试论新形势下党对统一战线领导权的实现问题

杨卫敏

摘要：党对统一战线的领导权问题一直是统一战线的根本问题。在新的历史条件下。如何实现党的领导需要厘清党的领导和执政关系。从根本上说，共产党的领导和执政是有机统一的，统一战线无论作为领导方式还是执政资源，都是党对统一战线领导权的集中体现。巩固和发展统一战线为党的领导和执政提供广泛力量支持、理论创新和制度保证。同时，也是对党的领导转变更好地适应发展统一战线需要提供了条件。

关键词：统一战线；党的领导；实现

习近平总书记在中央统战工作会议上强调，做好新形势下统战工作必须掌握规律、坚持原则、讲究方法，最根本的是要坚持党的领导。领导权问题历来是统一战线的根本问题，在党的历史上曾有过许多经验和教训。当前之所以要研究这一大问题和老问题，是因为当前实现党对统一战线的领导权面临新的问题和新的挑战。一是在长期执政的情况下，党的先进性面临考验，政府的公信力受到挑战。民主革命时期，党依靠正确的主张得到了同盟者的认同；作为执政党，如何通过执政之外的渠道实现对同盟者的影响和引领，值得探索。二是经济社会转型期，我国社会呈现出显著的多样性、差异性和复杂性，加上境外敌对势力渗透，统一战线成为思想交锋最为激烈的领域，党对统一战线的政治引领受到挑战。三是统一战线自身发展需要。当前统一战线空前广泛，不仅沟通党内外，而且联系体制内外，联络海内外。如何在体制外的各种社会组织、非公有制企业开展党建和统战工作，如何在网上网下、地上地下、境内境外争取中间势力、掌握话语权和主动权，都是统一战线面临的新课题。四是党员领导干部存在不重视统一战线、不会做统战工作的问题。总之，党对统一战线的领导这一大原则在各个时期都是要坚持的，但在不同历史阶段有着不同的实现方式。在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党的战略布局中，党对统一战线的领导有着丰富的时代内涵和深刻的科学要求。

一、共产党领导和执政的有机统一与统一战线领导权的集中体现

中国共产党在现阶段究竟是一个什么角色的政党，这是近几年来党建理论界比较关注的问题。毫无疑义，现阶段，中国共产党是一个执政党，而且是一个长期执政的党。但从深层次分析，应是领导与执政两个角色的有机统一。搞清楚这一问题，不仅对于改进党的领导方式和执政方式有着重要意义；而且有利于加强和改进党对统一战线的领导，进一步弄清为什么中国不能搞多党制和轮流执政，从而坚定走中国特色政治发展道路的自觉性。

中国共产党作为执政党的特殊地位是领导包括统一战线各界人士在内的人们取得人民战争的胜利奠定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党作为领导党的地位决定了“党必须领导一切”，包括立法机关、行政机关和司法机关乃至其他党派都必须接受中国共产党的全面领导。但是，中国共产党作为执政党只能根据宪法来执政，这是法治国家的基本原则。《中国共产党章程》也规定：“党必须在宪法和法制的范围内活动。”

按照马克思主义的观点，领导就是率领、引导，执政就是执掌政权。对于执政党来说，领导是执政的前提条件，执政是领导的集中体现。但必须明确的是，这两种角色的地位和作用并不是完全相同的。为了切实做到依法治国和依法执政，有必要明确领导与执政在法治国家中的不同地位和不同作用，并给予这两种角色以准确的定位。在当代中国的政治生活中，共产党承担着既是领导又是执政的双重的政治角色。从国体来看，共产党是中国社会主义事业的领导核心，是整个国家领导力量；从政体上看，即从整个国家制度来看，共产党是国家的执政力量，是执政党。因此，从理论上讲，党的领导既可以通过党的领导本身来实现，也可以通过党的执政来实现。

