供给侧改革视角下的我国收费制度研究

冯俏彬

（国家行政学院 经济学教研部，北京 海淀 100089）

随着中国经济进入新常态，培育经济发展新动能已成为当务之急。与此前不同，当前我国经济不仅体量已居世界第二，而且经济体系已十分复杂，过去以政府为主拉动经济增长的模式已很难适应今日中国经济之发展需要，必须进行深入的结构性改革。为此，2015年中央经济工作会议指出，“要更加注重供给侧结构性改革”。收费清理既是当前政府“简政放权、放管结合、优化服务”的组成部分，也是建立现代财政制度的题中应有之义，是供给侧改革的重要内容之一。

一、文献综述

从中国知网上搜索的结果看，财政领域内以“收费”为题的深度研究成果很少，但关于非税收入的研究成果则十分丰富。资料显示，非税收入这个概念，始见于2001年财政部的一份文件。2003年，另一份财政部文件对非税收入的具体范围做出了界定，即“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入”。这比当前纳入一般公共预算管理的非税收入，范围要大得多。理论层面，贾康、刘军民（2005）曾按非税收入的不同性质，将其划分为五大类：负外部效益矫正性、成本补偿性、资产资源性、行政司法管理(管辖权）性非税收入以及其他。贾小雷（2015）进一步简化为三类：社会规制性行政事业收入、国有专属资产（资源）所有权或用益权收入，提供公共产品和服务而取得的收入。

加强非税收入的管理是研究的重点。这又分为几个阶段：一是如何治理“乱收费”，在2000年前后对此有过一波讨论高潮。二是如何规范非税收入的管理，讨论的核心是非税收入的征收、管理主体问题。面对当年广泛存在的非税收入的预算外管理，财政界一致的意见是应当逐渐纳入预算管理，如贾康、刘军民（2005）所提出的著名的“分流归位”“三而二，二而一”的解决方案。另外还有学者注意到非税收入的立法层次问题、收支挂钩问题等（季家友吴金友，2014）。刘尚希（2013）指出了我国非税收入存在二重性，即一部分是依据公共权力取得，而另外一部分则是依据公共产权取得，鉴于我国庞大的国有资产、资源，非税收入并非越少就越好。他进一步提出了非税收入的管理应当遵循法定主义、统一管理、风险最小化等原则。

再往前追溯，非税收入的前身其实就是声名狼藉的预算外资金。因此，加强非税收入管理的实质是将预算外资金纳入预算内管理。以此而言，将预算外资金易名为非税收入，从某种意义上讲，只不过是为了确立“预算外资金也是财政资金”的身份，进而为将其纳入财政管理做好理论准备。那么，预算外资金又是如何产生的呢？资料显示，预算外资金的前身就是收费。只不过由于时间久远，收费与非税收入之间的关系已有些模糊了。

二、我国收费制度的历史沿革

从相当大程度上讲，收费是改革开放以来市场化改革在政府领域不当扩散的副产品。在漫长的计划经济时代，只有极少数行政机关与事业单位向公众、企业或其他组织收取少量收费，这被称之为规费。1978年，中国开启了改革开放的伟大进程。由于家庭联产承包责任制在农村改革中大获成功，因而在1983年启动更加复杂的城市改革、政府改革的时候，“承包”“包干”的概念也被引入，财政的“分灶吃饭”即为其中一例。由于财政保障能力不足，政府允许一些有条件的单位对外收取费用。刚开始是一些随着政府职能扩大而新设立的机构，财政无钱可支，只能允许其收费以获得必要的运行经费。后来一些实行差额拨款的单位，政府也允许其通过收费补足差额，是为“补差”。再往后，一些主要面向公众的政府部门如民政、公安等，“因为具备收费条件”，也开始收费。由于当时的收费收入并不纳入财政统一管理，而是由各部门的“小金库”，执收单位自收自用，甚至用于发资金福利等，这巨大的“好处”于是很快弥漫开来，迅速扩展到所有能收费的政府部门，这就是在1990年代广为人知的“创收潮”。应当说，对于允许部门收费可能造成的危害，相关部门是清楚的，也因此设定了严格的管理条件，如对收费项目进行审批、发放收费许可证、定期进行检查、严格收费票据等，但是，一旦允许公权力或依托于公权力进行收费同时又缺乏管理监督，相当于打开了“潘多拉魔盒”，很快陷于收费难于收拾的地步①一份关于湖南省邵阳市行政事业性收费情况的调查报告指出，1987年以前，湖南省邵阳市市区一级，就有180个单位收取303个项目，平均每个单位有1.7个收费项目,多的有16个收费项目。1988年整顿后还有298个，但收费金额却从3000万元上升到4000万元。其中属于工作职责范围内不应收费的项目占总收费项目的50％左右。相当多的行政事业单位都在想方设法以各种理由收取各种费用,并且已从政府部门发展到了党委部门。以至于“开张介绍信要工本费,盖个公章要管理费,迁个户口收手续费,答复问题收咨询费,查阅档案要交查阅费,工作调动要交人才交流费,学生转学要交转学费,个别乡镇政府还要收汽车过街费、过路费,等等。简直是到了交不起费,就办不成事的地步”。。

