农民工与中国社会养老保险第四种类型的构建——基于2014年流动人口动态监测调查广东省数据的分析*

汤兆云



农民工与中国社会养老保险第四种类型的构建
——基于2014年流动人口动态监测调查广东省数据的分析*

汤兆云

[提要]为了解决数量庞大农民工群体的社会养老保险问题，国家最先是将农民工群体纳入城镇职工社会养老保险制度体系之中。但是，由于忽视了农民工与城镇企业职工不同的质性，其实施效果非常有限，主要表现为农民工参保率低、制度覆盖面窄和退保率居高不下等问题。对2014年流动人口动态监测调查广东省数据的分析也佐证了这一问题。因此，将农民工从城镇企业职工基本养老保险制度类型中剥离出来，建立相对独立于城镇企业职工、城乡居民和国家公职人员的社会养老保险制度类型，即建立我国社会养老保险制度的第四种类型(农民工社会养老保险制度类型)，是一个非常重要的选项。

农民工社会养老保险社会保障

一、前言

本文所说的社会养老保险类型(type)是相对于社会养老保险制度(system)、社会养老保险模式(pattern)而言的。(1)社会养老保险制度主要是基于宏观的制度层面；(2)社会养老保险模式主要是指养老保险资金筹集、养老保险待遇给付等方面的有机结合所形成的较为固定的形式，目前主要有现收现付制、完全积累制、“统账结合”部分积累制、“个人账户”部分积累制、“名义账户统账结合”部分积累制等多种模式。我国社会养老保险模式主要表现为参保个人和用人单位共同缴费、社会统筹和个人账户相结合的形式；(3)而社会养老保险类型是指在社会养老保险模式之下因为社会养老保险对象和群体的异质，在养老保险资金筹集、养老保险待遇给付等方面实行不同的比例或者标准，目前我国社会养老保险类型主要有城镇企业职工(包括在城镇地区有正式签约单位的农民工)、城乡居民、国家公职人员(包括国家公务员和事业单位人员)等三种社会养老保险类型。

社会养老保险的不同类型是社会养老保险同一模式下的不同表现形式。主要是因为参保对象的异质(受教育程度不同，职业职位不同，工资收入不同，工作时间不同，缴费能力不同，等等)，在养老保险资金筹集、养老保险待遇给付等方面实行不同的比例或者标准，但其养老保险资金筹集、养老保险待遇给付的构成是相同的。因此，它和历史上因养老保险模式变迁、管理体制、资金筹措、保障水平以及养老金待遇给付等方面的差别而形成的社会养老保险双轨制(即城镇企业职工的养老保险资金筹集由参保个人和供职单位共同担负，而国家公职人员则实行退休金制度，个人不需要缴纳费用)是截然不同的。

本研究主要内容为：由于农民工与城镇企业职工存在着相当大的异质性，因此将农民工社会养老保险制度类型从城镇企业职工社会养老保险制度类型中剥离出来，建立相对独立于城镇企业职工、城乡居民和国家公职人员的社会养老保险制度类型，即建立我国社会养老保险制度的第四种类型。

二、国家关于农民工社会养老保险制度的政策设计

“既非传统意义上的城镇居民，亦非传统意义的城乡居民，是一个与农民和市民均不同质的群体”①的农民工群体，具有流动性强、职业变动大和经济收入水平不高等特点②。因此，社会养老保险制度对于他们来说具有更重要的意义。

