财政金融联动推进攀枝花现代农业发展的对策建议

四川省攀枝花市财政局

财政金融联动推进攀枝花现代农业发展的对策建议

四川省攀枝花市财政局

内容提要：为破解现代农业发展资金瓶颈，攀枝花市财政局成立课题组，在深入调研的基础上，结合省政府《关于实施财政金融互动政策通知》精神以及攀枝花实际，就如何实施财政金融联动进行了研究。课题组认为，财政金融联动对发展现代农业有着不可替代的优势，特别是在当前经济发展的新常态下，完全依赖财政投入的传统农业发展模式已难以维系，只有顺应农业投入基金化、资本化的发展潮流，积极转变财政资金投入方式，综合运用各种金融工具，撬动和吸引社会资本，构建一个以“财政投入为引导、金融信贷为支撑、社会资本为补充”的多元化农业投入体系，才能实现现代农业的可持续发展。对此，课题组有针对性地提出了财政金融联动推进攀枝花现代农业发展的对策建议，供参考。

财政金融联动支农多元化投入

一、推进财政金融联动支农的现实意义

财政金融联动是以降低融资成本、激发市场活力、突出重点领域、提高政策实效、优化供给结构、丰富融资方式为目标，从债权融资、股权融资、资产证券化融资等方面对现代农业发展给予支持。

（一）满足农业发展资金需求的迫切需要

近年来，随着国家现代农业示范区的建设，攀枝花现代农业发展取得了巨大成就。但不可否认的是，由于农业基础设施建设仍然滞后，传统且分散的农作方式导致现代农业的集约化程度不高，“靠天吃饭”的状况尚未得到根本改观，得天独厚的农业发展禀赋没有得到充分发挥，使得农业在金融市场面前具有弱质性，社会资金特别是银行信贷资金投向农业的愿望不强，大幅减少了农业、农村发展的资金来源。在此情况下，单纯依靠金融资本来支持农业发展不具有可操作性。

（二）提高财政资金使用绩效的必然选择

客观地讲，尽管现行财政支农政策对攀枝花市现代农业的发展起到了促进作用，但与农村的现实需求还存在较大的差距，主要表现在财政投入方式单一、财政资金使用“单项突进”、财政资金形成资产无法实现“资源”向“资本”的有效转变、财政资金乘数效应不高等方面。上述这些问题，都在一定程度上降低了财政支农资金的使用绩效，且无法通过原有方式在短时间内得到有效解决，导致政策的实施与农村的现实需求还存在较大的差距。

（三）顺应财政支农方式改革的客观要求

在当前财政收入从过去两位数转入个位数增长的情况下，尽管中央和省委1号文件都提出了“确保农业投入只增不减”的要求，但“锅里有碗里才有”的道理表明，财政农业专项投入增幅下降已成为必然趋势，依靠传统的增加财政投入方式已难以维系。同时，由于农业发展“两块天花板”和“一块地板”的矛盾始终未得到调和，农资价格和农业用工成本呈现“双涨”态势，这些“老问题”和“新情况”相互交织，各种矛盾累积叠加，迫切要求我们加快改革创新，走出与现代财政制度要求和农村实际需求相契合的新的发展路子。

（四）金融机构拓展广大农村市场的内在需求

随着国内市场竞争机制的不断健全，金融竞争日趋白热化，金融机构拓展新市场的意愿十分强烈，而农村金融市场的相对“空白”，正好满足了这些金融机构“开疆扩土”的发展需要；加之现代农业作为国家鼓励发展的重点行业，具有吸引金融机构主动到农村投资农业项目的政策优势。另外，攀枝花作为国内知名的经济农作物主产地，其特色优势农产品已得到消费市场的一致认可，农业经营效益持久而稳定，这与风险避规程度较高的金融机构具有很好的互融性。

