清代名臣方观承的惠政及其为官从政特点

郝红暖

(安徽省社会科学院　历史研究所，安徽　合肥　230051)



清代名臣方观承的惠政及其为官从政特点

郝红暖

(安徽省社会科学院历史研究所，安徽合肥230051)

清代名臣方观承除主要负责治理河渠外，也曾在社会慈善救济领域有较为显著的政绩，如在山东、直隶建立和完善义仓，在浙江关注育婴事业的发展，在直隶遍设留养局等。这些惠政不仅是其执行国家政令的表现，也是其关注民生，“实力办公”为官从政特点的体现。方观承的惠政及其成效说明地方官员执行国家政令要因地制宜，并尽量保持政策的持续性。

方观承；桐城；义仓；留养局；实力办公

方观承(1698—1768)，字遐谷，号问亭，一号宜田，籍桐城，幼时寓居江宁(今南京)，清代名臣，乾隆“五督臣”之一，谥号恪敏。方观承自雍正年间担任平郡王福彭记事起家，历任直隶清河道、直隶布政使、山东巡抚、浙江巡抚、直隶总督等职，其中任直隶总督近20年。因方观承主要成就是修治海塘、治理河渠，被誉为水利专家。《清史稿·方观承传》也主要介绍了其在水利方面的成就*《清史稿》卷324《方观承传》，中华书局1977年版，第10825—10831页。。笔者在研究直隶留养局的过程中，对方观承在社会救济方面的政绩有所了解，检索清人各种版本方观承传记，对其创办义仓、留养局、育

婴堂等惠政多有忽略*袁枚：《太子太保直隶总督方敏恪公神道碑》，《袁枚全集》，江苏古籍出版社1993年版，第57—59页；姚鼐：《方恪敏公家传》，《惜抱轩全集》，中国书店1991年版，第238—240页；马其昶：《桐城耆旧传》卷9《方恪敏公传》，黄山书社1990年版，第329—331页。。今人的研究在强调方观承水利方面贡献的同时，也开始关注其赈灾、农业、义仓、文学等方面的成绩*金卫国：《清朝名臣方观承》，《历史档案》2010年第1期；汪宝树：《方观承治理永定河》，《水利天地》1992年第2期；张艳丽：《方观承治理永定河的思想与实践》，《兰台世界》2011年第28期；江小角、吴晓芬：《水利总督方观承》，《桐城明清名宦》，安徽美术出版社2011年版，第68—71页；马秀娟：《论直隶总督方观承与辖区仓储建设》，《经济研究导刊》2012年第3期；鞠明库：《试论方观承的农业贡献》，《农业考古》2007年第1期；郑微微：《清代方观承在直隶义仓建设规划与实践》，《历史地理》第21辑，上海古籍出版社2006年；汪波：《方观承〈赈纪〉》，《福建论坛》2010年第1期；[法]魏丕信著、徐建清译：《18世纪中国的官僚制度与荒政》，江苏人民出版社2003年版；江贻隆：《盛世名臣方观承的惠政与教化》，《第三届全国桐城派学术研讨会论文集》，2007年6月；何凤奇：《方观承的〈竹枝词〉与卜魁风情》，《齐齐哈尔师范学院学报》1989年第6期。，本文拟从兴办义仓、留养局和育婴堂等慈善设施及其成效等方面补充方观承的政绩，兼对其为官从政特点稍作分析。

一、在山东、直隶兴办义仓

义仓是民间设立收储米谷，以便饥荒之年赈济自救的粮食储备设施。义仓的历史可以追溯至隋代，明清以来，逐渐形成完备的仓储制度体系，即“由省会以至州郡俱建常平仓，乡村则设社仓，市镇则设义仓，而近旁有营仓之制，濒海有盐义仓之制”*《清朝通志》卷88《食货略八》，上海商务印书馆1936年“十通”本，志第7269页。。义仓的主要功能在于灾荒之年赈济之用，即所谓“各省社仓为粮户借放而设，义仓专为赈恤之需”*刘锦藻：《清朝续文献通考》卷61《市籴考六》，上海商务印书馆1936年“十通”本，考第8167—8168页。。

