我国乡村生态旅游发展中的政府行为研究*

杨光辉

(四川眉山职业技术学院，眉山　620010)



·休闲农业·

我国乡村生态旅游发展中的政府行为研究*

杨光辉

(四川眉山职业技术学院，眉山620010)

乡村生态旅游作为一种新的旅游业态，在乡村旅游中注重生态环境与产业的可持续发展，对农民增收与农村环境保护有重要的促进作用。但目前国内大部分地区对于乡村生态旅游，从概念上到操作上仍然是十分模糊的，这在很大程度上限制了政府对旅游项目有效管理。文章研究认为，乡村生态旅游具有一定公共物品属性，完全依靠市场调节是远远不够的，在不同地区和不同阶段都需要政府介入，但政府行为应当结合具体阶段特征采取适宜策略。政府应通过乡村旅游试点项目的实施，对其有效性、效率、影响和可持续性进行科学的监测和评价； 将能力建设同具体的项目操作有机地结合起来，促进乡村生态旅游项目实施效果和效率的提高； 应尽量减少行政干预，通过经济宏观调控，强化规划引领、市场监管和公共服务提供。总之，在乡村生态旅游发展中，政府应该有所为有所不为，扮演好主导、扶持与服务的角色。

乡村生态旅游政府行为试点项目能力建设监管与服务

0　引言

随着中国社会经济整体的发展，农产品消费市场正在发生变化，这需要在考虑农村发展时转换一下思路，围绕其自然生态环境的优势来发展产业，便会出现其他地区不能与之竞争的巨大机会。换言之，产业发展的眼光不能仅仅局限在传统的种养殖产业上，而应根据消费者的需求，形成自己独特的产业特色。

在满足城市消费者对食品安全性的需求以及到乡村休闲度假的需求上，我国广大乡村地区有广阔的发展前景。乡村旅游是以旅游度假为宗旨，以村庄野外为空间，以人文无干扰、生态无破坏、以游居和野行为特色的村野旅游形式，而乡村生态旅游作为一种新的旅游业态，在乡村旅游中注重生态环境与产业的可持续发展，对农民增收与农村环境保护有重要的促进作用[1]。另外，愈是偏远的山区，其生态环境的品味愈高，其发展有机农业和乡村生态旅游的潜力愈大。但如何有效地将其纳入到产业发展的整体运行模式中，除了受市场机制影响外，也在很大程度上取决于政府的作用。

1　研究背景与综述

图1　我国“十一”黄金周主要乡村旅游景区接待人数变化资料来源：华研中商研究院，《2015～2020年中国休闲农业与乡村旅游深度调研与投资战略规划分析报告》， 2014年

随着乡村生态旅游的迅速发展，近几年提出很多原创新概念和新理论，如：游居、野行、居游、诗意栖居、第二居所、轻建设、场景时代等，新概念和新理论的提出使乡村旅游内容丰富化、形式多元化。但近几年乡村旅游的发展也出现了一些问题，许多地区缺乏对生态内涵的把握，造成了一些生态环境问题，服务设施落后，旅游产品形式简单、个性化不足，对游客缺乏吸引力，游客数量和经济效益降低。据统计， 2002～2010年，我国“十一”黄金周主要乡村旅游景区人数从79万增加250万人，每年约增加20万～30万人，但2011年以后增幅放缓，至2013年仅增加到260万人(图1)。这一方面与经营主体的思维方式和经营模式有关，同时也和政府行为不当有关[2]。

国内学者十分关注政府行为在乡村生态旅游中的作用，郝索[3]认为从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为是旅游业发展的必然选择。梁修存等[4]提出必须改变政府在乡村旅游规划中的决策行为； 阮金鹏等[5]认为政府要解决好“大规模扩张，低水平发展”的状态以及缺乏特色、乡村氛围商业化与环境污染； 张泰城等[6]认为乡村旅游发展应从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为； 魏敏[7]以土耳其为例，评价了国外乡村旅游中的政府行为，借鉴了先进经验； 赵承华[8]从发挥政府营销的作用、实施形象导向型乡村旅游规划方面，蓝中健[9]从提供基础设施、人才与资金支持方面对乡村旅游发展中的政府行为提出了实施措施； 姜善义[10]提出政府要致力于市场机制和社会组织无法发挥作用的领域，在宏观协调管控、市场秩序维护、公共物品提供和生态环境保护等方面为乡村旅游提供支持； 俞桂海[11]提出了政府在乡村生态旅游发展中建立合理利益分配机制的重要性。显然，学者们认为探讨乡村生态旅游发展中的政府行为十分必要。