二、现行财政金融联动支农政策综述

（一）政策概述

现行财政金融联动支农政策主要包括财政贴息、担保补助、农业保险、费用奖补等。

1.财政贴息

财政贴息是指由财政预算安排、用于对农业经营主体使用银行贷款从事农业产业化项目建设给予财政贴息。目前的政策主要是农业产业化银行贷款项目省级财政贴息政策，政策内容是对新型农业经营主体的固定资产投资银行贷款（含基建和更新改造）予以银行贷款基准利率贴息；贴息对象主要是农业产业化龙头企业和农民专业合作社；贴息金额由实际到位的贷款额、相应的银行贷款基准利率和贴息期限计算确定，单个经营主体财政贴息总额不超过200万元。

2.担保补助

主要是通过财政补助的方式，鼓励担保机构对符合条件的农业信贷需求予以担保，降低农民贷款门槛。目前的政策主要是省级农业信贷担保财政专项补助政策，政策内容包括以奖代补资金和风险补助资金。其中，以奖代补资金用于增加担保机构资本金，以国有资本金的方式注入；风险补助资金用于当担保机构提取的风险准备金不足以弥补损失时，弥补担保风险损失；如有余额，结转下年使用。补助标准是按照农业担保公司当年提供的农业信贷担保总额和增量予以一定比例的补助。

3.政策性农业保险

主要是通过财政保费补贴政策扶持，构建市场化的农业生产风险保障体系，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供直接物化成本保险，解决农业“高风险”的问题。为此，国家建立了农业保险制度。截至2014年，四川省中央财政保费补贴品种有水稻、玉米、油菜、马铃薯、公益林、商品林、能繁母猪、奶牛、育肥猪等9个。保费补贴资金拨付方式为“年初预拨、年终结算”的办法，补贴资金由财政部门将保费资金直接拨付到当地保险经营机构设立的农业保险保费补贴资金专户。

4.特色农业保险

主要是针对攀枝花特色农产品开展的地方性保险，弥补政策性农业保险覆盖面有限的问题。目前，攀枝花市开展的特色农业保险试点，主要品种包括芒果、枇杷、设施大棚及蔬菜、露地蔬菜、肉羊等5个品种，试点区域限定在大龙谭乡、丙谷镇和红格镇等13个乡镇。

5.费用奖补

主要是鼓励金融机构加大对农村的贷款力度，解决“不愿贷”问题。现行奖补政策主要有：

（1）农村金融定向费用补贴政策，主要内容是对米易县和盐边县的金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励；对不良贷款率高于3%且同比上升的金融机构，不予奖励；补贴资金由中央、省、市（县）三级按90∶5∶5比例共同分担。该政策自2016年起，实施范围从“两县”扩展至“三区”。

（2）精准扶贫贷款奖补政策，主要目的是对向建档立卡贫困户发放贷款的金融机构，按当年实际发放贷款总额的1%给予补贴，补贴资金由省、市（县）两级财政按80：20比例共同分担。

（二）政策的实施效果

财政金融联动政策的实施，实现了财政资金、金融资本和农业发展多赢的局面。

从财政资金来看，实现了“两个转变”。一是投入方式由“直接投入”变为“间接投入”，放大了财政支农资金的使用效益；二是投入对象由农业生产经营主体变为农业生产经营主体和金融机构并存，降低了农业生产经营主体的融资成本。

从金融资本来看，实现了“两个提高”。一是提高了金融机构对农业放贷的积极性，拓展了金融机构在农村的发展空间；二是提高了金融资本自身的安全性，一定程度上降低和消除了金融风险。

从农业发展来看，实现了“两个增加”。一是增加了支持农业发展的资金规模，缓解了农业发展的资金瓶颈；二是增加了农民的人均收入，激发了他们以农致富的积极性。

（三）政策的现实差距

总体来看，财政金融联动政策的实施具有“破冰”的作用，但在实际操作层面，还有很大的拓展空间。

1.理念还需提升

不管是政府部门，还是金融机构，不管是经营主体，还是社会资本，很大程度上对财政金融联动的理解和认识还未做到与时俱进，思想僵化，仍然用“老思维”来解决当前所面临的“新问题”，尤其是农业经营主体对新兴资本市场认识不充分，先进的技术手段运用较少。同时，现行财政金融联动中，对联动成本考虑较少，加之联动绩效评价体系尚未建立，联动的内在修正机制未得到很好的发挥，联动实施的效果难以得到客观的评估，对完善财政金融联动政策无法做到“自我修正、适时修正、高效修正”。

