地方政府融资存在的问题与对策建议

中国财政科学研究院金融研究中心课题组

地方政府融资存在的问题与对策建议

中国财政科学研究院金融研究中心课题组

内容提要：为规范地方政府融资，防范财政金融风险，2014年《新预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）等文件相继出台，明确赋予了地方政府依法适度举债融资权限，进一步完善了地方政府债券发行管理相关办法，并鼓励通过政府与社会资本合作（PPP）等方式来拓展公共领域投资，地方政府逐步剥离传统融资平台为其融资的功能，呈现出地方政府融资的新格局。但从2015年的实际情况看，地方政府举债规模仍难以满足地方政府的融资需求，有效推广PPP尚待时日。本文从梳理地方政府融资新规则和新格局入手，借鉴国际经验，重点聚焦分析融资新规下我国地方政府融资存在的问题和成因，探讨融资模式转型的对策建议。

地方政府融资风险防范

一、地方政府融资新规则与新格局

长期以来，我国地方政府没有融资权，地方政府主要是通过融资平台筹集资金。这种融资方式虽然为地方经济和社会发展起了重要作用，但各地融资平台公司举债迅速膨胀，财政金融风险不断加大。为规范地方政府融资，防范财政金融风险，2014年以来我国通过修订《预算法》和颁布国务院等方面的法律法规，授予了地方政府债券融资权，出台了一系列政策法律鼓励地方政府在公益性领域引入社会资本，解决基础设施建设资金的不足和提高公共服务运营的效率。从2015年起，随着新修订的《预算法》生效，我国地方政府融资呈现出新的格局，即主要包括通过发行地方政府债券融资及采用政府和社会资本合作（PPP）模式进行公共基础设施和公益性项目建设（见图1）。

图1　地方政府融资方式新格局

总体来看，一系列新规接连出台，对规范地方政府举债、融资，建立地方政府债务管理制度和防范财政金融风险意义重大。2015年，地方政府融资平台公司在全面清理整顿规范后，一方面符合规定的在建项目后续融资得到保障，另一方面融资平台逐步剥离为地方政府融资的功能。地方政府融资呈现出以直接发债融资为主的格局。2015年，地方政府新增债券发行0.6万亿元，其中一般债券0.5万亿元，专项债券0.1万亿元。为了缓解地方政府偿债压力，全年置换地方政府债券额度共计3.2万亿元。新增债券加存量置换债券总计发行3.8万亿元（见图2）。但从“新规”运行一年的实际情况看，也存在着一些值得探讨和改进的地方。

图2　2015年地方政府新增债券和置换债券的发行情况

二、地方政府融资“新规”在执行中存在的问题及原因分析

中央政府对地方政府融资乱象的规范和调整，主要目的是通过逐步构建规范透明的地方政府直接举债机制取代以融资平台为主的地方政府传统融资模式，把控地方债务风险，实现有序和可持续融资。因此，地方政府融资“新规”是否奏效，首先要看地方政府融资方式是否能够成功转型，其重要标志就是地方政府融资的主渠道从传统的融资平台方式转为政府直接发债融资方式；其次要看债务风险是否能够有效把控，实现可持续融资。

（一）存在的问题

从2015年地方政府融资新规运行的实际情况看，我们认为主要存在如下一些问题：

1.地方政府新增债务融资规模相对不足，致使或有债务以新的形式发生

从新增债务融资规模看，2015年新增地方政府债券发行规模6000亿元（5000亿元一般债券，1000亿元专项债券）。从实际调研情况来看，许多地方反映新增债券规模无法满足实际需要。也就是说，6000亿元的新增债务融资规模不足以应付地方政府在城镇化、工业化进程中的正常融资。根据我们测算，2015年地方政府公共投资规模保守估计（以GDP增速7%测算）4.8万亿元①刘尚希等：《“十二五”时期我国地方政府性债务压力测试研究》，《经济研究参考》，2012年8期。，远远高于6000亿元新增债券发行规模。这使得表面上看，通过对地方政府新增债务限额管理，控制住了直接债务增长，把控了风险，但实际上却因整体经济下行压力明显和地方政府城镇化建设任务繁重，在规范发债融资规模受限的情况下，中央对地方政府辖下的公益性项目融资政策也似乎做出了适应性调整，以“补救于一时”。比如，2015年5月国务院转发了财政部、人民银行、银监会的《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》明确：支持在建项目的存量融资需求以及做好在建项目后续融资管理，对融资平台公司的后续融资给予了局部放宽。2015年4月，国家发改委以四个专项债券指引为先导，逐步放松了对城投企业债发行的审批门槛。许多地方政府搭着2015年的债券牛市，以项目公司的名义对诸如停车场、地下管廊等公益性项目建设进行“定向融资”，导致一些地方政府的隐性或有债务明显上升。

与此同时，2015年以来，各类标的为基础设施和公共服务项目的政策性基金（产业基金、城镇化基金、PPP引导基金）不断涌现，以财政资金作为引导，吸引金融资本作为基金优先级成立投资基金，再以股权投资方式对接基建项目（包括PPP项目），实质上却是“明股实债”。目前成立的大部分政策性基金多数以政府作为劣后方注资，政府向金融资本、社会资本保证一定的收益率，一旦出现亏损，就需要财政出资来兑现承诺，大幅度增加了地方政府的显性或有负债。