为了加强管理，1987年，国务院颁布了《中华人民共和国价格管理条例》，一方面对于行政事业收费的概念予以认可，另一方面将其纳入价格管理的范围，由各级物价部门和财政部门共同承担管理责任。资料显示，收费管理权在物价部门和财政部门之间进行了长期的拉锯战，最后以财政部门的胜利而告终。早期，物价部门挟《价格法》的利器，主持清理全社会范围内的乱收费，将收费管理纳入价格管理，形成了以物价部门为主、财政部门参与的管理格局。对此，财政部门一直存有异议，特别是在对于收费项目的设立上。1991年5月,国务院明确“行政事业性收费项目的设立,应以财政部门为主,会同物价部门确定。制定和调整收费标准,应以物价部门为主,会同财政部门确定”，双方之间的形势倒转。1993年,财政部牵头清理乱收费,行政事业性收费管理权限开始进一步向财政部门倾斜。1994年,财政部门起草了《行政事业性收费管理条例(草案)》并上报国务院,各省也起草了类似的办法，并陆续设立了收费管理局或预算外资金管理局的试点等。1996年，国家出台了对于预算外资金进行管理的规定。至此，收费的管理权主要归于了财政部门。

很难评价这一场收费权之争中谁对谁错。从现在可见到的资料来看，物价部门对于财政部门管理收费可能出现的各种情况都有预见，而且很不幸地大都成为今天的现实。但另一方面，财政部门对于物价部门的指责也是有道理的，因为即使在物价部门承担主要管理职责的时候，也没能扼止住收费四处蔓延、遍地小金库、各单位坐收坐支、能收费的单位福利好奖金多而一些清水衙门则苦巴巴的政府内部收入分配不均的种种乱象。但必须承认，在收费管理权归于财政，且财政部门出于种种原因而不断将其易名之后，收费问题就掉入了财政管理复杂的概念、种类与报表体系中。结果是，曾经十分引人注目的收费现在已“神龙见首不见尾”，少有人能看清其本来面目了。

只有一点是实实在在的。那就是不论以什么名目、不论具体包括哪些内容，这些年收费规模急剧扩张，这是不争的事实。比如，1995年，全国各种收费达3843亿元，相当于当年税收总收入62％。即使到了2014年，包含行政事业性收费在内的非税收入共计21191.69亿元，政府性基金54093.38亿元，两者合计占整个政府收入的39％，而这还不含社会保障收入和国有资本经营红利，举世罕见。

三、理论分析：对我国收费体系的重新分类

经过数十年的变迁，收费的内涵已经变得十分宽广。按2015年国务院《推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》中财政部牵头收费清理的工作安排，收费、基金、具有强制垄断性的经营服务性收费、行业协会的涉企收费等均名列其中，如果考虑到同步展开的与资格资质清理相关的考试考务费，以及还未完全展开的事业性收费，其范围就更加宽大。

（一）按政府身份划分

经过对中央和地方政府发布的《行政事业性收费目录清单》和近年来《全国政府性基金目录》的仔细分辨，按收费背后的政府身份，可将我国现行收费划分为以下两大类。

政府作为社会管理者面向特定群体提供特定服务所收取的费用。按其与权力的紧密程度，可进一步分为以下四类。一是行政性收费，目前，经核定允许收取的全国性及中央部门和单位行政事业性收费为211项，但各级政府另有数量不等、名称不同的本级行政性收费项目。二是各类中介组织收费，主要集中在与各类行政审批有关的查验、评估、报告等方面，由于与政府权力行使甚至一些官员之间有着有关千丝万缕的联系，俗称“红帽子中介”。三是各类事业性收费，特别是庞大的医疗、教育等事业单位收取的费用。四是与各类职业资格取得有关的培训与考试考务费、职业技能鉴定考试考务费，等等。

