京津冀雾霾合作治理困境及其解决途径

王洛忠 丁 颖

（北京师范大学 政府管理学院， 北京 海淀 100875）

在现代化进程中，公共事务日益专业、复杂，公共治理难度和风险成倍增加，以单一行政区为中心的传统治理模式效果甚微，日益被强调咨询、互动、协商和网络的现代治理模式所替代，区域合作成为化解公共事务治理风险的有效途径。京津冀雾霾治理需要建立并完善区域合作治理机制，目前地方政府间的合作治理格局业已形成，但地方政府在处理合作规则与信任关系构建、信息与技术共享等问题上仍面临着合作困境，政府间合作出现碎片化、表面化等问题。本文引入政策网络分析工具，从行动者、资源、规则和认知四个维度分析京津冀政府间的合作困境，并提出缓解合作困境的思路与途径。

一、京津冀雾霾合作治理的理论依据

随着我国城市化和区域一体化水平不断提高，区域性公共问题尤其是区域性环境污染问题日益凸显。区域性公共问题涉及政府、企业、专家学者、社会公众等多元利益主体，相对于其他治理主体，政府凭借其资源优势和环境治理责任仍承担着“元治理”角色，地方政府之间的横向协作成为区域合作治理的主要形式。[1]世界各国经验也表明，政府在环境治理中发挥着主导作用，政府间合作机制是环境保护的重要基础。鉴于此，本文所探讨的区域合作困境主要指各地方政府在合作过程中面临的诸多障碍。

政策网络理论强调政策制定与执行是一个复杂的多元利益相关者通过强关系或弱关系相互作用的过程，这些利益相关者构成一个相互依赖的网络结构。[2]政策网络互动过程具有作为一种更有效率和效能的协调模式的潜力，因此政策网络也是需要管理的。所谓网络管理，即“促进具有不同目标和志向的行动者在既定的组织间关系框架下解决问题时所需做出的相互调整”。[3]如何对网络进行管理？博弈管理派与网络建构派基于行动者、资源、规则和认知四个方面对政策网络进行分析，并提出了不同的管理战略（见表1）。博弈管理派认为现有政策网络是既定的事实，并且将继续存在，因此应当接受它，并以恰当的方式对待它。网络建构派认为政策网络并非既定的，现存的政策网络也并非是令人满意的，因此提出改变政策网络，甚至重建政策网络。值得注意的是，这两种不同战略在现有研究中呈现出相互交错而不是非此即彼的情况。

表1 网络管理的不同战略

本文将政策网络管理的四个方面作为我国区域合作的主要分析维度：

（一）三类行动者：构建者、协调者与监督者

地方政府间政策网络涉及地方政府、中央政府、中央各部委以及社会公众等。各地方政府是区域环境治理的责任人，也是区域合作的构建者。地方政府的合作意愿、合作能力直接影响到政府间合作关系的构建和维护。同级地方政府之间由于经济发展水平和产业结构不同，资源禀赋和环境容量不同，在治理理念与标准方面必然有差异，在成本分担与收益分配过程中也难免产生矛盾。因此，在促进地方政府合作过程中，中央政府及各部委发挥着重要的统帅和协调作用。协调者角色可以由跨行政区的协调组织来担任，但出于精简机构的考虑，由中央政府及下设部委担任协调者角色较为常见。另外，区域合作治理应始终将公共利益作为权力运行的出发点和归宿，社会公众对政府间合作的认可与支持又将成为地方政府合作的推动力量。同时，中央政府与社会公众对区域合作起着不可或缺的监督作用，互联网与新媒体技术的发展有效保障了社会公众监督权的实现。

（二）认知与规则

行动者对于合作治理的认知直接影响合作关系的强度与合作治理的成效。因此，行动者需要基于自身的合作意识与其他行动者就合作目标、互动规则等进行反复磋商，力求达成合作共识。达成合作共识的过程有助于消除行动者合作的消极态度与合作顾虑，是合作顺利开展的基础与前提。区域合作治理应当秉承协同发展的善治理念，以制度创新的勇气突破行政区划的刚性约束，摒弃相互排斥的思维观念，克服单个政府的“搭便车”现象和非合作行为，以协作的态度、协调的意识、共赢的精神确立起良好的合作关系，树立集体行动的目标，形成共同的愿景规划与发展战略，进而达成联合治理的共识。[4]