针对农民工群体自身的特点，国家在不同时期制订了关于农民工社会养老保险的政策性法规和指导性文件。1994年，《劳动法》明确规定建立包括农民工在内劳动者的“社会保险制度”。2000年以来，随着我国城镇化、工业化迅速推进对劳动力的大量需求，进城务工农民工数量迅速增长。1993-2003年间，我国进城务工农民工数量从7000万增加到1.4亿(约占当年农村劳动力的1/3)③，年平均增长率达到了7.17%。2015年农民工总量为2.74亿人，其中外出农民工为1.68亿人。为了解决数量庞大农民工群体的社会养老保险问题，2001年12月，劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》将农民工群体的社会养老保险纳入城镇企业职工社会养老保险制度体系之中，构建由用人单位和农民工共同缴费的“社会统筹+个人账户”相结合的社会养老保险模式④。但是，由于存在农民工个人和供职单位缴费比例高(分别为个人收入的8.0%、供职单位上年度职工月平均工资的20.0%)、缴费年限长(不低于15年)以及养老保险手续转移接续难等问题，导致农民工的参保率比较低。此后，“探索适合务工农民特点的社会养老保险办法”成为其重要任务。经过一段时期的探索，2006年国务院《关于解决农民工问题的若干意见》提出了“适合农民工特点的养老保险”的制度框架，即“低费率、广覆盖、可转移、可衔接”。2009年人力资源和社会保障部《农民工参加基本养老保险办法》对此做了具体规定：(1)降低农民工个人和其供职单位的缴费比例：个人及单位缴费比例分别由8.0%降为4.0%-8.0%、20.0%降为12.0%；(2)社会养老金待遇计发办法与城镇企业职工相同；(3)视不同情况对农民工养老保险关系转移接续办法作了明确的规定⑤。在此基础上，党的十八大及十八届三中全会对建立健全农民工社会养老保险制度做了进一步强调，提出要进一步完善农民工“社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率”。

从以上关于农民工社会养老保险制度建设的政策性法规和指导性文件可以看出，国家试图将农民工群体纳入城镇企业职工的社会养老保险制度框架之中，建立农民工个人和用人单位共同缴费、社会统筹和个人账户相结合的社会养老保险模式。但是，在实践过程中，由于忽视了农民工与城镇企业职工的异质性，其实施效果非常有限，主要表现为农民工参保率低(农民工参保人数比例低于20.0%，远低于同年城镇职工98.0%以上的参保率)、制度覆盖面窄。“人力资源和社会保障事业发展统计公报”数据显示，2010年参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为3 284万人，占该年全部农民工总数2.4223亿的13.55%；2014年，参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为5 472万人，占该年全部农民工总数2.7395亿的19.97%。特别地，农民工养老保险退保率居高不下，以率先实行农民工养老保险的广东省为例，部分地区退保率高达95.0%以上⑥。2013年江苏省有20.0%以上的农民工选择退保⑦。这说明，将农民工群体纳入城镇企业职工社会养老保险制度框架的思路是行不通的。这要求我们对此进行认真检讨和分析，另辟蹊径构建农民工特有的社会养老保险的制度类型。

三、农民工的职业特征及其参加社会养老保险的情况

前一部分我们已经分析，为了解决数量庞大农民工群体的社会养老保险问题，国家是将农民工群体纳入城镇职工社会养老保险制度体系之中，构建由用人单位和农民工共同缴费的“社会统筹+个人账户”相结合的社会养老保险模式。但这一模式效果并不理想。本文以2014年5月国家卫计委组织进行的全国流动人口卫生计生动态监测广东省的调查数据，定量分析农民工的职业特征以及农民工参加社会养老保险的情况及其影响因素。

(一)数据来源与样本选择

为掌握我国流动人口生存发展状况，原国家人口计生委和现国家卫计委自2009年开始每年在全国范围内组织“流动人口动态监测调查”。本次调查样本按照多阶段抽样(Multistage Sampling)⑧的方法抽取。调查对象为在广东省各地居住一个月及以上、非本区(县、市)户口的男性和女性流动人口。调查问卷共11998份，其中潮州市120份、东莞市1999份、佛山市2000份、广州市2000份、河源市120份、惠州市360份、江门市360份、茂名市80份、梅州市80份、清远市160份、汕头市120份、韶关市80份、深圳市2000份、阳江市80份、云浮市80份、湛江市80份、肇庆市79份、中山市2000份、珠海市200份。

本次调查问卷关于农民工的基本情况变量主要包括：性别、出生年、民族、教育程度、户口性质、婚姻状况、户籍地、现居住地、本次流动范围、本次流入本地时间和本次流入原因。调查对象子类型和百分比的基本情况如下表所示。