2.地方政府债券结构分配和现实有较大的偏差，难以满足基层政府的融资需要

2014年国发43号文明确规定：“地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。”其后，《2015年地方政府一般债券预算管理办法》与《2015年地方政府专项债券预算管理办法》对一般债券和专项债券的限额管理做出了进一步的规定。此种分类方式虽然有助于明确地方政府债务的性质、偿债资金来源与偿债责任，规范地方政府债务管理，与国际上的一些通行做法相符，但是，由于客观存在着政府间信息传递不畅、失真而出现信息不对称，致使新增一般债券和专项债券的限额分配与基层政府的实际新增债务需求结构难以配比，在具体执行过程中无法有效利用有限的债务融资空间。这种情况不仅存在于新增债务，而且在置换债券中也存在。在我们调研中，地方政府反映，上级规定置换债券种类不同，使用方向也有差异。由于不同时期统计口径和定性不清，债务信息存在一定偏差，造成上级分配的置换债券结构与地方政府债务实际置换需求结构不吻合，政策效果大打折扣。

3.政府与社会资本合作模式落地难，不能有效舒缓地方政府的投资压力

从2015年地方政府推广PPP的实际来看，确实存在着“政府热情高，社会资本意愿低”的情况，真正签约落地的PPP项目比例较低。据统计，2015年初全国各地公布的PPP项目，大概只有0%-20%左右签订了合同。执行过程中的问题包括三个方面：推出的PPP项目缺少经营性收入支撑，在捆绑土地等公共资源时又遇到了现实的法律和政策困境；政府和民间资本方就项目融资成本无法短期内谈拢；基层县级政府PPP项目落地难。随着PPP项目融资的开展，PPP在基层落地难的现象较为突出。首先，一些落后地区的基层政府基础设施和公共服务供给缺乏规模经济，市场主动付费动力不足，对社会资本的吸引力不够。加之在PPP融资的起步阶段仍停留在以本县行政区域作为项目覆盖边界的观念上，使得垃圾、污水等一些PPP项目传统落地领域普遍需求不足。其次，辖区社会资本投资能力弱与地方政府融资能力弱并存。县域范围内整体金融生态环境普遍较差，县域内的社会资本积累难以有效支撑地方政府融资。一些经济基础薄弱的县级政府受其信用等级的限制也很难从域外进行低成本融资，进一步加剧了PPP项目在县域落地的难度。第三，PPP融资作为近年来自上而下推动的融资方式创新，在一些县（市）还没有彻底消化已有的存量政策，更不用谈把PPP模式创新性地运用在地方政府融资之中。项目库对接、中介服务组织建设等在一些县进展缓慢，成为“落地难”的现实制约因素。

4.新规下地方政府融资成本控制行为扭曲

2015年3月财政部公布的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》第四条规定：“一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，由各地根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定，但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%。”也就是说，如果地方政府满额发行一般债券，就必须选择五个年度期限中的四个。从2015年地方政府债券发行的实际情况看，5000亿元的新增一般债券只有安徽省分两个批次发行了12.22亿元1年期地方政府债券，占比只有0.24%，绝大多数省份选择的是3年、5年、7年和10年的中长期债券品种。比较地方政府债券参考利率的同时期同期限国债到期收益率走势，可以看出在2015年6月1年期国债到期收益率下行明显快于0年期（见图3），即发行1年期地方政府债券更具有成本优势，但地方政府在举债过程中普遍忽略了成本因素。这是因为在地方政府债券管理发债额度相对稀缺的新规下，各地更看重举债的额度能够“用足、用满”，尽可能做大债券存量，而在同样占用发债额度的基础上，10年期的债券就更具有融资优势。地方政府债券融资虽不是“不计成本”，但目前成本因素却不是地方政府债券发行首要考虑的因素。

图3　1年期和10年期国债到期收益率曲线

（二）原因分析

在融资新规下，我国地方政府融资存在的问题既有经济下行的现实因素，也暴露出地方政府债务融资管理方面的问题。归结起来，我们认为主要有以下几个原因。

1.经济新常态下的财政减收增支加剧了地方融资压力

随着我国经济增长进入新常态，受经济增速放缓和PPI指数连续下降的影响，我国地方一般公共预算收入增速总体呈现逐年降低的趋势，一改过去连续多年保持两位数高速增长的态势，逐步回落到个位数增长。进入2015年以后，地方一般公共预算同口径收入月度增速均在10%以下，无法实现年初预算确定的7.5%的收入增长目标。在支出方面，诸如提高财政供养人员工资、社保，以及加大项目投资等刚性支出和逆周期调节因素大幅度提升了财政支出的强度。从2015年月度支出数据看，下半年地方政府一般公共预算支出增速基本维持在20%以上，大大高于收入的增幅（见图4）。增资压力、民生支出刚性、公共投资缺口等支出因素与收入增长明显放缓相互叠加，大大加剧了地方财政一般公共预算的收支平衡压力。个别地方政府疲于保工资、保运转，一些PPP项目顺利开展所必需的启动资金都缺乏财力保障。从中期看，收入低增长、支出高增长将会是经济新常态下贯穿地方财政运行的一个趋势性特征，财政预算安排趋紧会加大地方政府的融资压力，客观上使得新增的发债规模捉襟见肘。