2.方式还需创新

目前，财政金融联动方式大多还停留在财政贴息、激励奖补等层面，对社会资本的撬动力度还不够，财政资金的杠杆作用还未能得到充分发挥，投入农业发展的资金与农业的现实需要还存在较大的差距，究其原因主要是政府还没有真正架通与社会资本之间的桥梁，部分封闭了支农资金的来源渠道，限制了支农资金使用效益的最大化。一方面，现有财政金融联动中的“金融”仅局限于狭义上的银行、保险、担保等传统金融机构，还没有拓展至广义上的金融资本，游离于资本市场中的庞大社会资金尚未得到充分利用（详见图1）。另一方面，受制于传统联动对象的固化，导致联动手段单一，信托、基金以及“互联网+”等先进手段未能大展拳脚。

3.政策还需完善

虽然各级政府现已出台了一些财政金融联动政策，但缺少相应的操作细则，导致政策落地困难。如特色农业保险就存在缺少专业鉴定、灾害定责定损难的问题，使得农业保险理赔困难，容易引起理赔纠纷。同时，受银监部门对金融机构以及金融机构自身考核制度的影响，基层金融机构大多不愿意放贷给农业经营主体，怕因此影响到自己的考核业绩，这就造成了政策“制定容易落实难”的窘境，类似的问题还有很多，导致财政金融联动政策受制于各种制度约束，政策执行面临着“五花大绑”的局面，政策初衷难以完全实现。

4.力度还需加大

目前的财政金融联动政策与农民群众的现实需要还有一定的距离。一方面，财政投入力度还不够，如财政金融联动中财政投入占财政支农支出的比例较低，财政贴息的范围还仅仅局限于固定资产贷款贴息，没有把流动资金贷款纳入贴息范围；特色农业保险业仅局限于芒果等五个品种，其他具有“一乡一品”的特色农产品没有纳入保险范围。另一方面，受农业生产周期长、自然条件等不可抗拒因素的影响，农产品具有的供需弹性小、季节性强、利润薄等特性导致了农业的弱质性，使得社会资金特别是银行信贷资金不愿投向农业，与政府的热情形成鲜明对比，呈现“一冷一热”的现象。

图1　政府与资本市场之间没有直接对接

三、拓展财政金融联动支农的对策建议

针对当前财政金融联动与农业发展现实需要的差距，我们必须要拓展联动思路，创新财政金融联动政策，探索建立多方共赢的金融支农协作新机制，努力实现农业产业有发展、金融机构有收益、财政补贴有效率、农民最终得实惠的共赢局面。

（一）理清财政金融联动支农思路

财政金融联动的关键是把握好财政和金融的结合点，既要发挥财政配置资源的作用，又要激活金融部门的内生动力，变传统的“单兵突击”为“联动出击”，实现财政金融政策的有效结合，更好地服务于“三农”，主要是“建立四个体系，夯实一个基础”，即：完善金融奖补的政策体系，增加农业信贷增量；完善贷款风险的补贴体系，健全融资分险机制；完善农业融资的担保体系，放大农业资金使用效益；丰富农业产品的保险体系，健全保险保费补贴政策；夯实农业金融的服务基础，营造良好金融环境。

（二）把握财政金融联动支农原则

1.注重政策引导，实现放大效应

推动财政支农方式转变，综合运用激励奖补、风险分担等多种政策，发挥财政资金的撬动作用，引导带动金融资本加大对农业的投入，释放信贷增长空间。

2.健全传导机制，强化政策契合

坚持“政府引导、市场运作”原则，完善政府激励金融、金融支持产业发展的政策传导机制，充分发挥金融机构的市场化选择优势，实现政府支持农业发展需求的有效对接，提高财政政策、金融政策、农业政策的协同效应，促进全市农业发展提质增效。