调查数据显示，农民工具有以下八个方面的特点：(1)农民工年龄差距较大，青壮年劳动力居多。农民工年龄最小、最大值分别为15、60周岁，年龄均值、中值、众数分别为32.51、32.00和32.00周岁，四分位数分别为26.00、32.00和39.00周岁。(2)农民工男女性别比例趋于平衡，两者只相差3.8个百分点。可能原因是：农民工举家外出的比例较大。(3)农民工民族分布极不均衡，94.20%的为汉族人口，少数民族比例极低。(4)农民工受教育程度较低，接受初中教育的比例超过了一半。(5)农民工婚姻结构以初婚者为主，未婚者比例占1/4左右。(6)农业户口占农民工的绝大多数；跨省流动多于本省内跨市流动和市内跨县流动。(7)务工经商是农民工流动的主要原因。(8)农民工在流入地工作时间平均不超过5年，农民工在流入地平均工作年限的均值、中值、众数分别为3.86、2.00和1.00年，四分位数分别为1.00、2.00和5.00年。

表1　调查对象基本情况

(二)农民工的职业分布特点

从农民工职业分层结构来看，广东省农民工从事主要职业排在前3位的是分别生产(33.30%)，其他生产、运输设备操作人员及有关人员(13.60%)和经商(15.60%)，超过了半数(62.50%)；排在第四至六位的分别是专业技术人员(8.60%)，餐饮(5.90%)，其他生产、运输设备操作人员及有关人员(5.30%)。这六类职业总和占到了82.3%。从农民工就业单位所属行业来说，制造业所占比例达到了43.60%，排在第二、三、四位的分别是批发零售业(16.90%)，居民服务、修理和其他服务业(10.10%)，住宿餐饮(8.60%)，这四类职业所占比例总计达到了79.2%。从农民工就业单位的性质来说，他们主要分布在私营企业(39.00%)、个体工商户(33.50%)，这两类总计到达了72.50%。就业身份是反映农民工职业特征的重要指标。调查数据显示，广东省农民工就业身份主要以雇员为主(69.30%)，其次为自营劳动者(20.80%)。其工作地点所在区域排在第一位的是乡镇(41.90%)，加上排在第三、四的农村(17.00%)、城乡结合部(11.70%)，其工作地点所在区域在农村或者城乡结合部的比例总计达到了70.60%。这一区域主要是私营企业、个体工商户集中的区域。

从以上数据可以发现，广东省农民工主要集中在劳动密集型的制造业、批发零售、住宿餐饮行业等行业，属于劳动力就业市场的低端；而在科研和技术服务、党政机关和社会团体等较高领域行业工作的农民工比例非常低。其就业单位所属行业分布主要是在制造业、批发零售业、居民服务修理以及住宿餐饮业，这些行业对技术要求不高，属于技能型行业。由此，决定了农民工就业单位性质主要为私营企业、个体工商户，就业身份主要以雇员为主。这些都体现着与城镇企业职工在职业分布上非常不同的质性特征。

表2　农民工的职业分布情况

(三)农民工参加社会养老保险情况

从理论上来说，由于农民工主要从事劳动密集型工作，流动性较强、稳定性不高，工资收入也并为乐观。特别地，他们没有城市户口，年老以后终究又要回到农村，因此参加社会养老保险对他们来说具有重要意义。但调查数据显示，广东省农民工无论是参保率还是制度覆盖面都非常低。广东省农民工参加城镇职工基本养老保险的比例为27.90%(稍高于同年全国农民工19.97%的参保率)，而没有参加的比例高达66.50%；参加城镇居民养老保险的比例为8.70%，而没有参加的比例为84.20%；参加农村居民养老保险的比例为36.20%，而没有参加的比例为55.70%。无论是哪一种社会养老保险制度，农民工的参保率都非常低。这说明有相当比例的农民工游离于我国社会养老保险制度之外，成为我国社会养老保险体系的短板。

表3　农民工参加社会养老保险情况

进一步的分析发现，农民工参加城镇职工基本养老保险情况与其性别、民族、受教育程度、婚姻状况、年龄和流入年限等变量之间具有显著性关系(P<0.01或P<0.05)。农民工参加城镇职工养老保险情况与其性别、民族、婚姻状况和年龄等变量之间呈现出明显的正相关关系(相关关系分别为0.031、0.016、0.042、0.011)，与其受教育程度和流入年限等变量之间呈现出明显的负相关关系(相关关系分别为-0.196、-0.051)。也就是说，农民工参加城镇职工基本养老保险的现实情况和他们的性别、民族、受教育程度、婚姻状况、年龄和流入年限等因素相关。这说明了将国家是将农民工群体纳入城镇职工社会养老保险模式是农民工参保率的主要原因。