政府作为公共产权所有者，通过有偿转让、出租各类国有资源、资产所形成的收费。具体包括以下几个方面。一是各级政府有偿转让国有资源形成的收入，如国有土地使用权出让金收入、矿产资源补偿费等。二是公众有偿使用国家大型基础设施、公共资源等形成的收费，前者如铁路建设基金、民航发展基金、国家重大水利工程建设基金等，后者如高速公路通行费、停车费、景点门票费等。

这种分类方法有助于看清收费后的政府身份，对于国有制居主体的我国而言，可以在一定程度厘清这部分收费的来源并对判断其是否合理提供依据。

（二）按收入的性质划分

根据财政学基本原理，所有政府收入不外乎四种形式：税收、使用者付费、国有资本（资源）收入、债务，分别简称为税、费、租、债。以此而论，我国的收费可以分成以下三大类。

“准税收”类。衡量一项收费是不是税的标准，主要是看其是否具备税收之实，即是不是用于那些本就应当由税收支持的支出项目，只不过因没有税收之名，故名为“准税收”。上述收费中的行政性收费、政府性基金中有文化事业建设费、地方教育附加收入等就属于这样的准税收。

“租”类。在经济学概念中，“租”是指产权主体因出租、出让资产所获得的收入。在我国，特指政府因出租、出让国有资源（资本）所产生的收入。在现行收费体系中，这一类的收费主要集中在政府性基金之中，如广为人知的土地使用权出让收入、出租收入以及国有企业变现收入等。

“使用者付费”类。所谓使用者付费，是指政府因提供特定服务、面向特定对象收取的费用，具有明确的服务——收费的对称性。在我国，使用者付费的范围十分广阔，除了一般意义上的各类公用事业，如水、电、气、暖等外，医疗、教育等事业性收费，取得各类职业资格资质的培训费、考试考务费、职业技能鉴定费……均可包括其中。

这种分类方式能更好地看清收费本身的性质，进而有助于发现其在管理上存在的问题并提出相应的改革之策。

四、近年来我国收费清理改革取得的进展与存在的主要问题

2013年以来，为了进一步释放经济社会活力，国务院力推收费清理改革，并取得了明显进展。从中央到地方已取消了数百项收费项目，建立并公布了收费目录清单，加快了涉企收费专项治理，将部分收费和政府性基金纳入一般公共预算等，社会对此的总体评价是好的。但是，由于收费沉疴已久，目前仍存许多问题。更重要的是，一些与收费相关的制度缺陷、体制机制方面的问题正在浮出水面。

（一）行政性收费的合法性存疑

行政性收费主要指各级政府机关在面向公民和社会团体提供服务时所收取的费用，大的如各类监管费、管理费，小的如各类注册费、证照费等，遍布政府日常工作的方方面面。之所以说其合法性存疑，是因为这些收费所涉及的项目多为相关部门的本职工作，是政府之所以为政府的根本所在。这些涉及各社会主体、具有普遍性质的公共服务，其所需要的成本与费用已经通过税收进行了收取，理论上没有任何理由重复再收。历史地看，行政性收费出台的背景是改革开放之初政府财政能力严重不足的权宜之计，但现在这一理由已经完全不成立了。

（二）公共资源交易制度尚不健全

在现在收费体系中由国有资产（资源）转让、出租、变卖形成的收费，其实质是市场交易行为。多年来，我国各级地方政府都已建立了公共资源交易中心和相应的制度，用以规范公共资源的交易，实现公共资源的价值。但现实地看，无论是从公共资源交易的程序，还是交易的结果都还不能完全实现“公开、公平、公正”的要求，公共资源交易中存在大量的设租寻租、暗箱交易的行为，部分公共资源低价流入个人，造成国有资源的大量流失。

