

郑建明(1975—)，男，浙江衢州人，博士后、副教授。研究方向：食品安全质量政府管理。Email：jmzheng@shou.edu.cn

教育部人文社科青年基金项目“基于可追溯性的水产品质量安全治理机制及其路径优化研究”(14YJCZH224)

F326.4；TS201.6

A

1005-9121[2016]05-0035-06