图4　2015年1-11月地方一般公共预算月度收支增速

2.地方政府举债的事权过多集中于中央政府，容易造成信息不对称

新《预算法》与2014年国发43号文出台，虽然明确赋予了省、自治区、直辖市的举债权，但是也明确省、自治区、直辖市的举债权是“必须在由财政部测算并报国务院批准，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准的分地区限额内举借债务”的依法适度举债权，尤其是“市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借”。这说明，地方政府的举债权虽然被赋予了（仅限于各省、自治区、直辖市），但中央政府承担着对地方政府举债的宏观管理责任，容易出现因中央政府与地方政府之间的信息不对称，导致地方政府的债务需求与中央政府确定的地方政府债务规模和结构出现偏差。从2015年的情况看，中央政府似乎过多承担了一些具体的管理事权，如债券置换的规模配置和结构分配。这将会进一步加剧信息偏误，降低债券融资的配置效率。

3.政府与社会资本合作模式缺乏系统性制度供给

2014年以来，决策层和管理层对PPP高度重视，明确要求加快立法、示范和积极推进。2014年9月21日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），首次明确将PPP模式作为地方政府举债融资的重要举措，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。2014年11月16日，国务院又出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），文中第九部分提出要建立健全政府与社会资本合作（PPP）机制，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域积极推广PPP模式。随后，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），初步搭建了政府与社会资本合作模式的基本制度框架，规范了项目实操指南。但鉴于PPP对政府的合作精神培育、法治化条件与专业化要素的高标准要求，我国推进PPP所需要的一系列制度建设目前仅属于起步阶段。亚洲开发银行认为①《我国PPP模式发展的现状、问题与对策》，《宏观经济管理》，2015年2期。，我国PPP的制度框架与法规体系的完备程度只达到20%左右。一是有关PPP的法规多为部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题。二是PPP涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面的工作。目前普遍缺少针对PPP的专门规定，更没有形成完整的政策体系。三是相关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至相互冲突。清华大学建设管理系教授王守清认为②《政府与社会资本合作（PPP）模式大热背后诸多问题待解决》，http://info.zjtcn.com/news/industrial/2014/1028/ 93179.html。，做好PPP的前提是要保证国家法治、政企守信、金融成熟、市场公平、竞争充分、能力建设、咨询专业、公众参与等。同时，PPP项目监管涉及很多环节，是一个完整的链条。上述因素造成PPP模式当前落地存在诸多制约，难以如期如愿聚合一定的投入规模，其能够真正发力尚需时日。

三、地方政府融资的国际经验借鉴

发行地方政府债券是国际通用的地方政府融资模式，也是地方政府非财政性融资最主要的资金来源。比较不同国家的融资方式可以为完善我国地方政府融资体制机制提供必要的参照或启示。

（一）美国、日本的经验

地方政府发行债券是地方政府融资的主要方式之一。根据中央和地方对债务的偿还程度及负责程度，可以从宏观上分为市场约束型和行政约束型等，以美国和日本为主要代表。

1.以美国为代表的市场约束型债务融资模式

美国是市场约束型的代表。市场约束条件下，地方政府举债行为不受中央或联邦政府控制，主要受金融市场的约束。在发生债务危机时，中央政府不实施财政救助。地方政府为了提高其在市场上的信用度，设立一定的法律法规来约束自身的举债行为。

在资本市场较为发达的美国，市政债券是地方政府债务融资的主要形式，已成为地方政府筹集公共基础设施建设资金的重要融资渠道。美国市政债券市场发展较为完善，已形成了一整套标准化发行体系。

2.以日本为代表的行政约束型债务融资模式

日本是行政约束型的主要代表。政府行政约束下，中央政府直接运用行政手段对地方政府债务进行监督管理，包括事前审批债务举借，事后监控债务规模及使用情况。中央政府能够通过控制地方债务规模、限制举债方式、实行转贷国债等，对地方政府债务管理形成较强的约束力。但是，中央对地方政府举债的审批形成了对地方债务的显性或隐性担保，一旦地方政府陷入债务危机，中央政府很难拒绝实行财政救助，从而弱化了地方政府的预算约束，增加了道德风险。行政约束型地方政府债务管理模式要求国家各级政府间联系较为紧密，因此，实行该管理模式的国家多为单一制国家。

美国地方政府融资基本特点

美国作为当今世界唯一超级强国，其各方面制度常体现出超前性和前瞻性。尤其在金融市场的做法，值得我国借鉴和学习。

（1）市政债券市场发展完善。美国市政债券市场发展较为完善，形成了一套比较严密的风险防控机制，包括统一的监管主体、完善的监管法规、透明的信息披露要求、市场化的信用评级制度等。为了降低市政债券的投资风险，地方政府在债券发行时或发行后，往往对债券进行投保，从而增强了债券的赔偿保障。同时，如果美国地方政府发行的债券收入用于公共领域建设，投资者还可享受税收优惠，利息收入通常免交联邦所得税。这些举措促进了市政债券的发行，更好地吸引了投资者。