（三）公共定价制度付诸阙如

在我国收费体系中，使用者付费的项目的比例极大。相对于行政性收费，这类收费的正当性和必要性都十分显著，是今后收费体系的主力军。目前，这类收费存在的主要问题是公共定价制度不健全的问题。关于公共定价，目前理论研究总体而言比较缺乏，如对于社会公众极为关心的教育、医疗，如何合理确定其价格，少有人说得清楚。二是规制信息不公开、不透明。涉及使用者付费的多为自然垄断行业，其价格标准需要在公共利益与企业收益之间适当平衡，为此政府部门需要全面掌握相关企业的财务信息，并定期按规定、按程序调整。但是，这在实践中少有做到，结果造成两个方面的不合理，一些项目收费长期处于不合理的低价（如水、电、气价和部分城市的交通价格），企业只能依靠财政补贴维持，另一些收费又片面随市场起舞，只调增不调减，公众意见极大。

（四）现代财政管理制度未及覆盖

在我国现行体制下，收费所产生的收入，都属于财政收入的一个组成部分。这一认识虽然在理论上早已厘清，但在实践上却迟迟落不到实处，相关财政管理制度不可思议地陈旧落后。一是“收、支、用、管”集于一体，如政府性基金中的多数项目，采用的是所谓“列收列支”的管理办法，由部门收取、由部门分配、由部门使用，财力部门化十分严重，即使一些项目连续多年出现大额结余，财政部门也很难对其进行统筹。二是一些收费项目还游离于财政管理之外，典型的是各类国有资产收益。三是“收支两条线”未能实质性地全面贯彻。一些收费项目，表面上纳入了“收支两条线”的管理，但在部门的收费总额与当年所获得的预算分配之间，仍然存在着若明若暗的关系。而这，既是财政部门不能下狠心彻底清理收费的原因，也是执收部门不能停止收费的根本原因，当然更是历次收费清理始终处于“剪复生、生复剪”的原因所在。

（五）行政审批制度过多过滥

尽管经过多轮改革，我国现在行政审批制度仍然十分广泛。这从近期各地陆续公布的权力清单上就可以看出，一级基层政府动辄有上千个审批事项。根据我们观察，一般而言，多数行政审批的背后都有收费，这又包括三个层次，一是相关部门自己收的费，二是委托下属机构、事业单位收的费，三是由附着其上的各类中介机构所收取的咨询评估费等。行政权力过于强大，“无所不批”，“批之必有费”，这种权力与收费之间过于紧密的粘连关系，正是一些不合理收费项目顽固不去、死而复生的制度性根源所在。

五、完善清理收费改革的主要对策建议

综上，我国在收费管理方面的问题，既有理念上的，也有管理上的，但更重要的是制度上的。深层次讲，还是政府、市场、社会三者之间的边界不清、政府职能调整不到位，一方面政府仍然对市场、对社会有过多的包办代替，另一方面在政府与市场之间的自然垄断领域内权责不清、社会组织发育不良等。中国经济进入新常态，为企业减负、为社会松绑，以释放经济社会活力，激发大众创业、万众创新的必要性和迫切性已十分突出，这为更新收费理念、建立健全有关收费制度提供了难得的“时间窗口”。

（一）更新收费理念，推动行政零收费

如上所述，行政性收费的理论基础是缺失的，并不具备收取的正当性。已流传了三十多年的行政性收费理由，如“社会可承受”“两个特定”“财政困难”等，现在都已不复存在了。相反，建设规范的市场经济秩序和良好的营商环境、以及进一步扩大对内对外开放，都需要一个更加规范、更加法治的良好政府。应结合行政审批制度改革，深化收费清理改革。一是要树立“不收费为正常，收费为特殊”的理念，明晰税收是政府提供公共产品和公共服务的价格，在政府相关部门履行其天赋职责时，如无特殊情况，不应再在税外收费。二是继续推进行政审批制度改革，削除各类收费滋生的制度性根源。行政审批过多是当前我国收费项目多、散、乱的主要原因，必须继续推进行政审批制度改革，从根本上消除收费产生的制度性根源。三是渐次推进“行政零收费”。要在对行政性收费进行清理的基础上，推广借鉴上海、深圳等地的经验，全面取消政府提供普遍性服务的收费①深圳市福田区作为全国首个创新实验区，从2014年6月1日起实施行政服务“零收费”改革，收到了良好成效。。四是作为配套，取消行政性收费后所形成的财政支出缺口，要通过正常的预算安排予以解决。