表4　农民工参加城镇职工养老保险与其变量之间矩阵

**.在置信度(双测)为 0.01 时，相关性是显著的；*. 在置信度(双测)为 0.05 时，相关性是显著的。

以下基于Logistic Regression模型的分析结果表明(见表5),性别、民族、受教育程度、婚姻状况、年龄、流入年限等自变量和单位行业、单位性质、就业身份等因变量对农民工参加城镇企业社会养老保险都会产生一定影响。性别、民族、婚姻状况、年龄等因素对农民工参加城镇企业社会养老保险发生正向作用，如男性比女性参加城镇企业社会养老保险的发生率增加了1.36倍；受教育程度、流入年限等因素对农民工参加城镇企业社会养老保险发生负向作用，如，受教育程度高的比低的参加城镇企业社会养老保险的发生率减少了29.0%；农民工的单位行业、单位性质、就业身份等变量对其参加城镇企业社会养老保险发生负向作用，如在国家机关、党群组织工作的农民工比在商贩行业工作的发生比率减少了30.0%。

表5　新生代农民工社会融合的影响因素(Logistic Regression)

注：N=11998，-2LL=345.89，x2=45.23,df=1054，预测正确率=70.03%

四、我国社会养老保险制度第四种模式的构建

前面分析了由于农民工与城镇企业职工的异质性，将农民工纳入城镇企业职工基本养老保险制度的政策思路和做法不具有可行性，由此导致农民工参保率和制度覆盖面都非常低。因此，将农民工从城镇企业职工基本养老保险制度类型中剥离出来，建立相对独立于城镇企业职工、城乡居民和国家公职人员的社会养老保险制度类型，即建立我国社会养老保险制度的第四种类型，是一个非常重要的选项。

下面主要从社会养老保险基金筹集、个人账户建立和社会统筹、养老金待遇给付以及养老保险关系的转移接续等几个方面对我国社会养老保险制度的第四种类型进行分析。

1.养老保险基金筹集。实践已经证明，由参保对象和用人单位共同缴费、“社会统筹+个人账户”相结合的社会养老保险模式符合我国基本国情，是一种比较成熟的社会养老保险模式。为了与现有成熟的社会养老保险模式衔接，我国社会养老保险制度的第四种类型，也采用这一制度模式。

考虑到农民工收入较低以及农民工用人单位多属于劳动密集型的制造业、批发零售、住宿餐饮等行业的这一现实情况，农民工社会养老保险类型适当降低农民工及其用人单位的缴费比例：(1)农民工参加社会养老保险的缴费比例降为其工资收入4.0%；(2)农民工用人单位的缴费比例降至其上年度职工月平均工资的8.0%。

2.个人账户建立和社会统筹。考虑到农民工流动性强、用人单位多为私营企业、个体工商户等稳定性不高行业的这一现实情况，农民工社会养老保险类型实行“高个人账户+低社会统筹”的形式，即：农民工社会养老保险个人账户部分由农民工个人缴纳其工资收入4.0%和用人单位缴纳的4.0%共同组成，其个人账户部分进入以农民工身份证号码建立的社会保障卡中；用人单位缴纳的剩下4.0%为社会统筹部分，也进入以农民工身份证号码建立的社会保障卡中。以这种方式建立以农民工身份证号码的社会保障卡的“一卡通”，实行“累计计算”、“分别支付”、“最后接管”做法，费随人缴，卡随人走，改“一地”累计15年(或更长时间)为“一卡” 累计15年(或更长时间)⑨。

3.养老金待遇给付。参加农民工社会养老保险、且年满60周岁的个人，可以按月领取养老保险待遇。农民工养老保险待遇包括基础养老金、个人账户和社会统筹等三个部分。

(1)基础养老金部分。考虑到农民工户籍身份为农民的现实情况，将国家确定的农村居民养老保险基础养老金部分作为农民工养老金待遇给付(70元/每人每月)；

(2)个人账户部分：个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额的1/139(和城镇企业职工、国家公职人员社会养老保险模式保持一致)；