那么，统一战线究竟是一种领导方式还是执政方式呢？一方面，从本质上说，统一战线是党的重要领导方式。没有取得执政地位的民主革命年代，党就是统一战线的发起者、倡导者、创立者、组织者、推动者，处于主导地位。而党领导的统一战线也正是夺取政权、取得执政地位的重要法宝。党以新民主主义的旗帜感召各界人士团结在自己周围，为共同的目标而团结奋斗。取得执政地位后，党对统一战线的领导有了双重的意义，即不光是政治上的引导——统一战线成员发自内心的拥护，更有了法律上的授权和组织上的保证。也就是一方面，可以继续以新的目标——社会主义、中国特色社会主义和爱国主义感召人、团结人，另一方面可以凭借自身法定的领导地位和制度安排不断巩固和壮大统一战线。另一方面，从现实来看，统一战线是党执政的战略资源和政治优势。作为党执政兴国的重要法宝，统一战线可以丰富执政资源、优化执政环境、改进执政方式、增强执政能力、提高执政水平。通过发挥统一战线的团结合作功能、社会整合功能、政治参与功能、民主协商功能、教育引导功能、协调关系功能，正确把握和处理政党、民族、宗教、阶层和海内外同胞这五大关系，不断扩大党的群众基础，巩固党的执政基础。

由于当下共产党领导和执政是有机统一的，因此无论作为领导方式还是作为执政资源，都是党对统一战线领导权的集中体现。党对统一战线的领导有着丰富的内涵和严密的系统。具体如下表所示——

二、统一战线对于促进党实现领导和执政的重要作用

统一战线有着资源优势、网络优势、功能优势和制度优势，在巩固党的领导地位和执政地位，改进党的领导方式和执政方式，提高党的领导和执政的科学化水平方面，有着十分重要的促进作用。

（一）统一战线为巩固党的领导地位和执政地位提供了广泛力量支持。长期以来，所谓共产党领导和执政的合法性问题，是境内外敌对势力对我党进行攻击的一个焦点。政权的合法性系于民心向背。中国共产党领导的合法性来自老百姓的爱戴和拥护。抗战胜利后，一个美军顾问团到华北考察后得出结论：国民党取得大片国土，共产党赢得广泛人心，将来得天下者必定是共产党。2010年6月，世界著名民意调查机构皮尤研究中心公布的中国社会民意调查报告显示，中国民众虽然对腐败问题和社会不公意见较大，但对自己国家发展方向的满意程度高达88%。高居各主要国家首位。而2016年1月27日法国益普索的莫里分部开展的全球国家发展方向调查表明：中国发展方向最受民众认可，89%的中国受访者认为中国发展方向正确，位居第一。第2至第10位的分别是：沙特78%，印度72%，阿根廷68%，俄罗斯60%，加拿大57%，澳大利亚48%，日本43%，英国41%，土耳其39%，美国34%列第13位。（环球时报2016年2月5日第五版）而美国皮尤研究中心2015年1月2日调查，71%的美国人不满意美国现在的发展方向。共产党之所以能取得广泛拥护，靠的是党的先进性。而十八大后习近平强调要从严治党，多次提到我们党面临的最大的危险是脱离群众的危险，面临的最大的考验是长期执政的考验。习近平在中央统战工作会议上强调，人心向背、力量对比是决定党和人民事业成败的关键，是最大的政治。统战工作的本质要求是大团结大联合，解决的就是人心和力量问题。这是我们党治国理政必须花大心思下大气力解决好的重大战略问题。