2　我国乡村旅游发展中的政府行为

目前来看，我国的乡村旅游发展区域差异较大，发展水平参差不齐，一些地区已经形成了较为成熟的模式，一些地区刚呈现雏形，乡村旅游在不同区域或不同阶段呈现出不同的特点。

2.1发展初期的政府行为

在乡村旅游发展初期，尽管以“农家乐”为代表的农户小规模经营形式比较普遍，但已经出现了一些新的经营类型。如农业观光园，在园区内栽植果树优良品种、稀有蔬菜和新潮花木，在绿化设计和道路规划方面按照园林规划原则与要求进行设计，有的还设立了一些餐饮娱乐服务设施等，除生产农副产品之外，还可供人们参观游览。此外还出现了民族村落，游客可在村寨中尽情体验原生态自然风光，领略少数民族的民居、民宅、民俗、民情及文化、音乐、歌舞、宗教等，在云南、福建、安徽等省区较为典型。作为一种回归自然的旅游形式，乡村旅游的出现符合消费者的心理需求，也对促进农村区域发展具有积极作用，但也出现了一些问题，如相关法律法规不健全、旅游内容单调、不注重生态环境保护、服务性设施建设滞后、缺乏科学规划导致旅游资源空间布局不合理、没有先进的营销手段等。这些问题会限制乡村旅游的发展，而且仅仅依靠市场自发调节并不能把这些障碍消除。在乡村旅游发展初期，政府介入和发挥主导作用是十分必要的。围绕生态旅游，一方面要营造良好的政策环境，在鼓励乡村生态旅游发展的同时规范乡村旅游的生态属性，保证乡村景观、生态环境的自然性以及可持续发展性，同时明确政府和经营主体的权利义务关系。其次要创造良好的硬件环境，通过多渠道引进资金，做好规划引领，对农村道路、通讯等公共服务设施进行提升改造。第三要营造良好的“软环境”，为乡村生态旅游做好宣传，培育地域品牌，保护历史文化资源，培养专门人才等。

2.2发展成熟期的政府行为

在乡村旅游发展的成熟阶段，多元主体参与成为这一时期的主要特征。农户小规模经营已经不能适应市场需要，农业企业特别是农业股份制公司逐渐成为经营主体。由于企业在资金、技术方面具有绝对优势，企业能够结合乡村地域旅游资源特性进行旅游区规划，并能根据游客需求开发和创新旅游项目，使乡村旅游的内容日益丰富，游客数量大幅度增加。同时，乡村旅游发展的成熟阶段各类行业协会、农民专业合作社也能参与到乡村旅游产业链条中，促进农民增收和农村经济实力的提升。但多元的经营主体也会伴生许多问题，特别是企业以追求利润为目标，常常会忽视乡村生态环境和历史文化资源的保护，出现区域生态环境破坏的外部性问题，危害农村社区和农民利益。在这一阶段，政府应主要进行宏观层面的指导，规范企业行为，提升乡村社区自我发展能力，将自身职能从管理向服务转变。政府应该退出对乡村旅游发展的主导，充分发挥市场竞争的作用，积极扶持乡村旅游协会的发展并为其提供服务。服务的重要内容应该针对乡村旅游中社区和农民能力的提高，要帮助社区和农民解决其运行中人与人之间关系中不和谐的问题，为其营造一种良性的社会环境。

3　乡村旅游发展中政府行为建议

为了更有效地探索政府行为在乡村生态旅游发展中的作用，总结实践中成功的经验，以便更好地指导乡村生态旅游的实施，进行系统、科学的研究是十分必要的。

3.1在全国范围内分区域设立乡村生态旅游试点项目

从目前研究来看，大部分地区对乡村生态旅游，从概念上到操作上仍然是十分模糊的，这在很大程度上限制了政府对旅游项目地有效管理。因此，建议在不同区域设立乡村生态旅游试点项目，即选择10个左右的试点县，每个县1～2个试点项目，在实施了基础设施建设项目内容的基础上，系统探讨乡村生态旅游建设的方式和方法，并对其有效性、效率、影响和可持续性进行科学的监测和评价。

试点项目需要研究的内容包括：(1)乡村生态旅游的规划和设计，以克服传统旅游发展项目中的随意性； (2)乡村生态旅游的基本原则； (3)乡村生态旅游发展的操作标准和基本操作程序； (4)乡村生态旅游发展的技术支持； (5)乡村生态旅游发展的组织管理； (6)乡村生态旅游项目资金分配模式和使用方向。

显然，在乡村生态旅游发展的起步阶段，进行这样的探索将会起到事半功倍的效果，也为未来工作形成更有效的发展方向。

3.2加强乡村生态旅游发展中的能力建设

能力建设是实施乡村生态旅游项目的前提，同时也是保证乡村生态旅游可持续性的基础，需要安排专项资金，有计划有组织地实施，并将能力建设的成效同具体的项目操作有机地结合起来，促进乡村生态旅游项目实施效果和效率的提高。

