促进生态环境保护的财税政策探讨

何利辉

促进生态环境保护的财税政策探讨

何利辉

内容提要：新常态下，我国经济增速换挡，环境的承载能力成为经济发展进程中的制约因素之一。生态环境的保护不仅牵扯到千万企业的持续发展，如今更是直接涉及到人们的身心健康，环境保护已成为近年来的重要议题。本文通过梳理我国现行生态环境保护财政、税收及其他政策，分析了现阶段生态环境保护财税政策存在的问题。最后，笔者在财政投资总量与财税政策结构性方面提出有关环境保护财税政策的建议，并结合当前供给侧结构性改革以及大数据平台建设项目提出了一些设想。

环境保护财税政策结构性改革

我国长期以来的粗放型经济增长方式，虽然使综合国力、人民生活水平得到提升，但是也造成了我国经济资源的巨大浪费和生态环境严重恶化，保护生态环境刻不容缓。生态环境作为一种存在较强外部性的公共资源，必须由政府来开展治理工作，而财政政策是政府对公共事务进行宏观调控管理的手段之一，在环境保护方面发挥着极其重要的作用。

一、我国现行的环境保护财税政策

我国自上世纪七十年代开始逐渐着手环境保护方面的工作，到目前为止，我国环境保护方面已经出台了一系列的法律法规，在具体实施层面，主要可以分为财政政策、税收政策以及其它的经济政策。

（一）环境保护的相关财政政策

近年来，为遏制生态恶化，保护生态环境，中央与地方各级财政从政策、资金方面不断强化支持力度。2015年财政部联合相关部委出台了《水污染防治专项资金管理办法》、《环保“领跑者”制度实施方案》、《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》等文件规章多项，有力促进了环境治理模式的转变和绩效的提升，取得了良好的效果。

1.财政资金投入

由于环境治理具有非排他性和非竞争性，容易导致企业和个人“搭便车”，而不愿主动参与到环境治理中，政府对污染治理进行投入是政府履行职能的一种体现，而且，政府对污染治理进行投资，能平衡不同地域的环境治理水平和环境差异，并通过监管，保证各个主体履行自身的环境治理职责。2013年，我国环境污染治理投资总额为9037.2亿元，占国内生产总值（GDP）的1.59%，占全社会固定资产投资总额的2.02%，比上年增加9.5%。2014年，我国环境污染治理投资总额为9575.5亿元，占国内生产总值（GDP）的1.50%，占全社会固定资产投资总额的1.87%，比2013年增加6.0%①数据来源：《国家环境统计年报》，国家环境保护部网站。。2015年，为落实《水污染防治行动计划》，财政部将江河湖泊治理与保护专项资金进一步整合转型为水污染防治专项资金，预算规模增至130亿元。其中，62.7亿元用于湖泊生态环境保护，此外，1.8亿元用于辽河水环境综合整治项目，5.5亿元用于国土江河综合整治试点，50亿元用于“水十条”其他任务落实，预留10亿元用于应对水污染突发事件②资料来源：《2015年中央财政支持生态环境保护工作综述》，国家财政部网站。。与此同时，李克强总理在2015年作《政府工作报告》时表示：“环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。”③资料来源：2015年全国“两会”，中国政府网。体现了我国政府近年来对待生态环境治理问题的态度和决心。

2.生态保护补偿机制

作为公共产品或公共服务，生态环境具有显著的跨区域性，因此在一国范围内，它既有全国属性，又具有鲜明的地域属性，因此，国家要实施生态保护补偿机制。我国现有生态保护补偿资金主要依靠中央财政转移支付，2008—2015年中央财政累计支付重点生态功能区转移支付资金2513亿元；2001—2015年累计安排森林生态效益补偿资金986亿元；2011—2015年中央安排草原奖补资金773亿元；2014—2015年中央财政累计安排湿地生态效益补偿试点资金10亿元④资料来源：《生态保护补偿资金主要依靠财政转移支付》，国家发展和改革委员会网站。。同时，生态补偿横向转移支付在试点。所谓生态补偿横向转移支付是指对在某一区域内为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿时采用同级的各地方政府之间财政资金的相互转移的制度安排。如流域生态补偿。继辽宁、山东、浙江、江苏、福建、广东在全省流域实施生态补偿政策和机制试点以来，江西于2016年在全国率先实施覆盖全境的流域生态补偿机制，首期募集全省流域生态补偿资金20.91亿元，将辖区内流域均纳入补偿范围。但是，目前我国省际之间的流域生态补偿体系尚未建立，随着国家长江经济带等流域经济战略的实施，我国正在探索跨区域、跨流域生态补偿机制，如2012—2015年，中央和地方财政出资15亿元补偿新安江等跨流域跨区域生态保护补偿试点。我国虽然没有以制度形式确立生态补偿横向转移支付，但省内流域生态补偿体系，实质上起到了横向转移支付的作用，是我国纵向转移支付制度的有益补充。