（2）市政债券纳入预算管理。美国地方政府通过发行市政债券为基础设施项目筹集的资金，均纳入资本预算管理中，从而保证了项目预算程序的透明与公正，保障了资金的用途，加强了债务风险控制。地方政府在进行公共基础设施项目融资时，还需要考虑项目与地方整体发展联系、项目利益相关者收益情况、是否需要增加辖区税收、项目成本以及当地政府支付能力等问题。接下来，预算官员要对项目和规划进行仔细复查，防止滥用地方政府债券融资，损害投资者权益。

（3）市政债券产品创新。尽管金融危机的爆发使得整个市政债券市场溢价成倍上涨，但随着危机进一步加深，市政债券由于避险性其市场需求反而上升，市政债券发行额度显著增加，有效缓解了地方政府资金不足的困境。在金融危机的特殊情况下，美国联邦政府还采取市政债券产品创新作为新的应对策略，创立了一种应税的“建设美国债券”（Build America Bonds），以此吸引新型投资者（比如外国人和退休基金）。通过购买这种债券，投资者可以从联邦政府直接获得补贴。“建设美国债券”获得大卖，有效地为市政基础设施建设筹集了大量资金。虽然因为产生了巨额的联邦政府补贴负担，该债券在2010年底被终止，但是此种债券在经济下行期为政府筹集资金的能力得到社会肯定。

（4）债券投资者权益得到合理维护。金融危机后，虽然美国市政债券面临大规模违约的风险，但地方政府债务负担仍处于正常水平，债务风险可控。从历史上看，美国市政债券违约率较低。即使在违约情况下，相对于企业债券，市政债券的偿付率（recovery rate）也较高。同时，在地方政府申请破产后的债务重组过程中，债权人的权益也会通过联邦《破产法》得到合理的维护。例如，联邦《破产法》要求，联邦法庭在受理地方政府申请破产保护时，必须确认债权人的“最优利益”得到保护，即债权人通过联邦破产法所得的清偿要高于根据州法所得的补偿。另外，危机后，联邦政府通过的2010年的《多德弗兰克华尔街改革和个人消费保护法》也加强了对市政债券金融顾问的管理，进一步提高市政债券的公开透明度，更好地维护投资者权益。

日本是中央集权制国家，地方政府发行地方公债实行协议审批制度，地方政府发行公债必须向省级政府上报计划，经批准后才可发债。中央政府对地方公债的发行进行严格的管理，对发行规模、期限、资金用途等都有明确规定。另外，日本宪法规定，地方政府不允许破产，无论何种情况，地方政府必须全额支付所有债务。因此，日本地方公债具有中央政府的隐性担保，其投资风险较低，安全性高。

日本地方政府融资基本特点

日本政府严控地方债务规模，保证地方政府偿债能力。日本政府在财政年未开始时便根据地方政府实际需要与偿债能力，确定发行债务规模，在整个债务发行周期中，做到严格管控，加强监督并按月公报信息。

通过立法预警地方政府风险，避免地方政府破产。2007年，日本政府引入早期风险预警体系，颁布防范债务风险法案，通过预警机制避免地方政府陷入债务危机而破产。该法案包括三项内容：通过新的更为全面的指标监控地方政府的财政状况；中央和县政府共同参与财政重组计划；短期财政赤字代替地方政府债券。

日本实施严密的国家地方财政计划体系。该体系由“地方财政计划”、“地方债计划”以及“财政投融资计划”三部分组成，是由总务省和财务省每年编制的掌握地方财政总体状况、调整国家预算和宏观经济政策的国家财政计划。主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额，并决定每个事业类别地方债券的发行额及认购资金构成计划。

根据“地方财政计划”，地方债的本金偿还金的一部分被计入到基准财政需求额之中，成为确定中央对地方政府转移支付的基准；“地方债计划”则从事业领域角度规定了地方债的资金供给结构，并对地方债的认购资金进行事先调整，从而突出重点发债事业或实现地区之间发债事业的均衡化；“财政投融资计划”则规定了地方债认购的政府资金额度。这些计划在确认地方债认购主体、确保地方债偿还财源等方面发挥主导作用。另外，日本通过法律规定，地方政府不能通过破产免除债务，不论何种情况，均需全额支付所有债务。

（二）对我国的启示

1.我国地方政府债务融资采取行政约束型有其必然性

我国作为单一制国家，实行社会主义市场经济，中央和地方之间的关系有其特殊性。在经济转型过程中，地方政府的行为仍然处于不断规范之中，地方政府官员的政绩考核机制也需要较大幅度的调整和改革。因此，采取完全市场约束型地方政府融资体制很容易造成债务风险的失控。在我国地方政府已经积累了大量的债务和财政风险突兀之际，按照宏观审慎原则，为保障地方政府健康融资，中央政府保持必要的行政型管控是适宜的。