方观承在山东、直隶任职时，均比较关注义仓建设，就是关注民间救荒事业。乾隆十二年(1747年)方观承在山东巡抚任时上陈“奏为劝输义仓以广积贮以备缓急”折，“地方至计足民食为先，而委积相赒，义仓称便”，并附有其制定的“义仓条规”。在其看来义仓的便利之处在于：“官为劝输，敛散在乡，典守在民”，灾荒之年，或煮粥或散谷，“可以助常、社，而充仓猝之用，待食之民得此当阨之施，无复仓皇外出，而查户请赈”*方观承撰、方传穆校：《方恪敏公奏议》卷1《抚东奏议·劝输义仓》，台湾文海出版社1967年版，第97—115页。。对这一奏折的回应，乾隆皇帝谕令：“义仓一事，直隶、山东，现在议行。其陕西、山西、河南等省，应否仿照之处，著将此折寄与该督抚阅看，令其查明覆奏。”*《清高宗实录》卷283，乾隆十二年正月丁未，《清实录》第12册，中华书局1985年影印本，第688页。在此影响下，有些省份也开始相继创办义仓，如“山西巡抚爱必达奏称，可与直隶、山东一体举行”，有些省份则因社仓的存在而难以举行，“河南、陕西二省，俱奏明难与社仓并行”*⑧《清高宗实录》卷287，乾隆十二年三月壬子，《清实录》第12册，第743页。。

因方观承在山东的任职时间比较短，其义仓建设尚在筹办阶段。其后继任的山东巡抚准泰在建设义仓问题上的认识与方观承有异，“与其举行义仓，不若仍行常平”*《清高宗实录》卷347，乾隆十四年八月乙巳，《清实录》第13册，第795页。，而且多数清廷大员认为“社仓、义仓名异实同”，对义仓的态度也倾向于“各省情形不同，应听各督抚因地制宜，任从民便”⑧，某些地方“无庸仿照举行”，山东的义仓未能大规模建立起来。

传统观点认为“乡村则设社仓，市镇则设义仓”，而关于义仓设置于市镇还是乡村，学者已有讨论，长江中下游地区的义仓多设置于乡村*任放：《明清长江中游市镇与仓储》，《江汉论坛》2003年第2期。，江南地区的社仓多设立于市镇，但义仓设置地点比较灵活*黄鸿山、王卫平：《传统仓储制度与社会保障功能的近代发展》，《中国农史》2005年第2期。。从《畿辅义仓图》和方观承的奏折所见，直隶义仓多设置于乡村。确定社仓地点也有其原则：“就其幅员之广狭，度其道里之均齐，于四乡酌情设仓座”，“其地必择烟户稠密，形势高阜之处，使四面村庄相为附丽”*方观承编：《畿辅义仓图》，第3—4页。。方观承在直隶设置的义仓平均达到每个州县近7所，每仓辐射范围约35村。但由于各州县的情况不同，根据酌情设仓，因地制宜的原则，不同区域的义仓辐射范围也各不相同，如卢龙、清苑等33县，附仓村庄在15里以内；大兴、宛平、滦州、天津、保定等73县附仓村庄在20里以内；永清、晋州、宣化等33州县附仓村庄在20里内及20余里；静海、沧州、南皮3县村稀地错，附仓在30里内；房山、阜平2县山村窎远，附仓在40里以内；一些山乡无庸建仓。

方观承还将在山东巡抚任时拟定的义仓条规进一步完善和修正，其中在仓房的修葺、仓房数量、捐谷的奖励等方面的规定更为具体，仓正“统于乡耆中公举端谨殷实之人充当”，并在出借米谷的时间和名簿的上报、借谷计息、息谷支出、钥匙管理、州县官的稽查等方面都做了调整*方观承撰、方传穆校：《方恪敏公奏议》卷5《畿辅奏议·请酌义仓条款》，第595—615页。，使义仓条规更为成熟与因地制宜。

方观承创办义仓及其义仓条规在直隶产生重要影响，此后一些地方事务也有参考义仓管理的情形。如乾隆二十二年(1757年)方观承奏地方有司编查保甲，因保甲长属于官役，“请照义仓设立仓正副例，择其诚实者，联名公举点充”*《清高宗实录》卷549，乾隆二十二年十月，《清实录》第15册，第1007页。。嘉庆、道光年间，那彦成任直隶总督时，将方观承创办、已经废弛的义仓重新进行了修复，并使其继续在灾荒赈济中继续发挥作用*那彦成：《那文毅公奏议》，台湾文海出版社1966年版，第5028—5029页。。