完善的合作规则是区域合作治理有序推进的必要保障。一方面，合作规则对于行动者的行为起到规范和指引作用，可以使行动者预见到破坏合作的行为将受到惩罚，从而规范自身行为；也可以为行动者提供其他行动主体行为方式的稳定预期，从而减少合作中的不确定性，缓解合作困境。另一方面，合作规则可以使各行动者更适应复杂多变的风险社会。区域合作并非是不同的行动者同时采取相同的治理措施，而是将整个区域作为一个治理整体，优化区域产业结构，平衡治理资源分配，各行动者竭尽自己所能、发挥自己所长共同解决区域问题，实现协同联动、合作治理。

（三）三类资源：信任资源、信息资源、技术资源

合作中的行动者必须依赖其他行动主体才能获得自己实现目标的手段，资源总量及其分布情况决定了行动者之间的相互依赖关系，增加资源总量或改变资源分布状况，将改变行动者之间的互动关系，使之更为密切、更有活力。政策网络所强调的资源主要包括信任资源、信息资源与技术资源。

政策网络的核心资源是信任资源，它是组织合作的前提，也是影响组织合作绩效的重要变量。有效的政策网络需要培育合作型信任。在合作型信任基础上，各地方政府不再精于各自获利可能性的算计，而是着眼于区域公共事务的治理和公共利益的增进，为了实现共同目标而愿意改变自己的行为。随着知识与认同的增进，行动者之间不仅相互了解及认同，而且清楚地认识到为了维系彼此间的信任应该做些什么。合作型信任不仅可以降低交易成本，提升合作绩效，而且可以提升合作的满意度，提高未来合作的意向。

信息资源是行动者做出决策的重要依据，信息共享是提升治理效率的关键。关于政策问题的根源、造成的危害以及发展态势、备选方案、治理进展等信息是政府部门制定政策方案并适时调整的重要参考。同时，顺畅的信息沟通可以促进合作者之间相互了解，增进互信；使行动者及时全面的掌握工作动态，实现工作的有效衔接和工作效率提升；更重要的是在组织间合作型信任尚未稳固前，有效的信息共享和沟通可以避免追求自身利益最大化的地方政府在讯息不明的情况下违背承诺、破坏合作关系，进而陷入“囚徒困境”。

技术资源是区域合作的重要支撑，主要是指在解决政策问题的过程中来自科学研究的技术支撑与成果应用。既包括帮助人们更深入地认识政策问题的探测技术、分析技术，也包括使人们信息传递更加便捷高效的互联网应用技术。技术资源的开发与共享有助于行动者提升认识和改造自然的能力，也有助于增强行动者之间的信任水平。以互联网应用技术为例，各行动者可以借助网络获取更多信息，进而加强对问题的认识，也可以借助互联网加强彼此间的交流，进而达成共识、协同共治。

二、京津冀雾霾合作治理的现实困境

自2011年网络大讨论以来，雾霾这一气象学用语进入普通大众的话语体系。地理上的毗邻与空气的流动使得雾霾污染呈现出区域性特征。目前我国大气污染形势依然严峻，三大重点区域仍是空气污染相对较重区域，其中京津冀区域空气污染最重[5]。环境保护部发布2015年12月重点区域和74个城市空气质量状况表明，进入采暖期后，我国北方大部分区域均出现了重污染天气。其中京津冀区域污染程度最重、持续时间最长，12月该地区先后出现了5次明显重污染过程，区域内13个地级及以上城市空气质量达标天数比例平均为34.9％，空气质量总体状况同比、环比均转差[6]。

