分析我国政府财务会计体系建设及其与预算会计的协调

杨淑英

[摘 要]会计体系完善与否，公共财物管理机制透明与否，绩效评价体系科学与否直接关乎着政府绩效管理成效。然而，就目前来看，我国在预算会计体系方面还存有很大的不足，所提供的信息与政府绩效管理需要不相符。本文结合实际，论述了现行预算会计体系存在的问题、政府会计体系存在的意义、我国政府财务会计体系建设及其与预算会计的协调，希望能够丰富政府财务及预算会计理论，并对现实具有一定的指导作用。

[关键词]政府财务；会计体系建设；预算会计；协调

从1980年起，很多国家开展了“新公共管理”运动，其导向为绩效管理，其精髓为将精华智能及管理机制引入企业，变以往的公共行政管理模式为“绩效管理”，其核心目的为对政府绩效加以提升。对于政府绩效，其以增强政府责任、解除政府公共受托责任、政府提供公共服务、公共产品的质量、效率及能力作为重心。最近几年，为促使政府责任增强和政府绩效提高，我国做出了积极的变革，并取得了显著的效果。通过改革公共管理环境（创建绩效与责任政府、建立公共财政管理体制等），在很大程度上改善了我国现有的政府会计基础及会计环境。然而，现行的预算会计体系无法满足政府绩效管理所提出的要求，不利于政府财政透明度的提高、政府委托责任的解除等。由此可见，为适应政府绩效管理，应对政府会计体系加以完善。本文结合实际，在探究现行预算会计体系存在的问题、政府会计体系存在的意义基础上，深入分析了我国政府财务会计体系建设及其与预算会计的协调，旨在做出重要的分享。

一、现行预算会计体系存在的问题

预算会计在我国政府会计体系中居于主体地位，其本质为管理财政预算，目标是为国际宏观经济预算和经济管理提供有效信息，任务为对政府公共部门所有财政资金活动进行反映、监督及核算。该会计体系在以往发挥了极其重要的作用。然而，随着时代的不断变迁，预算会计体系已不适应政府发展潮流，暴露出很多严重的问题：

（一）预算会计在定位及目标方面与政府绩效管理要求不相符

就目前预算会计而言，年度财政资金收支是其的主要记录内容。提供信息是预算会计的定位层次，核算范围及会计目标的设定没有将政府实际运行状况及全面资源纳入考虑范畴。

（二）预算会计报告内容较为粗略

深入研究预算会计报告，笔者发现其仅仅对某些政府活动进行了反映。和预算收支牵涉的所有信息得到了详细反映，政府净资产全貌、资源状况、资金使用具体情况等并未得到充分体现。

（三）预算会计无法充分反映政府的负债情况

就当前的预算会计而言，其并未对许多业务进行披露及反映，例如：政府担保、未来负债（社会保障基金）、国债利息（应付未付）等。此外，当前我国应用的预算会计体系并未对政府负债及其存在的安全风险加以反映、披露。现今，我国政府负债量逐年增长。预算会计体系无法充分揭露、反映政府债务，极有可能引发重大财政风险。

（四）预算会计体系对政府绩效评价没有利用价值

对于政府绩效，经济、有效及高效产出公共产品是其关键性的评价标准，而关键性衡量指标为产出的成本。然而，现阶段，收付实现制是预算会计体系的基础，其仅能对当期的预算支出进行记录，无法科学、及时提供以下数据：产出的服务成本费用、产出的公共产品费用等。

二、政府会计体系存在的意义

由国内外实践经验可知，政府绩效质量及水平的提高、政府绩效管理推行，不仅要具备合理、科学的评价体系，而且要具备优质的会计系统。唯有如此，才能对政府资源存量、政府资源投入状况、政府产出成本等进行充分反映。此外，还能通过记录与测量来为政府提供可靠的信息。财务会计体系除了可以对所有财政支出及收入进行跟踪、联系政府行为与各种成本，还可以对财政预算进行监督、报告全面信息资源（净资产、负债、政府所有资产等）。

政府受托责任解除的信息基础为政府会计系统。经营权及所有权两者的分离催生出企业受托责任，而民主社会制度的建立催生出政府受托责任。受公众委托，政府接受公共资源管理责任。同时，政府会承担将公共服务或产品提供给社会的职责。解除企业受托责任，可采取评价企业盈利等方法。然而，在解除受托责任难度方面，政府大于企业：对于受托责任目标，企业呈现单一化，而政府呈现多元化；难以观测政府行为，且受托责任关系表现出繁杂的特点。经实践，公众对政府绩效进行评价，可有效解除政府的受托责任。广泛、全面的信息对公众评价具有重要的意义，而政府理应提供这些信息。在提供信息时，政府应借助多个渠道，政府财务报告在其中占据着举足轻重的位置。由此可见，政府会计系统的建立及完善尤为必要，对获取、使用公共资源的政府行为进行系统反应与记录颇有益处。