研究矿区位于川西北高原，甘孜藏族自治州南部九龙县东南的大河边区境内，地理坐标北纬18°21′，东经104°42′，雅砻江由南向北流经矿区。矿区两翼被江浪沟、海底沟切割。矿区地形地貌由于受雅砻江及其支流的强烈切割，高山与深谷交错，地势险峻，比高较大。矿区主要河流有雅砻江、江浪沟和海底沟，雅砻江由南向北流经矿区，出冕宁县、在攀枝花市汇入金沙江，是矿山污水的最后受纳河。江浪沟为矿山生产用水水源，其下游也作尾矿废水接纳体，位于矿区西南面流水自西向东于河子坝注入雅砻江，主沟长8.8 km，沟底落差较大、平均坡降22.2%。海底沟位于矿区北面，流水自西向东汇入雅砻江因距离较远拟作后备水源。

2.借鉴国外经验，健全完善我国地方政府债券融资管理

从国际经验来看，实现健康融资和阳光融资是管理好我国地方政府融资的主要目标。为此，我们一方面要强化地方政府债务融资的决策管理，科学合理地确定债务融资的规模、结构和次序，另一方面要加快构建公开、透明的制度和程序。目前我国地方政府财政预决算报告、审计报告披露的及时性、透明度远远无法满足市场需求，用于评估地方政府债务风险的信息十分有限，这些信息的缺乏难以形成对地方政府的有效监督，也很难客观公平地进行信用评级。因此，迫切需要加快推进以地方政府资产负债综合财务报告制度为基础的信息披露机制，为市场客观评级提供充足的基础信息，推进评级机制的完善，构建可信的债券违约应急处置机制。此外，为了吸引更多投资主体，应该建立我国地方政府债券投资者保护制度。可以借鉴美国市政债中收益债券的收入留置权制度，要求项目收益（净收入或毛收入）优先偿还债务本金和利息，以确保地方政府债券的偿付能力以及投资者权利。

3.构建更为规范和有约束力的地方政府债务危机处置机制

在新《预算法》下，我国地方政府已被赋予发债权，且正在着手构建以地方债券发行为主的地方政府融资制度。但目前的债券置换机制仍存在很大道德风险，缺乏有力的地方政府预算硬约束机制。在未来，不排除局部地方发生债务危机的可能。

我国应该借鉴国际经验，一方面要规范地方政府融资方式，限制地方政府融资规模，保证偿还能力，防范债务风险。另一方面也要做好地方政府危机处置的机制设置，防患于未然。

我国应在借鉴美国地方政府破产制度基础上考虑建立我国地方政府破产机制。美国联邦《破产法》第九章，充分考虑了对地方政府的救济以及破产过程中为债权人、债务人提供有效的参与方式。破产法要求保全债权人利益，并且使地方政府在减轻债务的同时，能够正常提供公共服务。意在一方面通过法律框架下的破产申请保护制度，保证处于债务危机下的地方政府公共服务的正常提供。另一方面，建立更具规范力和约束力的地方政府债务重组机制，斩断中央政府对地方政府的隐性担保和救助，降低道德风险，提升地方政府的自我约束力。

四、进一步完善地方政府融资机制的对策建议

规范地方政府融资，防范财政风险，实现财政和经济可持续发展是我国地方政府债务新规的宗旨。基于此，地方政府融资的出路首先在于矫正地方政府融资的“主体错位”，逐步剥离融资平台公司为地方政府融资的功能，回归到地方政府直接作为融资主体进行融资；其次，要遵循《预算法》精神，地方政府融资要采取以政府直接发债的方式进行融资；再者，为了尽可能纾缓政府直接负债融资压力和提高公共服务的效率，要充分发挥社会资本的作用，大力推广PPP。这也是地方政府融资新规的基本框架。未来需要改进的主要是针对地方政府债务新规运行中反映出来的问题，逐步就“基本框架”进行适应性调整，以满足地方政府的现实融资需求。为此，需进一步创新思路，加大改革力度，尽快建立起规范透明的地方政府融资机制。

（一）在新规框架下不断调整和创新地方政府融资机制

要努力构建与经济新常态相匹配的地方政府融资体系，创新融资机制，纾缓地方政府巨大的资金压力。

面对地方政府巨大的融资需求和债务压力，2015年的发债规模远远不能满足现实需求，因此中央政府应该积极拓展地方政府债券新增发行规模，以满足地方政府正常合理的融资需求。惟其如此，才能为逐步剥离融资平台公司的政府融资功能奠定基础，降低地方政府融资成本，实现“债务新规”的政策目标。

2016年中央经济工作会议明确提出阶段性提高财政赤字率，今年财政赤字有可能突破2万亿元，这为地方政府扩展地方债券规模创造了良好时机。

从长远来看，如何使中央政府确定的地方政府融资规模与地方政府的正常合理融资需求相吻合是一个需要破解的难题，需要不断创新信息交流渠道，克服信息偏在。

2.进一步推进政府和社会资本合作（PPP）的制度供给

近两年，决策层和各级管理部门对PPP高度重视，在立法、示范项目、融资匹配等方面做了一系列的积极推进。不仅部分缓解了地方政府债务压力，提高了基础设施及公共服务的质量和效率，也为地方政府融资机制创新打开新思路。实践中，PPP机制通过项目合作分摊参与各方的风险，通过SPV模式使金融市场的资本和资金能够参与到公共基础设施建设及运营管理和公共服务的供给，提高了公共服务效率，减轻了财政压力，实现了政府、企业和社会公众的多赢局面。

