政府治理能力研究的两条理论路径

宋传慈

【摘要】“国家能力-政府能力-政府治理能力”和“国家治理-政府治理-政府治理能力”是政府治理能力研究的两条理论路径。国家能力理论强调现代国家构建中国家基础性能力建设的重要作用，国家治理研究则将治理理论引入顶层设计的视野，两者汇合后共同指向提升政府治理能力的需要，服务于中国全面深化改革的实践。

【关键词】政府治理能力；国家能力；国家治理

一、“国家能力-政府能力-政府治理能力”的理论逻辑

我国仍然面临着现代国家建构这一时代任务。“国家”一词在学术研究中通常有三种含义，国际层面意为“主权国家”；国内层面指由全职官员组成和管理的一系列机构，垄断暴力，对民众行使统治；个人层面指政治家和官僚组成的政府统治集团。在国内层面意义上，政府是国家的载体和代表，国家能力与政府能力则是近似的概念。

国家理论重返国家中心视角，使国家能力成为论说对象。查尔斯·蒂利着眼于战争和民族国家建设的关系，把国家能力理解为国家的征税能力。欧洲民族国家的建构过程中，各国政府为了保持战争中的竞争力，征税成了获得军事胜利的关键因素。国家主义学者还将国家能力概念与国家自主性概念联系在一起。斯考切波认为，国家能力是指面对力量强大的社会组织实际的或潜在的反对时，国家执行其正式目标的能力。

迈克尔·曼的观点对两个层面国家权力的区分尤有启迪意义：其一是国家的专制性权力，是国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围。其二是国家的基础性权力，基本等同于“国家能力”概念，指的是国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。

米格代尔指出，曼提出的国家基础权力指的就是国家的社会控制能力，是国家成功地以其规定的规则取代其他规则的能力。弗朗西斯·福山认为，政治发展的理想形态应该是国家能力、法治和责任制政府相辅相成的制度。国家体制的运作范围与国家体制的能力强弱是国家建构的两个层面。这两个层面的重合部分代表着国家能力的强弱。

国家基础权力和国家专制权力的区分暗示，国家专制权力的强大并不意味着国家基础权力的强大，国家能力强弱的本质在于国家基础权力的强弱。在我国的语境中，国家治理模式受全能主义历史影响，国家能力尤其是党政机关对社会的控制力强，重视管控范围和深度甚于治理成效，官僚机构相对于社会具有独立性。长期以来的管控模式已被证明是差强人意的，中国目前国家能力下降正是国家权力过大的结构性后遗症，导致了公共权威的整体危机。因此必须建立起一种政府、市场、社会多元合作的治理模式，令政府明确治理范围。

二、“国家治理-政府治理-政府治理能力”的理论逻辑

20世纪90年代，面对着市场失灵和政府失灵的困境，第三部门力量逐渐壮大，政府行政管理的参与者出现多元化趋势，治理理论应运而生。世界银行在1989年首次使用“治理”一词，明确指出治理是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。”联合国开发署、全球治理委员会和诸多理论学者等都对此概念加以解读和阐释，然而关于治理理论并没有形成学界共识。

尽管西方治理理论的主要思想侧重点或有不同，但大致包括下列几点：主体多元化，“治理”主体包含了来自不同领域、不同层级的公私行为体；手段多样化，除了传统的行政手段外，以市场为核心的治理工具和机制、财政性工具与诱因机制、管制性工具与权威机制等都可以作为治理的手段；过程互动化，“治理”过程中越来越重视多元主体之间的合作与互动；目标共赢化，“治理”是以共赢为根本目标的互动合作，采取共同的目标及由此形成的协商对话的行动方式。

治理理论在西方兴起不久后便被引入中国，俞可平、杨雪冬等学者着眼于对治理理论和多层治理结构的研究，邓正来、何增科等学者对国家与“公民社会”关系进行理论研究，孙柏瑛、谢庆奎教授研究地方政府治理问题。西方治理理论是当代西方特定社会条件的产物，对于重新界定政府、市场与公民社会之间的相互关系，促进政府、市场和社会之间的合作与互动具有重要的实践价值。

以学界的理论研究为先导，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。“治理”正式进入官方话语，成为改革时期的关键词。《决定》中涉及到治理活动的三个基本概念：国家治理、政府治理、社会治理。国家治理现代化是全面深化改革总目标，政府治理和社会治理都是重要的改革内容。

国家治理是指在中国特色社会主义道路的既定方向上，以中国特色社会主义理论为话语，以完善和发展中国特色社会主义制度为目标，中国共产党人领导人民治国理政。政府治理是指在中国共产党领导下，国家行政体制和治权体系维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益。两者是包含与被包含的关系，国家治理是总体治理，政府治理是其分支范畴和子领域。国家治理主要通过国家行政体系实为代表的治权体系实现，而政府治理即是国家治权的运行，是国家治理的具体实施和行政实现。

三、理论逻辑与实践逻辑下的政府治理能力建设

政府治理能力是通过政府治理行为所体现的，而治理行为受限于治理结构，并受治理观念的指导。“国家能力-政府能力-政府治理能力”与“国家治理-政府治理-政府治理能力”这两条理论逻辑同归于对提升政府治理能力的要求，而且分别贡献了丰富的理论源泉和实践经验。国家能力研究主要基于国家间的比较分析，国家治理研究主要围绕中国的现实要求，只有做到理论逻辑做到与实践逻辑相统一，才能使其对全面深化改革视野中的政府治理具有指导意义。

政府改革要服务于现代国家建设。中国的社会主义革命改变了原来传统国家中央集权程度有限的状态，国家对社会生活实现了全能主义式的对全民的渗透和组织，社会力量的发展受到严重阻碍。改革开放以来的中国面临着构建现代国家的双重任务：既要缩小国家权力范围，又要保证公共产品的提供能力。政府治理能力的提升需要建立在两个前提之下：一是有限政府，一是有效政府。

政府权力要受限于法律。政府权力需要在一定限度之内使用，体现在制度上就是法律具有最高地位，高于统治者、高于权力。我国的法治思维和法治方式还有待于在全社会的实践中确立和巩固，自十八届五中全会将“全面推进依法治国”作为“四个全面”的总布局之一、作为指导思想和指导原则之一加以特别强调，中国的依法治国事业必将在诸多方面得到全面而有效地推进。

政府权威要建基于民主原则。民主已经成为现代国家普遍接受的价值，而在不同社会基础上成长出的民主制度各不相同。我国社会主义民主政治的本质是人民当家作主，政府权威的合法性受民主问责所赋予，政府治理效果也与广大人民的参与息息相关。从国家能力的角度，要充分尊重和发挥人民群众的首创精神，深入群众；从治理方式的角度，必须以共建共享为核心，从单纯的政府管理转向政府主导下多元主体的协同治理。

参考文献

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