政府绩效管理的信息基础为政府会计系统。实践证明，政府绩效评价机制除了能够提高绩效管理质量及水平，还能有效解除政府受托责任。然而，由于缺乏定量绩效信息，绩效实务及理论发展受到了很大的阻碍。研究国外经验之后，笔者发现绩效评价信息的全面与否在很大程度上取决于政府会计体系是否得到完善。政府会计属于经济信息系统范畴，其主要功能是提供财务信息，为公共财政管理提供了有力保障。政府会计在收集信息、加工信息、生成信息时主要依托规范、科学的程序，能够将政府相关信息（政府业绩、政府运营状况等）充分、公正披露及反应出来。信息的全面反映，对很多方面具有非凡的意义：有利于公众对政府行绩效做出科学评价，有利于政府决策者更好地履行责任，有利于政府提高自身核心竞争力，有利于政府为信息使用者土工各方面信息（资源投入，分配及使用资源，经济及社会效应等）。

三、我国政府财务会计体系建设及其与预算会计的协调

值得注意的是，政府财务会计的建立旨在补充预算会计，而非取消预算会计或完全替代预算会计。对于财务会计，其所反映的信息与现在、未来存有密切的联系，特点为非间断性、全面性；对于预算会计，其以年度财政预算资金收支详情的反映为重心。由此可知，财务会计与预算会计体系在会计基础、涵盖范围方面存有很大的区别。然而，这两个会计体系却服务于同一对象——政府经济活动。因此，须科学、合理协调财务会计与预算会计体系，以降低信息冗余现象出现的概率。

（一）财务会计与预算会计体系协调的基础

就两体系协调基础来讲，主要包括以下内容：其一，具备同源的信息数据。其二，信息使用需求各式各样。其三，目标及过程缺乏一致性。从反映内容角度来看，财务会计为政府公共财产及债务、存量财政资金、全部流量等，可提供相关、完整、充分的信息；预算会计并不包括政府拥有的全部资金，主要反映预算资金收支、预算资金使用、预算资金使用结果。

（二）财务会计与预算会计体系协调的内容

首先，协调会计报告体系。对于财务会计报告，其由部门与基金层面的财务报告构成。其中，部门财务报告基础为权责发生制，计量、编制报告的内容为政府所有存量资源及流量资源，可将政府全部受托业绩信息反映出来；基金财务报告反映顺序排在财务报告之后，编制及报告时选用的基础存有差异性，基金类型也不同。

其次，协调会计基础。一般来说，会计基础由完全的权责发生制、修正的收付实现制及权责发生制等构成。不同的会计基础，其会反映不同的内容。其中，修正的首都实现制比完全收付的实现制更为全面，信息最为全面是完全的权责发生制，信息最少的是完全的收付实现制。然而，以权责发生制为基础，难以估计现有国有资源所蕴含的价值及未来的债务。所以，在选用会计基础时，应小心、谨慎。一般情况下，预算会计基础采用收付实现制，财务会计基础采用权责发生制。

再者，协调记账过程与信息披露。设置预算会计体系时，我国参考的依据为组织类型的差异性。其他国家在设置政府会计体系时，“支出周期”是其的参考依据。所谓的“支出周期”指的是立法机关批转预算之后，国库内部的预算资向最终收款人流去。该过程包括四个阶段：分配拨款、承诺、核实及付款。预算会计须对支出周期全过程交易进行追踪、记账。政府财务会计主要记录公共收支、债务及财产，成本费用等内容。披露信息时，预算会计会将整个支出周期的拨款、付款信息上报给政府。另外，提供必要的信息资源，以便政府开展相关工作。财务会计报告内容主要表现为：政府内部财务运营实际情况、费用、政府的资产、政府收支等。财务会计注重财务资源使用效果及状况的反映，预算会计注重年度预算执行情况的反映。

最后，协调会计科目。对于我国，设置预算会计科目时，其参考依据为政府收支分类科目。而分类政府收支时，其参考依据为两个标准：支出功能及支出经济用途。支出工功能是指政府须投入多少成本，方可完成其的工作；支出经济用途是指对支出的资金流向进行解释说明。该设置对提高财政监管成效、宏观了解政府年度财务信息等具有积极的意义。然而，在设置预算会计科目过程中，其将预算执行情况、年度财政资金收支情况作为重心，严重忽视了财政资金的核实、付款等科目。财务会计将政府未来财务能力及存量的使用作为设置重心。此外，核算公共债务及财产、成本费用等。与此同时，设置以下科目：机构间交易、政府内部情况。

四、结语

会计信息在政府管理公共财政与绩效中发挥着不可比拟的作用。所以，政府会计体系务必要与其的需求相符合。财务会计并不等同于政府会计体系，后者包括前者。财务会计无法完全取代预算快。因此，财务会计体系的建立及预算会计体系的完善尤为必要。健全的会计体系，对政府受托责任的解除、提高绩效管理成效、最大限度发挥财政资金使用价值等具有积极的作用。

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