为促进PPP模式顺利落地，真正发力，需从以下几方面着手推进：一是尽快由国家层面立法，出台《政府与社会资本合作法》（基本法），从原则、目标取向、保护社会资本基本利益、维护公众利益等大的方面提纲挈领地进行制度规范，强调权威性和打破部门利益障碍；二是国家层面派出专门机构或组织梳理和调整各部门各地方有关PPP的法规和管理办法，协调PPP项目进展过程中“法规打架”、法规适用等问题，并进一步完善提高法规的操作性、解决实施等问题。三是在财政部《操作指南》和发改委《特许经营管理办法》的基础上，进一步整合资源，围绕PPP项目推进过程中出现的困难，建立多部门协作的政策支持体系，对项目全生命周期的建设运营管理给予恰当的制度、融资、监管等方面的系统的政策支撑。最后，全社会要共同努力倡导契约精神、依法治国以及诚信的营商环境，创建PPP机制所必要的市场环境。

3.通过资产证券化方式提高政府部分资产流动性

中国经济进入新常态，在经济发展持续下行压力加大的背景下，“存量资产证券化”的发展路径是一个可行的选择，将政府的一部分存量资产变现会极大促进各级政府的改革进程，缓解地方政府巨大的支出压力和债务压力。从国家层面看，要充分警惕规避美国等发达国家由于资产证券化带来的金融风险。一是从制度规范入手，严格入池资产质量，简化产品结构设计。我国资产证券化市场才刚刚开始，有待完善，信息不对称、知识储备不足现象突出。二是强化信息披露。完善信息披露是扩大投资者群体和促进二级市场流动性提高的重要一环。具体来说，应充分披露每个基础资产抵押担保情况，评级机构需要充分披露评级方法、假设、流程以及利益冲突相关信息，充分披露进行压力测试的现金流和抵押信息，投资者需要充分了解该证券风险特征和机构特征。另外，可以充分发挥自贸区先行先试的制度优势，通过融资租赁等方式，将部分资产通过交易平台面向资本市场融资和变现。

4.积极构建政府资本性支出的基金化模式

在进一步加强对基金的规范化管理前提下，通过产业投资基金、股权引导基金等方式构建政府资本性支出的基金化模式，发挥政策性基金的带动作用。比如，湖北省长江经济带产业基金是涵盖企业孵化、重组、国企改革等方面的大规模基金。通过400亿元财政资金，吸引2000亿元社会资本，最终可能放大至1万亿元。政府引导性母基金规模大，有政策支持，非常有利于地方产业发展的升级换代和创新创造。

为了吸引更多的社会资本投资地方基础设施建设项目，缓解地方政府财政支出压力，可以通过由政府与社会资本共同设立引导基金的方式，用于投资包括交通、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业在内的地方项目，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。该类基金中，各类合伙人持有的基金份额可由政府与社会资本协商确定。如：政府财政作为劣后级有限合伙人可认购19%的基金份额，基金管理有限公司作为普通合伙人可认购1%的基金份额，另外80%的优先级有限合伙基金份额由基金管理人募集等。

（二）进一步完善地方政府债券融资的管理机制

1.适度下放债券融资权，解决好怎么借的问题

新《预算法》已经授予地方政府债务融资权，地方政府借债已经名正言顺，但借债主体目前还暂时限定在省级政府。就现实而言，在我国目前加速推进城镇化的过程中，地方政府（尤其是市、县级政府）是落实中央决策、执行具体任务的主角，面对数以万亿计的城镇基础设施投资需求，仅靠现有的财力，显然孤木难支。因此，应创造条件逐步允许符合条件的市、县级政府举债融资。有基于此，应当根据地方发展实际情况，首先在法律层面，有条件地赋予地市级和县级政府举债融资的资格，进而在制度规范上明确举债规模和程序，制定地方政府发债的管理制度，做好地方政府债券发行额度管理、发债市场建设、发债技术规范和配套措施。采取由中央确定总量基础上的市场调控性地方债制度，省级和县级政府在公开市场捆绑发放地方债，地级市政府独立发行市政债，构建以市政债为主体的公共投融资体系，进一步落实好十八届三中全会决定中关于“构建透明规范的城市建设投融资机制”的精神。财政部长楼继伟2015年3月27日在博鳌论坛上明确指出目前仅省级政府可发债的规定是为了防范风险而设立的过渡措施，随着地方政府债务的逐渐发展成熟，由市县级政府自行发债将是大势所趋，也是市政债的应有之义①楼继伟在博鳌市政债分论坛答记者问点评:博鳌市政债分论坛最重要的五个问题，海通证券2015-03-30 1，http://finance.qq.com/a/20150330/060916.htm。。

2.合理划分地方政府债券融资的管理事权，解决好怎么管的问题

目前实行发行限额和纳入预算的双重管理模式。待条件成熟时逐步过渡到余额管理。对已经认定的地方政府存量债务，要通过发行债券逐步置换，力争在五年内全部置换完毕。根据2015年的实践，为了更好地做好地方政府债券融资管理工作，可以考虑：首先在新增债券融资规模和结构的决定方面下功夫，中央政府要主动作为，进一步完善对地方政府债券融资需求的“尽调”机制，构建高效的政府间融资需求信息交流和对接渠道，科学合理地设定新增债券规模和结构，尽可能使之与地方政府的正当融资需求相吻合。其次，在存量债务置换方面，考虑到地方政府的余额规模已经确定，可以考虑明文确定将置换债的规模、结构和置换方式等方面的权限下放，增强各级政府的自主斟酌空间，中央政府进行宏观监督，以适应实际情况的变化。在置换过程中，还要注意确保在建项目后续融资，避免出现“半拉子工程”，影响投资效果。再者，要通过专门规定，明确地方政府及其领导对举借债务的责任和风险防控责任，有效落实责任追究制。