能力建设可采取以下几种途径：

研讨：在县级组织相关部门和乡村生态旅游项目社区领导参加研讨会，总结以前开展乡村旅游项目成功的经验和失败的教训，同时讨论形成县级开展乡村生态旅游的操作规范。在这一过程中增加项目所在社区、县级旅游管理发展相关部门、县级政府三者之间的互动，以便形成对乡村生态旅游的共识，并建立起三者之间在项目实施中的合作协调机制。

参观考察：有计划地组织县级旅游管理部门和项目社区领导到全国各地乡村生态旅游项目实施取得较好成效的实地参观培训，取人之长补己之短，并在这一过程中探讨建立地区之间合作的途径和机制，实现旅游资源在更大空间内的共享；

招商引资和招才引智：县级旅游管理部门和项目社区应该加强对当地优势旅游资源的宣传力度，有计划地组织外地企业和专业人才到项目区考察，共同探讨当地乡村生态旅游发展的潜力和方向，将招商引资与招才引智有机地结合在一起，促进当地人和外来人才之间的活动。外来人才的进入，将带来新的理念、知识和技术，同时也为乡村生态旅游的人力资源(尤其是智力资源)开发提供新的动力；

软技术的培训：针对旅游项目中出现的共性问题，组织系统的培训。要克服以前培训重视硬件的生产技术，而忽视软件的经营管理技术的弊端，将组织技术、管理技术、信息技术、市场技术、创新技术和决策技术等作为培训的重点，同时探讨形成更有效的培训方式，即培训的方式应主要采用参与式、现场培训等，达到理论和实践的有机结合，提高培训的效果和效率。

显然，企业协会或农民是乡村旅游发展的主体[12]，能力建设是保证乡村生态旅游项目达到预期效果的关键，而要取得能力建设的预期效果，需要有一系列的组织管理和操作上的创新(表1)。

表1不同主体在乡村生态旅与发展中应承担的作用

主体名称所处地位资金实力应发挥的作用政府监管与服务强发展规划制定、基础设施建设、公共服务提供、人才培养培训企业主体较强开发旅游项目、旅游产业发展扶贫农民专业组织(行会)主体较弱组织农户、技术培训农户主体弱旅游产品的生产

3.3加强政府宏观经济调控

一是要加大政府财政扶持和资金投入。通过建立“以财政补贴为引导、民间资本为主体、商业融资为补充”的资金支持和保障机制[13]，将乡村生态旅游列入各级财政扶持计划，设立乡村生态旅游建设专项资金，并按照一定比例逐年增加。同时要多渠道引入资金来源，做大用于乡村生态旅游的资金容量，整合用于农业与农村发展建设的其他专项资金带动乡村生态旅游发展，通过减免税收或贴息的方式鼓励民间资本和信贷资本投入。二是要进一步明确乡村生态旅游项目中资金的使用方向和原则，加强对项目资金的管理。从目前乡村旅游发展情况看，许多地区的政府资金投入十分有限，如果按照传统旅游项目资金管理途径直接用于硬件设施投入，其作用的发挥并不大。要提高资金的使用效率，需要对其使用方向做出明确的规定，对专项资金的管理要根据使用方向制定相关的管理规章制度，避免资金使用上的盲目性和随意性。按照社区自主发展的原则，资金可放在生态旅游项目实施社区由其自行管理，但县旅游管理部门和县级政府必须加强指导和监管，保证该项资金的有效使用。三是要积极引导和帮助乡村生态旅游企业上市融资，探索开展乡村生态旅游资源权益质押、经营权质押、门票收入权质押、动产抵押、林权抵押、土地使用权抵押、股权质押贷款等融资方式，加大对乡村生态旅游企业的信贷支持力度。四是要对生态型旅游功能区强化用地保障。所在县在制定年度用地计划时，要适当提高生态型旅游功能区旅游用地比例。积极探索、用好国家制定的土地流转、农村土地综合整治等土地政策。对需使用存量建设用地的乡村生态旅游项目，依法通过集体建设用地使用权流转的方式取得； 对需要使用新增建设用地的，依法办理相关手续。支持农民在自家果园、林地开展农家民俗旅游项目。