3.突出重点领域，提高政策实效

完善政策实现方式，促进金融布局优化，着力提高财政金融联动政策的系统性和精准度。重点支持特色和优势农业的深度发展，帮助解决现代农业、精准扶贫等特定对象的融资难题。

（三）明确财政金融联动支农路径

在推进财政金融联动的过程中，要准确把握联动路径，做到有的放矢、高效联动。为此，课题组根据现代农业发展项目的经济属性和地域特征，将农业发展项目划分为四类（见图2），并有针对性地提出了支农路径。

I象限项目一般具有盈利能力好、地处河谷发达地区的特点，主要采用市场化的方式，通过组建农业产业发展基金，从原有的“直接投入”变为“间接投入”，放大财政支农资金使用效益，提高财政资金的使用绩效，破解农业发展资金的瓶颈。

II象限项目一般具有盈利能力好、地处边远贫困地区的特点，主要通过财政贴息、财政补助等财政金融联动方式，吸引社会资本参与项目建设。

III象限项目一般具有项目盈利差、地处边远贫困地区的特点，应主要沿用财政直接投入的方式，解决社会资本和金融资本不愿进入的问题，重点支持基础设施建设和特色优势产业发展，促进绿色生态农业发展和农民增收。

图2　农业发展项目的四象限分析

IV象限项目一般具有项目盈利差、地处河谷发达地区的特点，主要通过财政贴息、财政补助、政府购买服务和PPP等财政金融联动方式，辅之以农业项目支持，吸引社会资本投入，改善农业基础设施条件，调整农业产业结构，提高农业单位面积的产出效益。

（四）健全财政金融联动支农政策

为加快财政金融联动政策的有效实施，课题组认为，应在立足攀枝花当前实际的基础上，通过金融奖补、风险补贴、融资担保、农业保险四个体系的建立和农业金融服务基础的夯实，创新财政金融联动和财政支持农业发展方式，引导激励金融资本加大对农业的投入，促进攀枝花市财政政策效能整体提升和农村经济社会全面发展。

1.完善金融奖补的政策体系，增加农业信贷增量

按照“一项一策、一项一法、一项一品”的原则，准确对接农村基础设施建设、产业发展、精准扶贫、移民搬迁安置等领域的金融需求，使信贷增量资金支持对象准确、期限合理。

一是健全金融机构涉农贷款奖励政策。遵循“市场运作、正向激励”的原则，对支持农业发展形成的年度贷款增量、向无贷款记录农业企业发放首笔贷款、发行“三农”专项金融债券的金融机构，在综合考虑年度贷款增量占比、增长幅度以及其他因素的基础上，给予一定比例的奖补，以调动金融机构加大涉农贷款投放的积极性。

二是实施精准扶贫定向贷款奖励政策。按照精准扶贫相关要求，支持和推进扶贫小额信贷，鼓励银行机构支持扶贫攻坚行动，在核定的贷款额度和期限内，向建档立卡贫困户发放免抵押和免担保贷款。对这些发放贷款的经办金融机构，可按当年向建档立卡贫困户实际发放贷款给予一定比例的奖补。同时，积极支持相关部门建立健全扶贫开发贷款尽职免责等制度，探索区域内金融机构包干服务方式等管理模式。

三是完善现行对金融机构的考核奖励政策。根据当前现代农业发展和精准扶贫的现实需要，急需修订完善攀枝花市出台的对金融机构支持地方经济发展的考核奖励办法，建立政策性农业保险与财政支农奖补资金、农户小额贷款等惠农政策的有机结合途径，丰富“银保财”合作手段，增强金融支持“三农”发展的合力支撑作用，培育集合财政、银行、保险多层次、有效竞争的“三农”金融服务体系。