方观承在直隶广泛创办义仓，除了其本人对义仓的理解之外，还与国家政策密切相关。早在康熙十八年(1679年)，清政府就“题准地方官劝谕官绅士民捐输米谷，乡村立社仓，市镇立义仓，照例议叙”，雍正四年(1726年)由两淮盐商公捐设立规模较大的盐义仓*昆冈：《钦定大清会典事例》卷193《户部·积储·义仓积储》，清光绪二十五年重修本。。至乾隆十一年(1746年)，清廷在给直隶总督那苏图的谕令中提到：“至于义仓一事，乃急公慕义之人，当米谷有余，输之于仓，以备缓急。目下正值丰收之际，宜饬地方官善为鼓舞劝导，以足仓储。盖米谷为民食攸关。乘此丰年，当广为储蓄之计。”并要求那苏图“凡有益积贮之事，令其悉心筹画。”*《清高宗实录》卷276，乾隆十一年十月癸酉，《清实录》第12册，第611页。故而那苏图遵旨劝捐义仓，至乾隆十二年正月已捐“杂粮粟谷一十一万二千余石”，并拟定规条六条*《清高宗实录》卷283，乾隆十二年正月，《清实录》第12册，第693—694页。。那苏图在直隶创办义仓时，方观承在任直隶布政使，应当有参与其事，他在山东巡抚任时劝输义仓折及拟定的义仓规条均体现了乾隆十一年谕令和那苏图创办义仓的影响。方观承在担任直隶总督后继续创办义仓，亦是遵旨而行，其奏折中有明确提及，“皇上念切民依仁周蔀屋，凡于备荒足食之政，靡不宵旰勤求，尤以义仓足资民间缓急。于乾隆十一年十月内特降谕旨，命地方大吏乘时劝导。臣先于直隶布政使任内与督臣那苏图，钦遵训谕，酌议规条。”*方观承撰、方传穆校：《方恪敏公奏议》卷5《畿辅奏议·经理义仓告成绘刻全图恭呈》，第588—589页。由此可见，那苏图最初在直隶创办义仓的时候，方观承是有参与的，并将这一政令带至山东任上，回直隶总督任时，仍继续遵行，体现了其政策执行的持续性。

二、在浙江鼓励创办育婴堂

方观承在浙江设立育婴堂及筹措资金的办法，也是有国家政策依据的。康熙元年(1662年)，京师广渠门外建立育婴堂，“遇有遗弃病废之婴儿，收养于堂”*③《钦定大清会典事例》卷269《户部·蠲恤·养幼孤》。。康熙四十五年(1706年)，针对江南等地溺女鄙俗盛行的情形，康熙帝接受副督御史周清源的建议，要求各地设立育婴堂，以拯救溺婴、弃婴。雍正八年(1730年)诏令各地仿照京师育婴堂例，“劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处，若可以照京师例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益。”③方观承在育婴堂奏折中所提及的政策依据，即雍正二年(笔误，实为雍正八年)谕旨“令各省督抚转饬有司，劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之区，照京师育婴堂例行之，于字弱恤孤之道有益”。还有“乾隆元年(1736年)奉准，部咨理事务王大臣覆准，杨名时代通判田尔易条奏：‘直省郡县育婴堂有赀粮缺乏，难以持久者，督抚大臣酌款接济，以收实效’。”④此条在乾隆朝实录中未能找到。不过可以肯定，乾隆皇帝即位之初，就很重视育婴堂的建设，曾谕总理事务王大臣，要继承先皇向普济、育婴堂两赐帑金的传统，赐予京城普济二堂和育婴堂，各银五百两，“以助其赡养之费”*《清高宗实录》卷9，雍正十三年十二月庚寅，《清实录》第9册，第332页。。

但是，有一点需要注意，由于任职时间短，主要精力在修筑海塘，方观承在浙江建立育婴堂的举措并未取得显著效果。梁其姿的研究表明，1748—1749年间浙江成立的育婴堂仅衢州江山县一所*梁其姿：《施善与教化：明清的慈善组织》，第344页。。