3.环保财政补贴

环保财政补贴主要指政府为了环境保护的需要，采取补贴政策引导生产者生产环保型产品，引导消费者消费环保型产品的做法。2010年以来，国家对环保的支出数额由2010年的1934.04亿元增加到2014年的3815.64亿元，增幅比例接近100%。环保财政补贴可以采取多种方式进行，但一般从以下两个方面入手：一方面，政府通过直接或者间接的方式补贴生产者，来达到降低环保型产品成本，增强其市场竞争力的目的；另一方面，政府可以通过减免消费税以及购买补贴等方式来补贴消费者，使消费者可以以较低的价格购买到自己需要的环保型产品。

4.政府绿色采购

政府绿色采购是指政府在采购过程当中采用优先购买环保友好型产品的方式来提升环保物品的销路进而提高环保物品的生产和使用。2006年我国颁布了第一张绿色采购清单和《环境标志产品政府采购实施的意见》，截至到2015年8月，我国已经发布了18批政府节能产品采购清单和16批政府环境标志产品采购清单，涉及65个品类，共计上万种产品①数据来源：中国政府采购网。。

（二）环境保护的相关税收政策

就我国目前的税收体系而言，还没有完全针对环境保护的环境税，大多数与环境保护相关税种的设立初衷也并不是为了环境保护，不过这些相关税种在实施过程中间接地发挥了一些环境保护的作用。

1.消费税

消费税通过对直接或间接造成环境污染的产品（鞭炮、烟火、汽油、柴油、小汽车、木制一次性筷子、实木地板、涂料、电池等）进行征税，同时给予环保产品税收优惠。在征税的同时既起到了引导消费的作用，有助于改善消费者的消费习惯，增强环保意识，也在一定程度上限制了不利于环境保护的产品的消费量。

2.资源税

资源税是为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用，对在我国境内开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，就其应税数量征收的一种税。从1984年开始征收以来，主要根据矿产资源产量多寡来征收，即从量计征。目前征收范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等7个品目。从价计征则是国家按照企业的销售额来按比例征收，自2010年以来，国家先后对原油、天然气、煤炭资源税从量计征改为从价计征。资源税的征收，可以起到一定程度对自然资源的保护作用，也便于国家对资源开采量的把握与控制。2016年5月10日，财政部发布关于全面推进资源税改革的通知，进一步扩大了资源税的征收范围，强调清费立税和从价计征改革，目标直接指向生态环境保护。

3.城市维护建设税

城市维护建设税的税收收入专款专用，用于支持城市基础设施的维护与建设。此项税收的一部分可以用来改造城市的供暖、提升污水处理能力和垃圾处理能力，起到保护环境和空气的作用。目前我国城市维护建设税采用地区差别比例税率，依据纳税人所在地区不同，适用不同的税率档次。纳税人所在地在城市市区、县城或建制镇以及其他地区，税率分别为7%、5%和1%。

4.增值税

增值税的税收优惠主要针对能够综合利用资源和循环使用资源的企业。例如：对利用废旧沥青混凝土、城市生活垃圾、煤矸石、石煤等固体废物的企业，实行即征即退的政策；对再生水和污水的处理劳务免征增值税等②娄爱花、李娟：《对我国促进环境保护的财税政策改革研究》，《西安航空学院学报》，2013（6）：32-36。。2015年6月12日，财政部和国家税务总局联合发布通知（财税［2015］78号），决定对资源综合利用产品和劳务增值税优惠政策进行整合及调整。这些支持资源再生利用的政策都有助于环境质量的提升以及消费结构的改善。

5.企业所得税

企业所得税有减征、免征、减计收入和加速折旧等措施支持资源综合利用的企业。例如：企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免；企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入等。目前我国环保企业所得税税率为25%，进一步实施的优惠政策主要为“三免三减半”，有效地减轻环保企业的压力。