2.完善贷款风险的补贴体系，健全融资分险机制

一是建立农业贷款风险分险机制。按照“政府扶持、风险共担、保本微利”的原则，鼓励各级政府通过基金（基金池）的分担或直接分担的方式，对金融机构为农业经营主体贷款发生的损失给予风险补贴。

二是完善农业信贷担保财政风险奖补政策。目前，省政府根据担保公司对农业经营主体的担保额度，按照一定比例给予财政风险补助资金，用于在担保机构提取的风险准备金不足以弥补损失时，弥补担保风险损失。为鼓励担保公司加大担保力度，市政府也应筹集资金，对担保公司予以适当的风险补助。

三是实施特殊贷款风险补助。按照精准扶贫的要求，积极筹集和整合专项扶贫、中央基本建设投资等资金，加快建立“贫困户住房建设贷款分险基金”，启动实施扶贫特殊贷款风险补贴机制，引导金融机构向建档立卡贫困户发放住房建设贷款，支持建档立卡贫困户异地搬迁住房重建，对金融机构因发放扶贫特殊贷款产生的损失按照一定比例予以补贴。

四是建立农民返乡创业贷款分险制度。研究出台农民返乡创业贷款分险政策，筹集资金建立农民返乡创业贷款分险基金。对金融机构向返乡农民发放贷款的，按发放贷款发生的损失给予一定比例的补助，引导金融机构的信贷投入，鼓励带动贫困群众增收和脱贫解困。

3.完善农业融资的担保体系，放大农业资金使用效应

从现有农业融资担保工作的开展情况看，政府控股的农业融资担保公司在解决“三农”贷款担保难、抑制融资成本过快上涨等方面发挥重要作用，特别是在当前信贷资产风险持续上升、代偿率持续升高的情况下，其效果尤为明显。因此，增强政府控股融资性担保机构的担保能力，对推动涉农融资担保具有重要意义。一是要结合农业三项补贴改革的实施，将适度规模补贴资金全部用于农业信贷担保体系建设，进一步做大做强市级农业担保公司。二是要建立市县两级分级负责的担保机制，尤其要推进区县政府搭建融资性担保平台，发挥其对区县“三农”融资担保的支持作用。三是通过降低担保费率、减少不合理收费、禁止向企业收取反担保资金等方式，适当降低企业担保融资成本，规范担保公司业务发展。四是逐步探索发挥财政、保险的依托作用，创设“农户+保险”、“财政补贴+保险”等担保模式，促进农业适度规模经营和转变农业发展方式。五是加快推进农村资产的产权制度改革，创新农村多元化的财产抵（质）押担保方式，主要是将林权、土地承包经营权等农村静态资产纳入担保抵押物范围，解决产权虚置和农村贷款抵押物缺失的问题，从而盘活农村存量资产，把“死”的资产变为“活”的资本，走出一条“政府主导、银行推新、农户参与”的农村金融新路子，大力提升农业发展融资能力。

4.丰富农业产品的保险体系，健全保险保费补贴政策

一是针对攀枝花农民收入普遍较低，少数民族较多的特点，要实行特殊银行信贷和保险优惠政策，通过提供信贷支持和降低民族地区农户自缴保费标准，促进少数民族地区农业发展。

二是在巩固现有政策性农业保险试点工作的基础上，进一步拓宽承保区域、承保品种的广度和深度，将攀枝花优质热带水果、早市蔬菜等优势产品纳入保险范围，政府、银行机构、保险公司要加强合作，共同推动水果、蔬菜、肉羊保险试点工作。

对上述开展的农业保险工作，要健全财政奖补政策，鼓励和调动保险机构参与农业保险的积极性。

5.夯实农业金融的服务基础，营造良好金融环境

强化农村金融服务基础建设，打造与现代农业发展相适应的金融服务机制，形成开发性、政策性、商业性与合作性金融共同参与的金融服务格局，创新支持现代农业发展的金融产品和服务方式，营造良好的金融环境。

