把握统战理念与法治理念结合度的科学路径

摘要：新形势下，统战工作面临许多新情况、新问题。这就要求科学把握和运用统战理念与法治理念的结合度，既讲法律又讲政策，既坚持原则又注重策略，既照顾公平又照顾利益，不断把统一战线发展好，把统战工作开展好。

关键词：统战理念；法治理念；结合度

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家作出战略部署，为运用法治思维更好地开展统战工作和发挥统一战线法宝作用提供了新思想、新视角和新方法。中央统战工作会议特别是习近平总书记的重要讲话，为新形势下的统战工作提供了根本遵循和行动指南。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（下文简称《条例》），是中国共产党关于统一战线工作的第一部党内法规，为全面加强统一战线建设提供了政治保障、组织保障和法治保障。同时，当前我国发展的内外环境发生了深刻变化，所有制形式更加多样，社会阶层更加多样，社会思想观念更加多样，统战工作面临许多新情况新问题。这就要求全面贯彻中央全面依法治国战略部署和中央统战工作会议精神及《条例》规定，丰富理论思维，创新政策举措，科学把握和运用统战理念与法治理念的结合度，既讲法律又讲政策，既坚持原则又注重策略，既维护公平又照顾利益，不断把统一战线发展好，把统战工作开展好。

一、统战理念与法治理念结合度的内涵

（一）统战理念。指的是反映统一战线理论方针政策和统战工作方式方法艺术的一系列思维观念、价值取向、任务要求等的集合体，是统一战线统一思想、发挥作用、彰显优势的核心理念，具有凝聚共识、凝聚人心、凝聚智慧、凝聚力量的独特功能。

1.统战理念的基本要素。一是求同存异理念，这是统一战线的根本旨趣。统一战线是一致性和多样性的统一体，坚持正确处理一致性和多样性关系的方针，关键在于求同存异。一方面要不断巩固共同思想政治基础，另一方面要充分发扬民主、尊重包容差异。只要我们把政治底线这个圆心固守住，包容的多样性半径越长，画出的同心圆就越大。唯有这样，统一战线才会始终生机勃勃、充满活力。二是民主协商理念，这是统一战线的实现路径。遇事有互动多商量，通过平等交流、坦诚沟通，可以使统一战线广大成员感受到党的关怀和温暖，更加普遍地认同党的主张，更加自觉地团结在党的周围、跟党走。三是和谐共赢理念，这是统一战线的目标追求。坚持互助共进、互促共荣、互惠共享，维护好、照顾好、实现好统一战线广大成员的共同利益和根本利益，在此基础上包容具体利益，照顾特殊利益，以利益共赢理顺情绪、化解矛盾、增进共识，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐。

2.统战理念的鲜明特征。一是广泛的社会适应性。统一战线涵盖“两个范围”“四者联盟”“十二方面，统战理念在空间上广泛运用于统一战线各个领域乃至社会各阶层，在时间上长期存在于统战工作乃至党和国家的中心工作之中，使统一战线成为中国共产党夺取革命、建设、改革事业胜利，增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位，全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要法宝。二是显著的政治组织性。统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针，统战理念就要为着壮大共同奋斗的力量，做好团结人、争取人的工作，把积极因素都调动起来、消极因素转化过来，把拥护我们的人搞得多多的、反对我们的人搞得少少的，为实现党的目标任务提供广泛力量支持。三是突出的柔性。统战工作不是通过行政命令指令，而是通过民主协商、交心谈心、“一根头发带动一把头发”的方式开展思想教育和政治引导，因而统战理念更加注重人性化方式，具有倡导性、灵活性、非强制性，这也是统一战线和统战理念“软实力”的重要体现。

（二）统一战线法治理念。指的是反映全面依法治国战略布局和统一战线法律法规法治化的一系列思维观念、价值取向、任务要求等的集合体，是新形势下发展统战事业、做好统战工作必须遵循的指导理念，具有明确底线、规范行为、引领风尚、提供保障等重要功能。

1。法治理念的基本要素。一是依法治国。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。这就要求把统一战线和统战工作全面纳入法治范畴，实现工作理念、工作内容、工作方式的法治化转变。二是公平正义。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。这就要求把统一战线成员纳入公民范畴，坚持权利和义务相统一，依法平等处理涉及统一战线成员的事务。三是法德相融。既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用。这就要求大力弘扬社会主义核心价值观和统一战线优良传统，实现统一战线法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