雾霾治理是政府对环境责任的积极承担，是对公众生命健康权的主动保障，也是对政府协同治理能力的重大考验。区域大气污染同时具有纯公共产品、地方性公共产品和跨域溢出效应公共产品的特征。美好而短暂的“APEC蓝”“阅兵蓝”已经表明采取区域合作治理是雾霾治理的有效途径。而各自为政的治理方式投资效益差，且不具有可持续性，不能有效解决大气污染问题。[7]实施京津冀区域合作治理不仅可以节约治理成本，提升治理成效，还可以改进公众的健康水平，产生显著的环境效益和直接的经济效益。目前，各地方政府已经意识到雾霾污染的严重性、雾霾治理的紧迫性与合作治理的必要性，治理大气污染的决心前所未有，京津冀分别出台了《北京市2013—2017年清洁空气行动计划》《天津市清新空气行动方案》《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，联合成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，共同签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》。然而，合作行动大多停留在会议制度和极端天气应急处理上，日常的协同联动机制尚未真正发挥作用，在处理地方政府间合作规则与信任关系构建、信息与技术共享等问题上仍面临着合作困境。

（一）区域经济发展不平衡诱发“搭便车”行为

区域性环境治理要求地方政府在本地经济利益与区域环境利益、短期利益与长期利益之间做出选择。然而，经济发展水平上的差异及其加剧使得地方政府间的合作行动很难有效开展。曾有学者用“吃不下”“不够吃”“没饭吃”来比喻京津冀三地之间的经济失衡。尤其是相对于北京、天津，河北省的经济和社会发展水平相对滞后,甚至还存在着“环京津贫困带”。同时河北省还接纳了北京、天津一些高耗能高污染的企业，企业的显性和隐性迁移对河北的经济发展与技术进步有一定推动作用，但同时也带来了对环境的污染，河北省在雾霾治理中经济发展与环境保护之间的矛盾更加尖锐，因而在区域治理中处于相对被动的地位。因此，虽然河北第二产业庞大，但是对有利于大气污染缓解的设备改建和技术改造投资并无足够的积极性，而是希望第二产业小但资金富余的首都北京出面治污，或是要求北京支付治污补助，弥补污染企业关停的损失[8]。

（二）区域合作治理的制度规则尚待完善

雾霾合作治理行动的制度化程度相对较低，刚性不足，基本停留在依靠会议磋商等非制度形式的层面，很少以法规或规章的形式加以确定。目前，我国尚没有一部完整的区域性环境治理的综合性立法，跨地区、跨部门环境治理制度尚待完善。我国宪法和地方组织法涉及地方政府间合作的具体规定和条例几乎是空白。法律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务，对于地方政府合作机制的建立、权利与责任分担等问题根本没有谈及[9]；2000年修订的《大气污染防治法》仍坚持环境利益与经济利益同等重要的二元立法理念，虽然提到城市空气污染防治，但如何解决区域性大气污染问题并未涉及，导致区域成员“各自为战”，与区域合作共治的客观需要不相适应。

此外，京津冀雾霾合作治理过程中还存在着不同地区技术标准、业务规范不统一的现象。就大气污染物排放标准而言，在国家一般控制要求、国家特别排放限值之外，三地还各自制定了地方排放标准，同一行业在不同地区标准不一，限值水平差距明显。以在用燃煤锅炉二氧化硫排放限值为例，北京执行北京地方标准DB11/139-2015；天津以及河北的唐山、廊坊、保定、石家庄执行国家特别排放限值；河北其他地区执行国家一般控制标准，限值差距为20～40倍。此外，三地排污费收费标准也不统一（见表2）。总体来看北京的污染物排放标准、污染费征收标准要高于天津、河北，一些省际交界地区的排污企业会向标准“洼地”转移，使雾霾合作治理效果大打折扣。

表2 京津冀在用燃煤锅炉二氧化硫排放限值及其排污费收费标准

（三）资源开发与共享机制还不成熟

信任资源培育不够。信任的本质是合作中的一方对合作伙伴行为的心理预期，信任者认为合作伙伴能在无监督和外界环境变化的情况下遵守彼此之间的约定。然而，由于不确定性因素、机会主义因素、有限理性因素的存在，地方政府间合作型信任水平相对较低。雾霾治理中地方政府经常处于“自扫门前雪”的状况，对雾霾合作治理统一行动的积极性不高，对其他地方政府缺乏足够的信任，对治理效果期望值不高。目前京津冀各环保局网站只发布本地各区空气污染指数，却不显示其他两地的空气质量信息；同时，各地的《重污染天气应急预案》虽然都对本地在重污染天气时采取的预警和响应措施做了详细的安排，但是对于周围省市发生重污染天气时，本地应当采取哪些预防措施以及配合措施并没有作出规定，对于发生区域性空气重污染事件时，各地政府如何应急响应、如何联合行动也没有作出规定。