一是支持金融机构在基础金融服务薄弱地区增设服务网点，支持网点下沉，开展定时定点服务，确保农村金融全覆盖，达到“乡乡有机构、人人有服务”，并将这一工作纳入农村金融网点奖补政策范围内，鼓励他们在农村开办相关业务。

二是支持金融机构在农村布放ATM机具，做到“村村有机具”，在此基础上，发展银行卡助农取款服务点及提供持续基础金融服务。财政部门按照提供持续服务和服务点数量给予金融机构费用补贴，鼓励银行继续践行惠普金融理念，继续在产品和服务上大力创新。

三是加强对小额贷款公司的管理和引导，发挥其在支持农村经济发展中的积极作用。利用好社会资本，鼓励设立村镇银行等新型中小机构，增强金融支持能力。

四是支持推动农村信用体系建设，完善农村守信激励和失信惩戒机制，为农村社会成员建立健全信用档案，优化农村金融生态环境。

（五）完善财政金融联动支农机制

1.强化部门协作

成立以市政府牵头，市级相关部门和金融机构参与的财政金融联动工作协调小组，强化组织领导，明确职责分工，加强工作统筹，及时研究解决重大问题，建立一级抓一级、层层抓落实的工作格局，确保财政金融联动的有序推进。

2.细化实施规则

结合攀枝花当前实际，做好与省里的政策对接，抓紧出台财政金融联动的具体政策和操作规程，细化考核规则，以便政策落地。

3.搭建联动平台

一是构建多层次、多渠道的银政企融资对接平台，建立政策执行统计制度和数据信息共享机制；二是建立优质农业产业项目库并及时向金融机构推荐，构建农业经营主体与金融机构沟通合作的平台。

4.完善考核机制

一是银监部门要针对金融机构的涉农贷款，制定有别于其他商业贷款的金融内部考核办法，加大对农村的信贷力度；二是金融机构要完善内部考核办法，建立起有利于基层金融机构服务“三农”的工作机制；三是地方政府也要支持金融机构将财政奖补政策内化为基层经办机构的绩效考核因素，增加其对涉农项目放贷的积极性。

5.拓展融资渠道

一是加快建立农业产业引导基金，鼓励农业龙头企业通过兼并重组、吸收合并等渠道做大做强，支持优势企业到沪深交易所主板、深交所中小板和创业板、全国中小企业股份转让系统和成都（川藏）股权交易中心等市场上市、挂牌及融资。二是发展债券融资，引导符合条件的农业企业发行短期融资券、中期票据、企业债券、公司债券及集合债券等私募债。三是建立农业发展公益基金。参照中国扶贫基金会的运作模式，多渠道筹集农业发展资金，探索建立攀枝花市农业发展公益基金。一方面，以直接援助为主要形式，通过资金和实物的给予，解决现代农业发展现阶段急需解决的基础设施和产业发展问题；另一方面，以培养农业经营主体自信、自强与自我发展能力为重点，加强农民实用技术培训，推广农业科学技术，提高农业发展的内生驱动。四是开展农业发展公益众筹。拓展与淘宝、京东等电商平台的合作范围，以电子支付为技术支持，搭建以现代农业项目筹资为主要目的的公益众筹平台，将零散但数量庞大的网络用户凝聚起来，依靠大众力量，为全市特色农业发展提供资金支持。

6.开展农村金融合作互助试点

以信贷管理制度、信用等级奖惩制度、贷款联保制度、风险管理制度和定期监测制度为重点，着力构建农村金融合作互助试点的制度体系，稳妥推进依托运作规范、管理健全、效益明显的农民专业合作社的农村金融合作互助试点，引导试点组织建立完善符合县域、农村特点的合作金融新模式，实现农业生产经营与资金互助紧密结合。如开展农业发展公益信托，该方式就是依托于农村金融合作互助社的建立，鼓励社员出资聚合资本，解决社员贷款需求。

（责任编辑：邢荷生）

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2096-1391（2016）07-0132-08