3.4加强市场监管与公共服务

乡村旅游是一种综合性产业，涉及面广、关联度较高，需要政府支持，政府行为在旅游业发展中具有不可替代的作用。但“政府主导”不是“政府主干”、“政府主财”，也不是“政府主宰”，更不是事无巨细，任何事情全由政府来进行管理。因此，必须准确界定“主导”的内涵。所谓“主导”，应体现在为旅游发展营造良好环境等宏观方面。从理论上讲，政府在乡村生态旅游发展中的主导作用应放在市场监管和公共服务方面。特别是当乡村生态旅游由起步阶段发展到成熟阶段后，政府更应明晰责任，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。当然，政府必须通过以下工作为市场监管提供保障：一是从科学、系统、协调的视角做好地区乡村生态旅游规划的编制和落实工作。对上要衔接好中央、省、市相关规划，对下要与具体的项目规划做好衔。同时，横向上要做好与城镇建设规划、土地利用规划、交通发展规划、风景名胜区旅游发展规划等衔接沟通，防止出现规划断档、规划重复、规划矛盾等现象。二是要强化政府在乡村旅游发展中的公共服务。通过完善乡村生态旅游要素保障； 提升对“吃、住、行、游、购、娱”六要素的保障力度； 改善住宿、交通等娱乐设施； 精心设计旅游产品及旅游线路； 积极构建、推广旅游品牌形象； 加强乡村生态旅游业人才建设等积极提供乡村生态旅游发展中需要的公共性服务，同时也要注重对生态环境和历史文化资源的保护。

4　结语

乡村生态旅游具有一定公共物品属性，完全依靠市场调节是远远不够的，在不同地区和不同阶段都需要政府介入，但政府行为应当结合具体阶段特征采取适宜策略。文章认为应通过试点项目的实施，对其有效性、效率、影响和可持续性进行科学的监测和评价； 将能力建设同具体的项目操作有机地结合起来，促进乡村生态旅游项目实施效果和效率的提高； 政府应尽量减少行政干预，通过经济宏观调控，强化规划引领、市场监管和公共服务提供。总之，在乡村生态旅游发展中，政府应该有所为有所不为，扮演好主导、扶持与服务的角色。

[1]贺东升， 刘华，薛正旗.北京市生态涵养发展区乡村旅游发展研究.中国农业资源与区划， 2010, 31(1): 43～46

[2]刘英杰. 乡村旅游发展中的政府行为分析.产业经济, 2015，(3)： 37～39

[3]郝索. 论我国旅游产业的市场化发展与政府行为.旅游学刊， 2001, 16(2): 19～22

[4]梁修存， 丁登山.区域旅游开发的政府行为问题研究.生产力研究, 2002，(1)： 99～102

[5]阮金鹏， 刘姌.乡村旅游发展中的政府行为研究——基于甘肃省皋兰县什川镇乡村旅游发展的调查.农业科技与信息, 2007，(12)： 78～80

[6]张泰城， 王伟年.旅游公共服务建设中地方政府行为分析.中州学刊, 2009，(4)： 114～118

[7]魏敏. 旅游业发展的政府行为研究——以土耳其为例.北京：中国社会科学院， 2012： 19～22

[8]赵承华. 我国乡村旅游发展中的政府行为研究.辽宁大学学报：哲学社会科学版， 2009, 37(5): 115～118

[9]蓝中健. 乡村旅游发展政府行为研究——以上杭县为例.福州：福建农林大学， 2013，79～82

[10]姜善义. 温州市乡村生态旅游发展中的政府行为研究.桂林：广西师范大学， 2014，7～8

[11]俞桂海. 乡村生态旅游与新农村建设协同发展中的政府行为的策略选择.经济研究导刊, 2014，(35)： 90～92

[12]刘军. 关于湖南休闲农业与乡村旅游建设规划的思考.中国农业资源与区划， 2010, 31(5): 62～64

[13]林刚. 中国工农——城乡关系的历史变化与当代问题.中国农村观察， 2014, 35(5): 13～18

GOVERNMENT BEHAVIOR ON THE DEVELOPMENT >OF RURAL ECOTOURISM IN CHINA*

Yang Guanghui

(Meishan Vocational Technical College，Meishan，Sichuan 620010，China)

As a new type of tourism industry, the rural ecotourism should pay more attention to the sustainable development of ecological environment and industry. Most countries in China are still very vague in the operation of rural ecotourism, and limit the effective management of the government on tourism project. Because of the certain public goods properties, rural ecological tourism can rely on not only the market regulation, but also the government intervention in different regions and different stages. It should adopt appropriate strategies in the specific stage. Firstly, through the implementation of pilot projects, the effectiveness and efficiency of the project should be monitored and evaluated. Secondly, the construction of the project should be integrated with the capacity building, and promote the implementation effect and efficiency of rural ecotourism projects. Thirdly, government should not only give less administrative intervention but also give more economic macro-control, planning guidance, market regulation and public services. In short, in the development of rural ecotourism, the government should play a leading role and provide more support and service.

rural ecotourism; government behavior; pilot project; capacity building; supervision and service

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160636

2015-06-22

杨光辉(1982—)，男，四川眉山人，讲师。研究方向：旅游管理。Email：tanwater@126.com

四川省教育厅关于公布四川省2013～2016年高等教育人才培养质量和教学改革立项名单的通知(川教函[2014]156号)

F323.4; F592.7

A

1005-9121[2016]06-0213-05

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