技术资源开发不足。目前，对于京津冀地区雾霾形成机理、来源解析、迁移规律和监测预警等方面的研究还不成熟，难以为雾霾治理提供科学支撑。现有的大气污染物监测以地面监测为主，高空监测、动态监测能力不足，同事有些监测站技术设备不够先进，无法准确区分雾霾和潮湿。此外，两市一省主要通过大气污染治理联防联控会议来实现信息共享和信息沟通，依托信息技术整合的跨部门业务合作还不成熟。

信息资源共享不畅。在以行政区划为基本单位的传统治理模式中，各地方政府为信息资源开发和建设投入了大量的时间和高额的成本，出于成本—收益的考虑，地方政府可能会将信息“选择性共享”甚至“信息垄断”，造成信息资源的分布不均衡与重复开发。同时，各地方政府在进行信息开发与建设时，根据工作特点和需求标准采用的数据格式、信息系统有所不同，技术兼容性与信息系统异构也成为信息进一步整合的阻碍。清华大学郝吉明教授指出，当前各地开展的监测研究存在着地方保护主义，各政府之间存在着隐性的信息藩篱，即使同一地方政府下的环保部门、气象部门、交通部门之间的高精度的数据共享也存在着很大困难。

三、京津冀雾霾合作治理困境的解决途径

（一）激活协调者角色，将构建者的合作意识转为合作行动

当协调成本过高时，地方政府缺乏共同提供公共产品的激励，中央政府可以通过统一思想观念、构建对话平台、提供财政支持、加强监督考核来诱导地方政府间的合作，满足区域公共物品的供给。各地方政府也应破除行政壁垒，将各行政区单打独斗的雾霾治理转化为区域协同共治的雾霾治理，将“碎片化”的治理融合成整体性治理。在京津冀协同发展领导小组的带领下，通过签订雾霾动态监测、科学研究、环境监察、政策执行等具体环节的合作协议，以优势互补为原则，通过区域内项目联合审批、服务购买、共同研发等政策工具，引导地方政府将合作意识转化成具体的合作行动。

通过联合研发、联合执法使各地政府部门在行动中加深对一体化规则的共同理解，通过经验借鉴、行动配合、区域互助，在频繁的互动中加强彼此了解与互信。根据北京、天津、石家庄公布的大气污染物源解析结果可以看出，虽然机动车、燃煤、工业、扬尘和餐饮等排放对当地大气污染均有分担，但不同地区同类污染源排放分担率并不相同；各地污染源也将对其他区域造成影响，因此三地可以共享污染源解析结果，制定有本省针对性、区域协调性的大气治理方案，通过专业分工与密切协作避免“按下葫芦浮起瓢”的尴尬。另外，并非功能越齐全的政府就越有效，既然“准公共产品”的生产可以外包给私营部门，那么也可以考虑将一部分“纯公共物品”“外包”给其他政府，借助相邻政府的成本优势或区位优势降低本省治理成本，提升区域治理效率。甚至可以推动差异与弹性治理，通过治污“外包”，发挥各地区对某一类污染源治理的比较优势，进而降低区域内污染物总量，节约治理成本，缩短治理周期。

（二）完善相关政策法规，为区域合作提供制度依据

英美等发达国家大气治理经验表明，在制度层面上建立共同遵守的合作规则，可以促使地方政府间合作走向常态化、规范化、法制化。因此，还应进一步完善《立法法》，为地方政府间协议赋予法律地位和效力，促使政府间对区域大气污染的协同共治落到实处；完善《大气污染防治法》，以人与自然和谐发展为依据，树立环境利益优先于经济利益的立法理念；将PM2.5的监测、治理、防控等过程写入法律加以保障落实；在区域立法层面，出台京津冀地区统一的大气污染防治专项法规，统筹大气污染物排放标准、统一重污染天气预警分级标准，同时明确环境合作治理的内容和规则，明确各地方政府的共同但有区别的具体职责，赋予环境联合执法机构相应的行政执法权，为跨行政区域环境执法提供法律依据。规则制定过程中监督者与协调者应当积极参与，促进区域成员基于区域公共利益有效磋商，避免地方政府竞相“削减排放标准”，带来“环境竞次”效应[10]。