（二）统一战线为改进党的领导方式和执政方式提供了独特理念创新。当前我国正处于经济社会转型期，呈现出阶层分化、利益调整、思想多元、矛盾凸显、诉求增强等显著特点。作为执政党，如何在执政过程中更好地实现对统一战线的领导，包括诸如凝心聚力、社会整合、政治领导、执政参政等等，是一个需要深入研究的重大课题。习近平指出，党对统一战线的领导主要是政治领导。这一理念和在事实上为改进党的领导方式探出了一条路子。所谓政治领导，实际上就是把握社会发展的全局，着眼于社会发展的全局，在科学把握社会历史发展要求的基础上为社会政治生活确定价值、方向、目标和重大政策。这样，党的主张的形成过程和变成国家意志的过程，也是发扬党内民主和人民民主的过程。习近平强调，要正确处理一致性与多样性的关系，要牢牢把握党的领导和中国特色社会主义道路这一政治底线，在此基础上包容的多样性的半径越大，画出的同心圆就越大。特别是面对利益多元、价值多样的复杂局面，要通过耐心细致的工作找到最大公约数。这一重大理念为我们破解当前复杂问题、渡过改革难关找到了一把金钥匙。比如，绍兴市柯桥区安昌镇党委政府在前几年群体性事件多发的情况下痛定思“统”，成立21个统战性社会组织，用统一战线民主、协商、沟通的理念和办法来处理涉及群众利益的事件，不仅化解了社会矛盾，而且融洽了干群关系。

（三）统一战线为提升党的领导能力和执政水平提供了制度保证。党已经是执政党的前提下，党的领导不再是脱离国家体制和国家法律的领导力量，而是在国家体制内及受宪法法律约束的领导力量。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的决定，党的领导不再是简单地从政治上来实现，而是主要从制度上来实现，从而使党的领导成为一种制度化的和法律化的领导。无论是在根本政治制度（人民代表大会制度），还是在基本政治制度（共产党领导的多党合作和政治协商制度，民族区域自治制度），以及基层群众自治制度和民主协商制度中，统一战线都既有优势又有责任参与建设，促进选举民主、协商民主、自治民主和监督民主的发展，促进党的科学执政、民主执政、和依法执政。而民主决策、科学决策、依法决策，是实现领导方式和执政方式转变的重要标志。

三、不断丰富和发展统一战线领导权的实现方式

坚持领导和执政有机统一的理念，要求我们党在统一战线工作中既要坚持正确的政治方向，又要深入研究统一战线的规律并严格按规律办事，努力提升统战工作的科学化水平，切实加强和改进党对统一战线的领导，不断巩固和壮大爱国统一战线。

（一）把改进党对统一战线的领导与引导统一战线成员坚定接受共产党领导的自觉性有机结合起来。毛泽东说过，“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”，并使人们“心悦诚服地执行”。邓小平说：“领导不是自封的，要看群众承认不承认，批准不批准。”习近平指出，党对统一战线的领导是政治领导不是包办代办民主党派内部事务，是党委领导不是部门领导，是集体领导不是个人领导。实践表明，光靠组织措施来加强对统一战线的领导，不仅资源有限而且成效受到许多其他因素制约。必须双管齐下，一方面要改进党对统一战线的领导尤其是要切实提高政治领导的水平和能力，另一方面要引导广大统一战线成员坚定接受共产党领导的自觉性。这也契合现代管理学的理念，现代管理学之父彼得·杜拉克曾说过：“领导者的唯一定义是其后面有追随者，一些人是思想家，一些人是预言家，这些人都很重要，而且也很急需，但是没有追随者，就不会有领导者。”当前要向统一战线成员宣传这样一些道理：执政党未必是领导党（如：抗战期间，国民党是执政党但不是领导党，共产党中的参政员和部分民主党派中的参政员曾多次拒绝出席国民党操纵的国民参政会），领导党也不一定是执政党（抗战时，延安是统一战线的领导者和组织者，“党指挥枪”的原则则较早就建立了；在解放战争时期，共产党则是领导党和革命党的统一），共产党集领导党和执政党于一身，是历史形成的，法律赋予的，实践检验的；与共产党的领导和执政地位一样，民主党派的参政党地位也是历史形成的、法律确认的、实践证明的。在共产党内要加强多党合作和统一战线理论政策的学习宣传；在统一战线和社会各界则多宣传“西方多党制、议会制不适合中国国情”，从而自觉抵制轮流执政、政治试验区等观念的侵袭，做中国特色社会主义的亲历者、实践者、维护者、捍卫者，自觉维护我国的多党合作框架——共产党领导，多党派合作；共产党执政，民主党派参政——这既是对共产党领导地位和执政地位的尊重和拥护，也是对民主党派参政党、建设党性质和职责的深刻认识。