三、在直隶广泛设立留养局

留养局在直隶产生了重要影响，乾隆《正定府志》评价，“制府方公留养之举，前此所未尝闻。局成道无饿莩，人皆勉于为善，今且十余年矣。计畿辅一百几十厅州县，岁所全活以万计。其斯为新吾先生之实政也。”*乾隆《正定府志》卷14《惠政下》。同朝为官的庆泰在写给方观承的挽联中提到慈航寺，“原是方公栖留处，百千孤寡兹逍遥”*乾隆《安肃县志》卷16《艺文志》。留养局在救济冬季流民方面也取得明显的成效，据方观承所言，“从前每年自十月至次年正月此四个月内，通省详报路毙者常至千数百人，近年不过百余人”。留养局的创办也带动了直隶地方创办民间慈善事业的积极性，“其奉行仿照病坊、养济院，原为地方官应办之事，今已渐成士民公众之举。”*方观承：《议覆地方生息札子(节录)》，乾隆《正定府志》卷14《惠政下》。嘉庆末年道光初年，方受畴任直隶总督时，曾对留养局进行整顿*同治《畿辅通志》卷110《恤政·留养局》，商务印书馆1934年版。，有些留养局直到民国年间仍然存在并发挥作用，与方观承的倡办之功是分不开的。

明代以来，国家提倡设立养济院，每州县一所，清初即继承明代的养济院政策，“穷民鳏寡孤独、笃疾残疾、不能自存者，在京许两县申文户部告给养济外，听该府州县申详，抚按动支预备仓粮给养，务使人沾实惠，昭明朝廷恤民至意”*《清世祖实录》卷17，顺治二年六月甲子，《清实录》第3册，第95页。，后逐渐形成孤贫本籍收养和固定收养名额的养济院制度。顺治五年(1648年)的诏令中明确规定：“各处养济院，收养鳏寡孤独及残疾无告之人，有司留心举行，月粮依时给发，无致失所。应用钱粮察照旧例，在京于户部，在外于存留项下动支。”*《清世祖实录》卷41，顺治五年十一月壬寅，《清实录》第3册，第330页。乾隆二年(1737年)题准：“各州县设立养济院，原以收养孤贫，但因限于地额，不能一同沾惠。嗣后如有外来流丐察其声音，讯其住址，即移送各本籍收养，令各保甲将实在孤苦无依者，开明里甲年貌，取具邻佑保结，呈报州县官。”*《钦定大清会典事例》卷269《户部·蠲恤·恤孤贫》。方观承设留养局，既是执行国家倡导收养贫民的政策，也是为了弥补养济院的不足，即“留养之设，所以通病坊、流所之穷，而普养济院之所以不及者也”*⑨乾隆《涞水县志》卷2《建置志·恤政》，清乾隆二十七年刻本。。留养局以外来流民为收养对象，“皆在城市集镇冲图孔道”，561所基本遍布直隶全省重要集镇，且基本没有收养资金的限制，故相对其他慈善设施，更能满足外来流民的需要。正如乾隆《涞水县志》所言，“宫保制府桐城方公汇仿其规模，而班布之郡邑，以分为合，约远为近，俾外来之茕独望局如归，将何处非乐土乎。”⑨

四、实力办公：方观承为官从政之特点

方观承是清代唯一以书记起家者，以实力办公、老成历练成为一方大员，清人赵慎畛亦对此有所评论，“在任二十年，留心民瘼，如义仓、书院、留养、育婴各局，并督所属实力奉行。其筹办河务，亦得机要。”*赵慎畛撰、徐怀宝点校：《榆巢杂识》下卷《方观承》，中华书局2001年版，第241页。

乾隆皇帝多次称赞方观承熟悉地方事务，办事认真。在浙江巡抚任时，称其“系行在时常召对，屡经训谕之人”，“办事才具颇优，于整饬地方、厘剔积弊及海塘工程、清查钱粮，诸皆力所能胜”*《清高宗实录》卷311，乾隆十三年三月壬子，《清实录》第13册，第95页。。在给继任直隶布政使辰垣的旨意中，特别提及“直隶一切事务，方观承甚为熟悉，可详悉问之于彼”*《清高宗实录》卷313，乾隆十三年四月，《清实录》第13册，第142页。。方观承临终前，称其“老成历练，任直隶总督兼理河务，二十年来奉职恪勤，方资倚任”，并嘱咐其安心静养，特赐经验药丸，并遣医诊视*《清高宗实录》卷817，乾隆三十三年八月壬申，《清实录》第18册，第1068页。。逝后多年，仍强调其“实力办公”*《清高宗实录》卷976，乾隆四十年二月癸巳，《清实录》第21册，第42页。，“宣力畿辅二十余载，懋著勤劳”*《清高宗实录》卷1003，乾隆四十一年二月戊午，《清实录》第21册，第432页。。乾隆四十四年(1779年)御制怀旧诗，方观承被列为五督臣之一。诗曰：“以书记起用，古有今则无；有之祗一人，曰惟观承夫。夙称习政事，铨曹尤著誉；出而为监司，洊升抚与督。在直二十年，勤干实有余；永定筹补苴，艰为永逸图。然谨能如此，诚亦蒿目予，徒以莅任久，稍与姑息俱，未至大狼籍，何必吹求吾。成全良臣多，讵非佳事乎。”*乾隆《御制诗四集》卷59《五督臣五首》，《清代诗文集汇编》第326册，第57页。。