（三）立足区域环境利益，强化合作型信任

各地方政府不单单是本行政区环境治理的责任主体，还承担着区域环境合作治理的责任，各地方政府必须打破自家“一亩三分地”的思维定式，坚持环境利益优先于经济利益、区域利益优先于地方利益的原则。因此，京津冀地方政府应立足区域环境利益，平衡各地区环境权利与义务，共同治理区域重点污染源，防止地区经济利益绑架区域环境治理。

尊重保护区域环境利益并不意味着抹杀各行政区域的环境权利，应当完善京津冀三地双向生态补偿机制。补偿的一般原则是受益方向受损方补偿，但是也可以要求经济实力强、受益多的一方补偿经济实力相对弱、受益少的一方。可以在中央政府及各部委的协调下建立京津冀大气生态补偿专项基金，依据京津冀地区13个重点城市空气质量同比变化情况，由作为协调者的中央政府及相关部委进行考核并下达补偿资金额度，用以补偿空气质量显著改善的城市，惩罚空气质量明显恶化的城市。生态补偿还可以通过绿色带动、产业协作等方式进行，在经济发展困难地区淘汰落后产能、关停污染企业的同时，引导和扶持替代产业发展，构建生态补偿的产业扶持政策，缓解经济发展相对滞后城市在环境保护与经济发展之间的两难困境[11]。

（四）拓展信息与技术资源共享空间

发达的大气环境信息共享系统是雾霾治理的重要技术支撑，实现“到2017年‘两市一省’PM2.5浓度在2012年基础上下降25％左右”的目标，需要建立以信息技术为依托的京津冀大气污染信息共享系统，打破信息能力和信息类型的限制，将知识和信息的孤岛链接起来，创造一个虚拟的协同工作空间。共享信息包括对空气质量的常规监测信息、污染源信息、环境治理信息、重污染事件应急处理信息等主要内容。

面对信息爆炸时代的海量数据，要想有效治理雾霾，不仅需要各地政府在雾霾监测数据上实现整合，还需要依靠技术研发来推动雾霾的来源解析、演化、降解等问题的系统研究。对雾霾的系统研究耗资巨大，任何地方政府都无法独自成承担。因此采用中央政府行政介入基础设施建设、与高等科研院校有效合作进行技术攻坚、各地方政府联合建设的模式可行性更高。对于大型研究项目，例如“京津冀区域大气污染联防联控支撑技术研发及应用”所需的科研经费，可以通过向科技部申报国家科技支撑计划项目，以减轻地方财政负担。再如，现阶段各地方政府大气污染治理的技术与设备投入尚不完善，人才资源共享尚不充分，可以考虑两市一省环保部门与治污部门建立合作共治的长效机制，通过互联网技术构建信息与技术共享空间。此外，区域信息共享系统还需要各地政府对以往所持有的“碎片化”信息按照统一的标准进行整合。通过信息系统共同建设、共同研发、共同使用减少信息共享不足、不均、不畅，为准确把握、分析、研判和预报区域大气污染信息提供保障。

目前我国大气污染区域合作治理仍面临诸多障碍，地方政府间深化合作、协同发展需客观面对区域合作的多种困境，理性选择优化区域合作的有效途径。引入政策网络管理理论作为新的分析工具，可以发现京津冀雾霾合作治理面临的困境主要是地方政府间经济发展不平衡，存在机会主义因素；区域合作的制度规则不完善，信息与技术共享机制不健全，合作型信任水平较低。缓解合作困境的主要对策有：激活协调者角色，将构建者的合作意识转化为合作行动；完善合作规则，强化区域合作的制度约束；拓展信息与技术资源共享空间，培养合作型信任。文章的不足之处在于对政策网络管理成本、管理绩效测度等内容关注有限，如何有效推动区域合作治理顺利开展仍需进一步探讨。