（二）把加强共产党的执政能力建设与加强民主党派、无党派以及其他统战组织和成员的参政能力建设有机结合起来。我国的政治制度和政党制度决定了执政党建设与参政党建设是相互促进、共同提高的。以政党协商为例，需要执政党与参政党共同努力。对共产党而言关键是要增强协商的意识，按照习近平提出的“协商就要诚心诚意、认认真真、满腔热情听取意见和建议，有事要商量、多商量，不能想起了、有空了、拖不过去了才协商。”对于民主党派来讲，关键是要提升协商的能力和水平，关键在于“说得对”而不是“说了算”，真正参到点子上、议到关键处。总结我国多党合作和政治协商的实践经验，实现政党关系的和谐，根本在于坚持走中国特色社会主义政治发展道路，关键在于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，具体要把握好四个方面的辩证关系：既要坚持中国共产党的领导，又要促进多党派团结合作；既要提高中国共产党的执政能力，又要发挥民主党派参政议政的作用；既要重视做好民主党派的思想引导工作，又要真诚接受民主党派的民主监督；既要全面推进党的建设新的伟大工程，又要积极支持民主党派加强自身建设。这就对参政党和执政党加强自身建设都提出了新的任务和要求。我们要认真领会这一要求，一方面着力提高参政党建设的科学化水平，另一方面在加强执政党建设科学化水平的工作中着力提高统战工作的科学化水平。提高参政党建设的科学化水平，关键就是加强参政党参政能力建设，包括政治把握能力、参政议政能力、组织协调能力、合作共事能力和解决自身问题的能力。提高统战工作科学化水平，是提高执政党建设科学化水平的重要组成部分。各级领导干部要充分认识统一战线是党执政兴国的重要法宝，牢固树立统战意识就是执政意识的理念，从加强党的执政能力建设的高度，不断提高领导统一战线工作的能力。要牢固树立“执政离不开参政”的政治意识和民主意识，高度重视做好民主党派、工商联和无党派人士工作，进一步加强同他们的联系和沟通，主动帮助他们改善工作条件、解决实际问题，积极支持他们更好地发挥作用。要广交深交党外朋友，认真听取和吸纳党外人士的意见、建议，主动接受民主党派和无党派人士的民主监督，以不断改进我们的工作。要牢固树立制度建设是根本性建设的理念，认真落实一系列制度性规定，建立健全统战工作领导体制和工作体制，努力形成“党委统一领导，统战部门牵头负责，有关部门密切配合、社会各界广泛参与”的大统战工作格局。要抓好统战部门领导班子建设，关心统战干部成长进步，为统战工作的开展创造条件。各级统战部门要切实加强自身建设，建立健全网络、平台、抓手和考核激励机制，在不断研究新情况、解决新问题的过程中深化对统一战线发展规律的认识并自觉按照规律开展工作，不断提高统战工作的科学化水平。