6.城镇土地使用税、车辆购置税、车船税

目前我国实行地区幅度差别定额税率，各地区依据本地主体功能，规范城镇土地使用税，在一定程度上保护了国有土地资源。车辆购置税和车船税对人们购买及使用车辆船舶有一定的制约作用，起到了间接保护环境的作用。

（三）环境保护的相关收费政策

1.排污费

直接向环境排放污染物的单位和个体工商户应当按《排污费征收使用管理条例》的规定缴纳排污费。2014年9月5日，各部委联合印发的《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》，要求各省结合实际调整标准。《通知》明确规定在2016年底前，所有国家重点监控企业均要实现自动监控数据核定排污费。国家对排污费的严格执行，无疑可以缓解环境的压力。

2.生态资源补偿费

生态资源补偿费是以受益者和破坏者付费为原则的生态补偿机制，是实现不同地区生态环境均衡可持续发展的有力政策工具。目前，生态资源补偿费的征收未在全国范围统一标准，各省主要根据自身实际加以确定。2011年，我国启动首个国家层面横向生态补偿试点——新安江试点。2012～2014三年间，中央和地方共计安排15亿元，用于横向生态补偿机制建设，2014年试点到期后，财政部及时明确了后续支持政策，主导建立了常态化的补偿机制，目前已取得了明显成效，新安江跨省断面水质保持地表水Ⅱ类，下游千岛湖富营养化状态得到显著改善。在总结试点经验基础上，财政部配合环保部重点推进在九洲江、汀江—韩江、引滦入津流域开展生态补偿，提出明确的绩效目标、考核要求等，并协调相关省份共同建立补偿机制。

此外，针对森林植被补偿标准偏低的实际，2015年，财政部联合国家林业局上调了各类被占用林地的森林植被恢复费征收标准，幅度普遍达到50%以上。特别是《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》在部分省市的试点实施，有力推进了在生态环境损害赔偿范围、资金管理等方面的机制标准的完善。

二、我国环境保护财税政策的问题

（一）环境保护财政投入不足

环保作为一项公众事业，理应受到政府足够的重视，且应投入充分的财政资金对其支持，根据1997年国际统计数据，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%～1.5%时，可以控制环境恶化的趋势；当该比例达到2%～3%时，环境质量可有所改善。20世纪70年代，发达国家环境保护投资总额占GDP 1%～2%，其中，美国为2%，德国为2.1%，日本为2%～3%。

表1　我国财政环境保护投入分析（单位：亿元）

由表1得知，2005～2014年我国污染治理投资总额由2388亿元增加到9575.5亿元，占国内生产总值的比例也由1.28%增加到1.51%。但是这与发达国家在上世纪70年代的投入标准相比，仍然具有较大的差距。我国作为世界上的第二大经济体，国民经济又主要依靠制造业，而与西方发达国家主要依赖第三产业相比，我国的企业更容易产生污染，然而在污染治理上我们的投入又相对较少，这在一定程度上造成了我们污染治理成果的不显著。

（二）我国环境保护财税政策存在缺陷

环境保护财政政策方面，投入力度仍旧需要提升。首先，生态补偿转移支付主要依赖中央对地方的纵向转移支付，而地方政府之间出于自身省份的利益考虑，很少愿意把自身的财政资金转移支付给其它相关省份，这就造成了许多地方在治理环境的时候只考虑自己，格局过小，限制了综合环境治理的效果。例如长江和黄河的污染治理，自然不可能依靠哪一个省份独立完成，而是需要沿江和沿河流域的多个省份共同努力，才可以改善水质。其次，环保财政补贴效微力乏，许多环保型产品往往成本较高，即使在有政府补贴的情形下，面对市场上的同类产品仍然缺乏价格优势，这就导致许多消费者不愿意购买环保型产品。第三，政府绿色采购清单涉及面较小，对绿色环保产品的市场拉动作用较小。综合以上观点，可以看出我国环境保护财政政策仍然有许多地方需要改进。

环境保护税收政策方面，税收体系不够合理。首先，我国缺乏针对环境保护专门设立的环境税，现行税制中大部分税种的税目、税基、税率的选择都未从环境保护与可持续发展的角度考虑，与国际上已经建立起来的环保型税收体系也存在差距。例如我国的资源税，因为它主要是针对开采诸如煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益而征收的，只增加开采资源的成本，却没有把开采矿产资源对环境的损害考虑在内，由于收入大部分归地方，会存在利益驱使。其次是税种少，覆盖面小，尤其是消费品税收的作用还未发挥出来。随着人民生活水平的提高，消费品对环境的污染日趋严重，如一次性筷子、电池、塑料袋等，没有充分发挥消费品税收抑制污染、保护环境的作用。另外，耕地占用税、土地使用税和土地增值税属于对土地资源的征税，但他们之间彼此相互独立，没有相互协调配合形成一定的体系，对土地资源保护和合理开发的作用非常有限。总而言之，一套完善的环境保护税收体系亟待出台。