2.法治理念的鲜明特征。一是全局性。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，使得法治理念贯穿于政治、经济、文化、社会、生态和党的建设各个方面，贯穿于国家治理的所有环节。必须完善统一战线法律法规体系，运用法治思维和法治方式推动统战工作创新开展、促进统战事业健康发展。二是规范性。法治理念基于完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系及完善的党内法规体系，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。必须用法治规范和引领统一战线，进一步提高统战工作法治化水平。三是强制性。法治要求包括统一战线成员在内的所有社会成员遵守法律法规，要求依法处理涉及统一战线的公共事务，并对违反法律法规的行为依法追究责任。必须以宪法为根本的活动准则。维护宪法尊严、保证宪法实施，自觉学法尊法守法用法，成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

（三）统战理念与法治理念结合度。这是对统一战线工作中如何运用统战思维和法治思维、如何运用统战方式和法治方式度的界定，就是要处理好依政策与依法做统战工作的关系。简单地说，就是依政策做统战工作要有法治思维，依法做统战工作要有政策水平。只有这样，才能不断夯实统一战线的共同思想政治基础，形成事业共同体、利益共同体、命运共同体。

1.结合的范畴。一是有法可依与依法治理的结合：建立完善与统战成员和统战工作密切相关的法律体系是静态的法治，依靠法律手段实施统一战线治理是动态的法治，前者是保障、后者是目标，相辅相成、缺一不可。二是政策导向与法律导向的结合。党的统一战线理论方针政策是统战工作的重要指针，涉及统一战线的诸多法律是党的统战政策产生及指导产生的。可见，统战工作法治化不是党的统战工作政策导向的终结而是延续和升华，要适时推动统战政策向法规转化和统战法规的日趋完善。三是巩固和发展统一战线与建设社会主义法治国家的结合。依法治国是包括统一战线在内的全国人民的共识和共同利益，运用法治理念和法治方式是统一战线健康发展的必由之路；统一战线是全面依法治国的重要推动力量，运用法治理念和法治方式有利于引导统一战线成员广泛参与法治中国建设。二者有机统一，不可分割。

2.结合的条件。一是统战工作思维的复合化、丰富化。要坚持统战思维，把其贯彻到治国理政的各环节各领域；要融入法治思维，实现统战工作与全面依法治国的同步推进。二是统战工作手段的多元化、综合化。统战工作的主要工具是政策和法制，分别对应的是统战理念、统战方式和法治理念、法治方式。既要依靠统战理念和统战方式，又要采用日益凸显的法治理念和法治方式，依政策做统战工作与依法做统战工作有机结合，统战事务和公共事务协调共处。三是统战工作格局的社会化、稳固化。统战工作既关系统一战线内部各领域也涉及统战系统各方面，既关系党内也涉及政府乃至全社会.不仅要依靠统战理念引导全党全社会关心重视，而且依靠法治方式促进全党全社会参与支持。四是统战工作队伍的规范化、高水平化。统战干部是统战工作的实际承担者，既要内化统战理念，用好统战政策，又要吸收法治理念，用好法治手段。统一战线成员既是同盟者，又是社会公民，这就要求统战工作既依据统战理念照顾同盟者利益，又依据法治理念引导同盟者承担义务。

二、把握统战理念与法治理念结合度的经验与现状

（一）历史进程。统一战线的发展历程，是统战理念与法治理念结合从无到有、从弱到强、不断加深的过程。对统战理念与法治理念结合度的把握，具有丰富的实践，存在鲜明的脉络。

1.统战理念占主导时期。整个革命战争年代，统战理念与法治理念结合度较低，党主要依靠政策开展统战工作。新中国成立前后，统战理念和法治理念的结合开始产生，并体现在国家政权的建构之中。其典型成果是作为统一战线组织形式的中国人民政治协商会议在一段时期内代行全国人大职权，通过了具有临时宪法性质的《共同纲领》。

2.统战理念与法治理念缺失时期。在“文革”期间，党的统一战线方针政策基本未得到施行，统一战线遭到破坏；社会主义法治建设遭受严重挫折，国家法治遭到巨大破坏。在这种历史背景下，统战理念和法治理念几无作用空间、没有运用的条件，科学把握统战理念与法治理念结合度更无从谈起。