因此，《清史稿》总结方观承为官的特点，“政无巨细，皆殚心力赴之”。乾隆帝在方观承晚年遭遇弹劾后的上谕中，也对其采取了较为宽容的态度，“直隶事务殷繁，又值灾歉。措置不无竭蹶。言易行难，持论者易地以处，恐未能如观承之勉力支持也。”*③《清史稿》卷324《方观承传》，第10831、10825页。

有人评价方观承“无过人政见，所以称不上政治家”*金卫国：《清朝名臣方观承》，《历史档案》2010年第1期。。这一评价是相对客观的，本文分析方观承实施的惠政，基本上都是遵行国政的结果。义仓、育婴堂和留养局等政绩均是如此，当然留养局的创办及普及是方观承的首创。

然而，并非所有的国家政令都全国适用，地方官员在执行过程中必然有所选择，方观承在执行国家政令时也会如此，并有其因地制宜的特点。本文所及各项惠政均有其地域性，并未随着方观承任职的调整而转移到其他地区也证明了这一点。方观承在浙江创办育婴堂，筹备育婴资金，与当地盛行的溺女弃婴习俗有关。“穷民生女每多违禁溺弃，屡经严查，终不能绝。虽缘恶习成风，亦由不能育养之故。”*方观承撰、方传穆校：《方恪敏公奏议》卷2《浙抚任上·请建育婴堂》，第241页。直隶境内的河流因泥沙堆积，在夏秋暴雨时，多有溃决，水患频发，义仓的建设和创办满足了直隶水旱灾害尤其是水灾较多，积谷备荒的需要。乾隆年间，“山东无业贫民，出口往八沟、喇嘛庙等处佣耕度日者，难以数计。盖由此等流寓民人在彼耕作得利，藉以成家业者甚多，远近传闻，趋之若鹜，皆不惮数千里，挈眷而往者。”*《清高宗实录》卷1009，乾隆四十一年五月甲午，《清实录》第21册，第550页。。留养局的设置则适应了直隶地处北方，冬季寒冷，且临近京师，是山东等大量贫民北出口外谋生的必经之地，流民往来较多的需要。

方观承的惠政及其成效也充分说明，地方政令要有其延续性。方观承在山东推行义仓，因任职时间太短，后继者与其意见相左而未见效果。直隶义仓的兴办和推广则是继承了前直隶总督那苏图的政策。在直隶创办留养局的举措，最早开始于方观承任直隶布政使期间，却因其离任而未见成效。重回直隶任总督后，继续强调和推广创办留养局。从乾隆十三年至二十四年，经过十余年的时间，直隶留养局才初具规模，在全省范围内普及。

[本文为安徽省社会科学院青年基金项目“桐城名宦方观承的惠政及其理政特点”(QK201619)的阶段性成果。]

责任编辑：方英

Study on Noted Official Fang Guan-cheng’s Political Achievements in Charity and His Administrative Features in the Qing Dynasty

HAO Hong-nuan

(Institute of History, Anhui Academy of Social Sciences, Hefei 230051, China)

Noted official Fang Guan-cheng in the Qing Dynasty had not mainly responsible for the management of canals, but also had a more significant achievements in the field of social charity, such as established and improved the charitable granaries in Shandong and Zhili, pad attention to bay-nursing business in Zhejiang, and widely established Liuyangju in Zhili etc.Fang Guan-cheng who carried out these political achievements in charity was implemented the national decrees in the first, and reflected his administrative features for pay attention to people’s livelihood, earnest and dedicated to official business. Fang Guan-cheng’s political achievements in charity and the effectiveness show that local officials should execute national decrees according to local conditions, and try to keep the continuity of policies.

Fang Guan-cheng; Tongcheng; charitable granary; Liuyangju; earnest and dedicated to official business

K249

A

1005-605X(2016)05-0072-06

郝红暖(1979-)，女，河北宁晋人，安徽省社会科学院历史研究所副研究员,历史学博士。