3.落实责任，做好预案，解决好怎么还的问题

首先，要处理好中央与地方、地方政府与企业的关系。谁借谁还，风险自担。中央不负责救助，以硬化预算约束，防范道德风险。进一步规范地方政府融资平台转型和功能定位。界定好地方政府债务与企业债务的边界，避免企业债务风险向政府转移，建立地方财政风险防范机制。其次，要督促地方政府构建规范透明的偿债机制和违约责任，构筑必要的偿债基金制度，并且有效管理。再者，上级政府有责任做好债务危机处置的应急预案，并且根据形势的变化进行持续的动态更新，防止局部危机变为区域性和系统性危机。

4.逐步构建地方政府中长期投融资规划管理制度

“凡事预则立，不预则废”。地方政府的投融资决策应该基于区域社会经济发展的客观需要，立足当前，虑及长远，规范有序，公开透明。这不仅关乎到地方政府投融资的健康发展问题，也为中央政府合理确定地方政府债务需求总规模和结构奠定基础条件。为此，我们建议，结合中长期财政规划的编制，地方政府也应该相应编制中长期投融资规划，滚动完善，以此为纲领，投、借、管、用、还相结合，提高投融资管理的效率。

5.加强信息基础设施建设，为科学管理地方政府债务提供基础条件

我国中央政府承担大量的地方政府债务融资管理事务，客观上存在着信息不对称的难题，需要在现行框架下千方百计地克服这种“信息偏在”的问题。需要不断创新地方政府债务融资管理的信息搜集、整理、分析技术，不断克服“信息孤岛”问题，促进信息公开、透明和共享。为此，一是要构建和完善地方政府债务管理信息网络；二是要实现信息的公开透明，便于社会监督；三是要实现信息共享，打破信息垄断；四是对信息披露严重失真的地方，给予责任人严格的惩罚，确保信息不至于因人为原因失真。

（三）守住债务风险底线，完善债务风险衡量、预警、处置和防范机制

首先，按照先增量、逐步存量的原则，加快建立地方政府财务综合报告制度。这是评估地方政府债务风险的基础，促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。改革政府会计制度，编制并披露地方政府资产负债表。用现代的权责发生制会计标准编制政府资产负债表。对政府债务进行确认、计量和报告。通过编制和披露政府资产负债表，可以摸清政府“家底”，具体分析政府资产与负债的结构、比例、期限，揭示政府债务风险。另外，可以盘点每个地方政府有多少资产是真正可以变现的。有些资产可能是基本公共服务的一部分，把这些资产当作可以变现的资产会带给人错误的安全感。另外，哪些资产是可以通过哪些具体金融手段（比如资产证券化）后变现的。这样对地方政府的偿债能力会有切实的了解。

其次，建立地方政府债务风险预警机制。引入地方债务的市场评级制度，由专业评级公司对各地方债进行等级评估，引入市场力量，形成外部约束。建立地方政府债券评级和信息披露制度，构建地方债务监控指标体系。逐步构建地方政府债务融资合理空间的评估体系。一是反映地方政府承受能力的相关指标，如赤字率、债务率、债务负担率等。二是反映地方政府偿债能力的相关指标，如债务依存度、偿债率等。三是反映地方债务结构状况的相关指标，如期限结构、偿还期结构等，对此可进一步做出明确规定。

构建系统化的政府性债务风险监管框架和责任机制。建立地方债务风险早期预警系统，事前规范以及早期预警系统可以帮助减缓财政风险。在这方面需要研究设置风险监控指标体系，如：债务率、新增债务率、偿债率、利息支出率、债务依存度、资产负债率、负债率、短期债务占比和担保债务占比等。此外，还应加快建立偿债基金制度。要求地方政府建立专门的偿债基金，由债务资金支持的项目收益、当地财政收支盈余、预备费的结余部分等，均按规定进入偿债基金。偿债资金要实施封闭管理，严禁不当提取和使用。

最后，建立地方政府债务风险应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险。运用大数据信息，研究并分阶段建立债务风险预警体系和应急处置系统。出现债务风险时，政府能够迅速反应及时规避，至少使风险降到最低。对各级地方政府领导作出的辖区内投融资规划严格审批，防范任期结束后遗留大量债务，使存量债务最小化。