3.统战理念和法治理念并行、法治理念逐渐增长时期，改革开放以来至党的十八大前，党不断恢复、落实和创新统一战线政策，解决历史遗留问题，巩同壮大统一战线。同时，党和国家不断完善、制定和施行了一系列与统一战线有关的法律法规。比如.将“一国两制”构想、多党合作制度载人宪法，进一步明确非公有制经济发展方针等.为开展统战工作奠定了宪制基础。同时，党和国家还制定了大量与统一战线有关的法律法规，为统一战线和统战工作提供了法治保障。这具体体现为两个方面：构建、完善有关统一战线和统战工作的党内法规体系，制定、实施有关统一战线和统战工作的法律法规。统战工作实践中产生了统战理念与法治理念结合的新案例。比如，深圳与香港特别行政区通过立法实施“一地两检”，既具有突出的统战涵义，又是用法治方式解决“一国两制”框架下具体矛盾的创新举措。

4.统战理念和法治理念相互融合、相得益彰的时期。党的十八大特别是十八届三中、四中全会以来，全面依法治国对统一战线和统战工作提出了新任务新要求。统战工作中法治理念的施行更加普遍、深入，与统战理念结合度进一步提升，统战工作法治化趋势日益明显。一是推进社会主义协商民主法治化，出台《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》。二是完善统战政策法规体系，颁布了统一战线工作的第一部党内法规《中国共产党统一战线工作条例（试行）》。三是进一步在部门法层面体现统战内容，《中华人民共和国国家安全法》对民族、宗教、港澳有关方面的国家安全问题作出了明确规定。当然，法治理念增多，统战理念优势未减，依然不可或缺。

（二）统战理念与法治理念结合度把握存在的问题。统战理念与法治理念不可偏废、互为支撑。统战政策科学得当，底线是遵循法治精神、符合法治要求；统战工作法治化是以统战政策为前提，统一战线法律法规是统战政策的制度化规范化。但当前在把握统战理念与法治理念结合度上，还存在一些问题和不足。

1.认识上“两重两轻”。一是重统战、轻法治。有时对本属于一般社会公共事务的问题，不能优先运用法治理念、按照法治方式来处理，造成事件处置缓慢、矛盾激化升级。部分统战成员对“照顾同盟者利益”片面理解，过度主张自身的特殊权利，忽视基本法律义务、公民责任，致使信访不信法、信关系不信程序、信人治不信法治的现象也有存在。二是重经济、轻统战。社会层面更多追求经济效益，对统战工作重视和支持不够，社会认知度有待提高、群众知晓面有待拓宽。有的统战政策存在边际效益递减的情况，特别是在香港、台湾问题领域，原有的以经济照顾为主的政策面临新挑战。

2。内容上“两强两弱”。一是政策强、法律弱。党和国家出台了一系列统一战线方针政策，且时效性、针对性、操作性都很强，但统战法律法规建设起步较晚，一些与统一战线有关的核心法规尚未出台，具有一定的滞后性。二是根本大法强、基本法律弱。作为我国根本大法的宪法，明确写入统一战线、多党合作制度、非公有制经济、民族、宗教、祖国统一等内容，确立统一战线在我国国体、政体和中国特色社会主义政治发展道路框架中的地位。但涉及五大领域的具体法律涵盖面不广，相当部分内容分散在其它一般性法律之中，对统一战线成员权利、义务和涉及相关单位职责的规定等存在空白，操作难度大。

3.方法上“两多两少”。一是上层运用多、基层运用少。有的认为统战工作是上层工作，“说起来重要”“做起来次要”“忙起来不要”的现象并不少见，基层统战工作边缘化、空心化等问题日益突出。二是统战系统运用多、系统外运用少。统战理念与法治理念结合还缺乏社会化程度更高的大统战工作格局的保障，统战事务跨部门协调共处机制有待进一步健全，强化统战部门与政府、立法、司法等部门的联系、沟通。一些非统战系统的部门在涉及统一战线五大领域的工作中依旧停留在以领导意志推进的层面，受人的影响过大，统一战线客观面临“内热外冷”的问题。