（二）进一步深化与规范公共资源交易制度，将具有“租”性质的收费收入纳入一般公共预算管理

目前，我国公共资源交易制度已初步建立，各地都有公共资源交易中心。但公共资源交易的程序、方法还应进一步规范，“公开、公平、公正”的程度有待进一步提高。从管理上看，国有资源收益、部分国有企业改制、上交等形成的收入等，都属于我国国有资源（产）制度下的特殊收益，归全民所有，应采取措施剥离管理部门与此类收益之间的利益连动关系，适时将其并入一般公共预算。

（三）建立、完善公共定价机制，建立针对“使用者付费”项目的规范管理制度

现有收费体系中的各类使用者付费项目，量大而广，情况复杂，但本质上是公共定价机制问题与信息公开的问题。目前，这方面的定价机制非常不完善，在成本核查、信息公开、审计、问责等方面，有很多需要改进之处。一是要加强对公共定价各类技术方法的研究。二是建立收费与成本之间随时间、余额甚至物价变化而动态调整的机制。三是要通过一系列制度建设保证相关信息真实可靠、公开透明，切实增强社会公信力。另外，针对众多事业单位、行业协会、中介组织所提供的服务收费，短期主要应从打破垄断、增强竞争方面着手，以形成合理的服务价格与优质的服务质量，长期而言则涉及事业单位改革和社会组织发展等重大改革问题

（四）明晰化国家重大工程项目的成本补偿机制

在政府性基金中，有一部分具有“价格”性质的收入，所占的资金比重大，又多与水、电等民生产品有关，社会关注度极高。形式上看，这类政府性基金是加价收入，实质上是国家层面重大基础设施建设项目的成本补偿问题。长期以来，我国类似于南水北调、民航、铁路等重大工程建设项目的资金来源，主要是财政支出和银行贷款，缺口部分通过设施投入使用后的加价收入进行弥补。项目建成后的营运、管理、维护等日常支出，既有来自价格收入部分、也有国家财政补贴的部分，相互之间的数量关系比较含混，难以明白表述。究其实质而言，是财务管理不健全所致。努力的方向是要明晰化国家重大工程建设项目的成本补偿机制。如建设成本这一部分，要将国家投资之外的贷款或债务部分作为收费定价的“天花板”因素，建立债务与价格之间的准确的数量关系并定期进行调整，由此可望建立一个收费与成本之间随时间、余额甚至物价变化而动态调整的机制。针对重大建设项目建成后的营运、维护部分的支出，要按实际发生计入成本，据实定价，明白公示。与此同时，还要通过一系列制度建设，保证成本信息的真实可靠、公开透明。

（五）深化财税改革，破除“收、支、用、管”一体化机制

通过近二十年的公共财政改革，现代财政管理的理念、原则、方法，已经深入人心。应当将这些要求全面覆盖到各类收费收入之上，以规范财政收支秩序，提高财政管理质量。一是将收费、政府性基金等授权税务部门收取①在2015年12月24日公布的《深化国税、地税征管体制改革方案》中，已明确今后由地税部门负责收取费和政府性基金。，财政部门按需安排预算，相关部门只负责“管”和“用”，制度性地分离“收钱的”“分钱的”和“用钱的”，形成相互制衡的体制机制。二是实质性地贯彻“收支两条线”，执收部门依法收费，财政部门据实安排支出，彻底清除收费收入与预算分配之间的联系。三是全面落实预算法的有关要求，所有的政府收入和支出都要纳入预算。四是做好财政信息公开，加强财政监督。

总之，收费本是财政收入的一个组成部分，世界各国皆同。但我国收费规模如此之大，收费体系如此之复杂，同时收费管理制度如此之陈旧，却是举世罕见。值此深入推进供给侧结构性改革之际，从源流上廓清我国收费问题的来源，重新对收费体系进行分类清理，建立、健全各类别的收费管理制度，已成当务之急。短期而言为企业减负、为社会松绑，中期而言有利于规范政府收入秩序，深化财税体制改革，长期而言则有利于提升国家治理能力和治理体系的现代化，为全面建成小康的实现民族复兴的“中国梦”做出贡献。