（三）关于环境保护的相关费用收取存在问题

目前我国针对环境保护的相关费用收取主要有排污费和生态资源补偿费两种。排污费虽然有国家统一的征收条例，但是由于收费与税收相比并不具有无偿性、强制性和固定性三种特征，这导致许多收费过程缺乏权威性，乱收费和协商收费的现象屡见不鲜，执法人员工具落后不能及时对污染源头责任人收费，违法成本低于污染成本也使得相关人员愿意冒风险污染违规。生态资源补偿费更是有过之而无不及，既没有统一的国家规定，也缺乏相应的执行标准，属于一种各个省份内部的调节行为。

三、对我国环境保护财税政策的建议

（一）适当增加政府对环境保护的投资力度

环境库兹涅茨曲线假说表述环境污染程度会随着经济发展水平的提高而呈现出先增加后减少的情况。按照环境库兹涅茨曲线假说人均GDP 4000～5000美元是经济发展的“拐点”，2015我国人均GDP约为8016美元，数字上已越过拐点，但就全国范围看，前些年经济高速增长带来的环境污染问题尚未得到有效治理，特别是在中西部地区，为发展经济而过度开采资源、破坏水土植被等现象依然十分突出。2015年，我国财政对环境保护的投入占GDP比例仅1.5%左右，不及发达国家在20世纪70年代的投入占比，因此在这个关键时期，我国财政应当增加对环境保护的投入力度，发挥财政在环境保护中的主导作用。

1.转移支付方面

应排除地域概念的影响，综合平衡各省之间的需求，特别针对一些重大环境保护事项设立专项，明确责任主体，对治理成果进行客观评价和有效问责。同时，建立以中央政府牵头的横向转移支付机构。从我国学者对横向转移支付制度的研究成果看，学者们普遍认为横向转移支付可以比较好地解决财力均等化和外部性的问题。从我国横向转移支付的实践情况看，能够突破地方行政辖区限制，开展跨省生态补偿，中央政府相关职能部门有着非常重要的组织、协调作用，如援疆、援藏的对口支援。随着国家长江经济带等流域经济战略的实施，为了解决省际间的区域性和外部性问题，需扩大生态补偿的横向转移支付制度试点范围。

2.创新环保财政政策支持方式

我国政府一直对环境保护工作给予高度重视，财政支出的规模也在不断增大，当前，伴随着经济新常态下，财政收支矛盾的加剧，传统的单纯依靠财政资金投入的环保模式已经难以为继，为此，财政政策支持环保的方式应进一步创新，特别考虑采用绿色PPP项目，发挥市场机制促进生态保护的积极作用，使保护者通过生态产品的交易获得收益，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，探索建立水权、排污权、碳排放权交易制度，希望通过第三方治理，拓宽环保投融资渠道，倡导鼓励第三方企业进行污染治理，激发社会资本进入环境治理的活力，一方面缓解政府在环境公用设施集中建设期的资金压力，另一方面扩大全社会的环境治理投入。

（二）完善我国环境保护税费政策

1.环境保护的税收政策结合我国环保税、资源税改革，实施费改税

首先，随着环境保护立法工作的推进，细化环境保护的税收征管。2016年1月环境保护税已经启动立法，财政部正积极配合全国人大常委会预工委做好房地产税法起草及相关研究工作，积极配合法制办做好环境保护税法草案报国务院审议等工作。下一步，财政部将继续认真落实税收法定原则有关要求，按照中央确定的税收立法工作时间表，力争在2020年前将有关税收行政法规上升为税收法律，对于现行的与环境保护相关的费用征收标准和方式等关键问题，应将其纳入环保税中并以法律的形式加以固化，这样既可以避免乱收费，又可以提升环境保护效力；其次，资源税改革提速，国务院自7月1日起全面推进资源税改革。水资源首度被纳入资源税征收范围。文件明确，地方政府可以根据当地森林、草场、滩涂等资源开发利用情况提出征收资源税具体建议，报国务院批准后实施。全面推进资源税改革是应对资源环境压力的必然之举，有利于减轻企业负担。