（四）加快配套制度建设，推进地方更好适应政府融资新规则

1.清晰划分投资权，约束地方政府投融资冲动

投资权限划分一直是政府间关系调整的重点和难点，也是管控地方政府债务风险、明晰风险责任的关键。1994年分税制改革规范了政府企业、中央地方、公权公民关系，从行政性分权转为经济性分权，具有历史意义。但是，并没有对地方政府的投资权限加以明确规定，地方政府过多参与经济建设项目的投资，盲目追求GDP，为地方政务债务规模扩大埋下伏笔。党的十八届三中全会明确提出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，政府更好地发挥作用，这势必要求进一步厘清政府与市场的关系，尊重市场机制，约束政府的行为，实现服务型政府的职能转变。从投资权划分的视角看，首先要转变政府职能，厘清政府与市场关系，明确政府投资的边界和投资的有效性，尽可能让市场发挥资源配置的决定性作用。其次，要科学地划分各级政府的投资范围和投资领域，各投各的，各负其责。涉及到共同投资的，也要明确各自的投资权利、责任，并构建与之相适应的规范的融资机制。再者，要加强地方政府投资决策的科学机制、约束机制和问责机制的建立及完善。若投资端管控不好，行为失当，必然会造成融资端的困境，风险丛生。

2.完善政绩考核制度，给予地方官员明确的施政导向

转变政府职能，健全良性的政绩考核机制是从源头上抑制地方政府投资冲动的前提条件，也自然就成为把控债务融资、防范风险的基础。2013年12月《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》正式宣布改革中国地方政府和官员的政绩考核办法，即从制度层面纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，树立了不单纯以GDP论英雄的导向，拉开了干部政绩考核体系和任用制度改革的大幕。各级地方政府纷纷按照中央要求重新调整政绩考核方案和评定标准，取得一定成效。但是，从实际情况看，我国的政绩考核新标准并没有发挥实质性作用，存在缺乏中央制定的统一标准、具体考核缺乏中央指导等问题。新时期，依照十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，国家层面应当首先考虑加快出台一套科学、客观、标准化的法规性政绩考核标准，建立一个全面的指标体系，对各个领域所占的权重分进行科学衡量。虽不要求GDP总量，但对GDP结构的考察应纳入指标体系；加大对资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产等绿色指标的权重。提升地方政府理性并强化行为约束，引导地方政府从经营性和竞争性领域脱身，向服务型政府转变，从源头控制政府债务规模膨胀。

3.改革预算管理制度，地方政府实行复式预算

地方政府作为地方基础设施建设主体和区域性公共服务提供主体，承担着大量的资本性投资责任。为了便于防范投资挤占经常性支出，便于精确计量资产负债关系和防范财政风险，可以考虑结合预算制度改革，将经常性预算和投资性预算分别记账，纳入不同的预算。为此，应推动地方政府实行复式预算，在经常性预算之外，单独设立资本性预算，实行权责发生制会计制度。

在复式预算制度下，地方政府的债务，无论是一般债券还是专项债券均纳入资本预算，按照资产负债框架管理，债券发行规模不计入经常性预算的赤字口径，不受赤字规模限制，实行余额管理（即限额管理）。

4.加快政府间财政体制改革，适当增强地方财政能力

落实党的十八届三中全会的要求，加快财政体制改革步伐，明晰中央与地方的事权和支出责任划分，加快使地方可用财力与支出责任相匹配的体制改革，建立严格的地方财政预算监管体制，规范地方政府投融资行为。

经济新常态下，地方政府的收支压力日益加重，亟待把握2016年全面推开“营改增”改革的时机，调整税制结构，考虑完善以直接税为主（不动产税等）的地方主体税种设置，使地方政府在治理辖区、推动地方发展上有足够的可持续的收入来源，也可缓解地方债务压力。政府间收入划分要考虑税种属性、事权和支出责任划分状况、地区间财力差异程度等因素。“营改增”后，地方主体税种缺失，借鉴国际经验，按照“多专享税，少共享税”的思路，政府收入的划分应坚持以下原则：一是以效率、公平、征管便利和收入充足为原则；二是要尽量减少共享税，切实增加各层级的专享收入规模；三是要扩大直接税和地方税。实际操作中要与税制改革和地方税体系建设相衔接，如考虑做大资源税、环境税、房产税和其他类型财产税，增加直接税比重，支持地方税体系建设。赋予地方一定税权，主要是一些地方税的选择权、税率调整权和特定约束条件下的因地制宜设税立法权等权限。

课题顾问：王朝才

课题主持人：赵全厚

课题组成员：马洪范张立承封北麟刘薇龙小燕孙家希陈新平王珊珊孟艳

课题执笔人：赵全厚张立承封北麟刘薇龙小燕孙家希陈新平王珊珊

（责任编辑：董丽娟）

Problem s and Recommendations on Local Government's Financing

Research Center for Finance of CAFS

In order to regulate local government's financing and avoid fiscal and financial risks，the New Budget Law 2014 and Opinions of the State Council on Strengthening the Management of Local Government Debt were issued and endowed local governments with the right to borrow moderately.Governments are encouraged to use PPP model to expand the financing in public sector.A new financing mode of local government is appearing.However，looking back into the actual situation of 2015，the local government borrowing scale still cannot cover its demand.Meanwhile，PPP still needs to be improved.This paper describes the new rules and new situation of local government financing，and draws lessons from international experiences，analyzes the problems of Chinese local government financing and the reasons，and proposes some recommendations on the transformation of financing mode.

Local Government；Financing；Risk Prevention

F812.2

A

2096-1391（2016）07-0007-14