（三）把党对统一战线的政治领导与全面推进依法治国有机结合起来。党对统一战线的政治领导主要体现在两方面，一是政治引领，引领党外人士接受党的路线方针主张并为之共同奋斗；二是落脚到党管人才和干部上来，党外干部也是党的干部，党外人才也是国家的人才，是我们党执政兴国的重要资源。因此，既要帮助党外人士加强政治引导和理论学习，切实提高政治把握能力；又要善于发现培养党外人才，使用管理好党外干部。而作为执政党，党在全面推进依法治国中责任重大，加强党对统一战线的领导，发展壮大统一战线，都必须置于依法治国的大背景之下。要把照顾同盟者利益落脚到切实维护同盟者合法权益上来，真正体现统战政策有照顾法律面前无特权。要坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，支持党外干部履职，确保在其位、主其事、负其责，尊重其分工范围内的行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权。在民族宗教领域，既要巩固党同民族宗教界的爱国统一战线，又要坚持和完善民族区域自治制度，依法管理宗教事务。工商联是党联系非公有制经济人士的桥梁纽带，也是政府管理非公有制经济的重要助手。对体制外的新阶层人士，我们不但要把他们重新组织起来从“社会人”变成“组织人”，还要信任使用，容人之异、容人之短、容人之失。对非公有制经济人士特别是年轻一代，引导他们爱国、敬业、创新、守法、诚信、贡献。总之，要在坚持求同存异、坚持民主协商、坚持联谊交友、坚持引导培养、坚持照顾利益中实现党的领导；要在坚持基本制度和基本法，坚持依法管理和服务，坚持社会公平正义中，彰显党对统一战线领导的时代特色。

（四）在全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的共同事业和共同目标中不断巩固和壮大统一战线。当前，全面小康社会进入决胜阶段，全面深化改革涉及深度利益调整。随着经济社会的转型，社会阶层和成员的异质性不断扩大，越来越需要通过统一战线工作求同存异；而体制外社会成员的不断增长，也越来越需要发挥统一战线的联系、沟通、协调、整合的功能优势，延伸党和政府的工作触角，统一战线正面临一个前所未有的发展机遇。但与此同时也要充分认识到，在这样一个历史阶段，共产党在整个国家和社会层面的领导地位和执政地位更为巩固，而在一些特殊区域、特殊组织中则有可能会出现“缺位”现象，以何种方式实现党的领导和执政，值得研究和探索。如：在非公有制企业等新经济组织和新社会组织中，中共党的组织的“执政党”角色如何体现，领导地位也是不完全的（没有对企业组织领导的职责和权力），但仍承担着引导和帮助非公有制企业健康发展和非公有制经济人士健康成长的政治责任。要加强体制机制创新，实现党对非公企业的政治领导。在开展非公有制企业党建工作中，要努力克服党建和企业发展“两张皮”的现象，要积极探索建立健全“互融互促、同心共赢”的政治引领机制、双向融合机制、权益维护机制、文化认同机制、聚人育人机制和激励引导机制。总书记在中央统战工作会议上讲：非公经济健康发展和非公有人士健康成长是重大经济问题，也是重大政治问题。要坚持团结、服务、引导、教育的方针，一手抓鼓励支持，一手抓教育引导。在互联网空间，长期以来党和政府缺位失声，现在要占领这一空间，关键是要发声。发挥党外人士在意识形态中的作用，特别是在网络舆论发声，因为他们不但位置超脱，可以从党和政府之外的第三方发表意见，同时又是各方面的专家学者和文化界名人甚至本身是网络意见人士，具有较强的权威性和影响力，在弘扬主旋律、传递正能量方面可能发挥十分积极的作用。作为领导中国革命的中国共产党，在民主革命时期与民主党派以及各界人士用鲜血凝成了肝胆相照、风雨同舟的统一战线；作为领导中国特色社会主义建设的执政党，中国共产党要在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的共同事业和共同目标中不断巩固和壮大统一战线。当前，要牢固树立最大公约数理念，在坚守坚持共产党领导这一政治底线的前提下，最大限度地包容多样性，画出最大同心圆。要引导广大统一战线成员树立和践行社会主义核心价值体系，在统一战线这个最广泛的政治联盟中形成四个认同：价值认同，国家认同，民族认同，中华文化认同，在潜移默化、润物无声中实现对共产党领导的认同，对共产党执政的支持，自觉、积极地投身中国特色社会主义事业建设。要积极培育中华民族共同体意识，增进各族群众对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国共产党的认同、对中国特色社会主义的认同。