2.充分发挥“营改增”政策对环境保护的间接作用

国务院明确自2016年5月1日起，全面推开营改增试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围。此次财税体制改革虽然与环境保护并没有直接的关系，由于“营改增”所改革的领域多是服务业和高科技高端服务业，如建筑业和房地产业适用11%税率，金融业和生活服务业适用6%税率，但是，随着“营改增”的全面推进，上述领域内的企业都可以获得不同程度的减税。这项改革在带动产业和消费升级的同时，可以相对减少经济增长对重工业和传统企业的依赖，这在一定程度上有助于缓解环境压力。

（三）有效利用“供给侧”结构性改革的红利

2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出“供给侧改革”，其后在《2015年中央经济工作会议公报》中指出推进供给侧结构性改革的重要性，并于2016年1月，在《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中，将“供给侧结构性改革”首次写入中央一号文件。

我国的“供给侧改革”应全面表述为“供给侧结构性改革”，意味此次改革的重中之重为经济结构性问题，涉及农业、工业和服务业三大领域。纵观历史，每次重大改革必然产生多重红利，在环境保护方面应当借此时机，有效发挥改革效能。环保方面，随着“供给侧”改革的逐步推进，曾经一些高污染低效率的企业会逐渐退出历史舞台，一些高技术、富含创新和科技含量的高科技企业会逐步在社会中占据主要地位。这种经济发展方式的升级是社会发展的必然，但是政府仍然要抓住供给侧结构性改革的机会，借助各产业改革的合力，通过相应的财税政策支持这一改变的进行。首先，政府应当增加对投资于创新型企业的产业基金的投入支持，为创新型企业提供更多的税收优惠。其次，随着原有钢铁、水泥以及煤炭等重型产业的萎缩，政府也需要投入一部分资金用于大型钢铁、水泥和煤炭企业的转型，促进更多清洁能源的生产。最后，对于被市场淘汰的大多数中小型企业，应处理好善后工作，防止在破产清算过程中对环境产生更大的破坏与污染。

（四）利用“大数据”，建立环境保护综合管理体系

2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议通过了《环境保护督察方案（试行）》、《生态环境监测网络建设方案》等多项关于生态文明建设的政策，国务院7月4日全文发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，部署了包括“互联网+”绿色生态在内的11项重点行动。数字化时代下，基于大数据平台下的环境保护综合管理体系将会发挥主导作用，通过数据共享，评价与监督环境治理情况，实现环境保护的综合管理。

首先，国家环保部等相关部门应加快建立一套全国一体的环境质量数据库，实现相关部门数据的互联互通，形成联系网以便数据共享。其次，数字化时代下的智能化设备能够并且应当服务于环境监测，监测的范围甚至可以具体到每一个企业、每一个家庭及每一辆车，通过收录和更新的排污数据，实时检测监测全国范围内的环境质量，此时环保部门可以定向定区域进行环境治理，最大程度上发挥财政对环境保护支持作用的效率。最后，政府部门应当建立与环境保护有关的治理及绩效考核机制，实现环境保护与治理的长期化。环境的恶化虽然可以看作是短期行为造成的，但环境治理却不是一个短期化行为，应当建立长效的机制，依照相关规定评价相关部门领导责任，综合考核管理绩效。我国已经逐步告别“唯GDP”时代，通过大数据平台下的信息处理与分析，结合切实有效的考核机制，综合评价各部门责任，让综合绩效发挥评价的决定性作用，达到及时控制污染的发生和追究污染责任的目的。

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A Study on Fiscal Policies of Promoting Ecological and Environmental Protection

He Lihui

Under the China's new normal，the shift is happening in economic growth，the carrying capacity of the environment has become one of the factors restricting the economic development.Environmental protection involves not only the sustainable development of millions of enterprise，now it is directly related to people's physical and mental health，even has become an important issue in recent years.By combing our current public finance，taxation and other policies of ecological and environmental protection and some analysis of existing problems are made.Finally，the author put forward proposals on the total amount and structural of financial investment on environmental protection.Some ideas are also put forward combined with the current supply-side and structural reforms as well as big data platform construction project.

environmental protection；fiscal policy；structural reforms

作者单位：中国财政科学研究院

F205

A

2096-1391（2016）07-0118-08

（责任编辑：董丽娟）