(3)社会统筹部分：农民工社会养老保险待遇社会统筹部分给付实行“最后接管”的原则，即以农民工领取社会养老保险待遇时前一年所在工作地作为衡量标准，将历年用人单位缴纳的4.0%的、已进入农民工社会保障卡中的社会统筹部分纳入当地社会统筹基金。其计算公式=农民工领取养老保险待遇时上年度工作地城镇职工月平均工资的20.0%(X)+缴费年限* X *0.1(即，以农民工领取养老金时上年度工作地城镇职工月平均工资的20.0%为基数，多缴一年其养老金增加0.1的系数)。其中“农民工领取养老保险待遇时上年度工作地城镇职工月平均工资的10.0%部分”，可以参照基础养老金中央及地方财政进行补贴的方式进行补贴，即：东部地区由中央及地方财政各补贴50%，中西部地区全部由中央财政进行补贴。

4.养老保险关系的转移接续。由于农民工社会养老保险的社会统筹部分进入了以农民工身份证号码建立的社会保障卡中，因此，当农民工发生劳动关系变动时，可以将其个人账户、社会统筹基金转移到新的工作部门，接续新的社会养老保险关系。其个人账户、社会统筹基金可以连续叠加计算。到其要领取社会养老保险待遇时，将其社会统筹基金转移给所在工作地的社会保障部门。这样更为灵活、便捷。

从以上分析中可以看出，农民工社会养老保险类型与城镇职工社会养老保险类型、国家公职人员社会养老保险类型和城乡居民社会养老保险类型在制度模式、基金筹集、缴费年限、养老金待遇以及养老保险关系转移接续等方面存在着一些差别。具体区别见表6。

表6　我国四种社会养老保险模式的比较

①李强：《城市农民工的失业与社会保障问题》，北京：《新视野》，2001年第5期。

②⑦汤兆云：《建立相对独立类型的农民工社会养老保险制度》，南京：《江苏社会科学》，2016年第1期。

③段成荣：《改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势》，北京：《人口研究》，2008年第6期。

④劳动和社会保障部：《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》(2001年12月)。

⑤农民工养老保险关系转移接续办法主要有三种情况：(1)农民工离开就业地时，原则上不退保，由当地社保机构为其开具参保缴费凭证；(2)跨统筹地区就业并继续参保的，向新就业地社保机构出示参保缴费凭证，由两地社保机构负责为其办理基本养老保险关系转移接续手续，其养老保险权益累计计算；(3)未能继续参保的，由原就业地社保机构保留基本养老保险关系，暂时封存其权益记录和个人账户，封存期间其个人账户继续按国家规定计息。

⑥郭瑜：《需求与现实:农民工养老保险参与程度的影响因素分析——基于7城市数据的考察》，北京：《农业技术经济》，2010年第11期。

⑧ 多阶段抽样(Multistage sampling)是指将抽样过程分阶段进行，每个阶段使用的抽样方法往往不同，即将各种抽样方法结合使用。其实施过程为，先从总体中抽取范围较大的单元，称为一级抽样单元，再从每个抽得的一级单元中抽取范围更小的二级单元，依此类推，最后抽取其中范围更小的单元作为调查单位。本次调查第一级单位为调查对象现居住地所在省(广东省)，第二级单位为调查对象现居住地所在市(地)(如潮州、东莞、佛山，共19个二级单位)，第三级单位为调查对象现居住地所在县(区)(如白云区、宝安区，共67个三级单位)，第四级单位为调查对象现居住地所在居委会(共599个居委会)。

⑨汤兆云：《我国社会养老保险制度的改革》，南京：《江苏社会科学》，2014年第2期。

[责任编辑左晓斯]

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1000-114X(2016)05-0196-08

汤兆云，华侨大学政治与公共管理学院教授、博士生导师。福建泉州362021

*本文系2013年国家社科基金项目“城乡统筹发展中的社会养老保险制度建设研究”(项目号13BSH095)部分研究成果。