三、科学把握统战理念与法治理念结合度的对策建议

（一）明确有利于增进结合度的基本原则。做好顶层设计，使重视和运用统战理念与法治理念结合度在思想认识和思维观念上确立起来，进而指导统战工作实践。

1.边界原则。统一战线工作既是党的特殊群众工作，属于党的事务范畴；又存在于国家治理体系之中，不少内容属于公共事务。要区分对象性质，明晰事务边界，对统战范畴事务用统战理念来指导和处理，不能简单粗暴处理；对公共范畴事务以及兼具统战性和公共性的事务运用法治理念来指导和处理，并结合运用统战理念和法治理念。比如，统战成员的政治安排等问题就要运用统战理念和统战方式，非公有制经济人士的违法经营等问题就要运用法治理念和法治手段，是哪类问题就按哪类方式来解决。

2.对等原则。统战理念强调照顾同盟者利益和权利。法治理念不但要求维护统一战线成员的合法权利，而且要求统一战线成员履行法定义务，要坚持权利与义务对等，不能因拥有照顾地位而忽视履行义务。同时，要坚持法治理念和统战理念、法治方式和统战方式相结合，把法治理念运用到统一战线各领域，用统战理念引领统一战线各方面。

3.优先原则。全面依法治国要求无论是处理党内事务还是处理公共事务，都必须强化法治精神，树立法治思维，坚持法治优先。这就提出了依法开展统战工作的要求。统战理念与法治理念相结合不是提倡“中庸主义”，而是明确以法治理念为先行思维、以法治方式为先行方式。尤其是对于长期以来被认为属于敏感内容的民族、宗教等方面的有关问题，要把它们纳入法治视野，依法处理它们中属于公共事务范畴的问题。

4.转换原则。统战事务和公共事务的性质是交织、变化的，统战理念与法治理念的使用也需要相互转化.依据特定阶段和特定条件决定使用哪一种理念。在发展初期阶段，统一战线应加强应急处置，妥善处理好同盟者的利益诉求，积极把矛盾消除往最小状态：在发展中期阶段，对于已经转化为公共事务的问题，应做好协调行政、司法有关部门依法处理。在发展后期阶段，统一战线应发挥优势、继续介入，开展引导情绪、处理善后等工作。

（二）完善有利于提升结合度的政策法规。党的统战政策是统一战线的根本保证，法律法规是统战事业的重要保障。要抓住《条例》颁布契机，加快统一战线政策法规建设，完善党内统战法规体系，推进统一战线有关政策法制化，确保与其他法律和党内法规相衔接，做到有法可依、有章可循。

1.完善统一战线政策体系。一是对已经制定的统一战线政策进行清理和修订，对仍在施行的统战政策进行汇编，对已经过时甚至同法律法规相抵触的统战政策进行及时废止，对相互冲突的统战政策进行调整统一，发挥政策的导向作用。二是抓紧制定制约统一战线和统战工作发展重大问题的统战政策，比如政党协商、民主监督、党外人大代表和政协委员产生管理等具体办法。三是统战政策的制定、修订和施行要于法有据，确保统战政策符合法治的基本要求、具有法律权威依据、具有较强的稳定性；要结合实际照顾好同盟者利益，真正把党特殊的群众工作用暖人心、聚人心、得人心的方式做深做精，不断巩固党的执政基础。

2.加快统一战线法律法规体系建设。一是适时推进统战政策制度化、法制化。加强对已经成熟定型统战政策的研究，推动统战政策向法律法规转化，强化法治的保障功能。二是加强薄弱环节和重点领域法律法规建设。以宪法为依据，以部门法为骨干，新增、修订与统一战线有关的法律法规。比如，制定多党合作和政治协商有关法规，提高制度化规范化程序化水平；制定重点民族法律法规，加快自治条例的制定；加强城市民族工作立法；加强对财政转移支付、资源开发补偿、生态环境保护补偿、少数民族文化遗产和传统医药保护等民族经济社会环境问题的立法；加强宗教工作的法规建设；加强非公有制经济领域立法；修改、制定和完善涉港涉澳涉台涉侨涉外法律体系。三是确保法律的可操作性。涉及统一战线的法律法规及有关条款既要有原则性、宏观性、提倡性、宣传性的规定，更要增加具体的、刚性的、程序性、细化的规定，使人治的因素少一些、法治的因素多一些。

3.用好政策法律工具。一是依政策做统战工作要有法治思维，政策是做好统战工作的基本依据，但在实际工作中要牢固树立法治意识。二是依法做统战工作要有政策水平，熟练运用统战政策和统战艺术，使争取人心的工作具有很浓的“人情味”。总之，要做到既以法律为依据，又以政策为杠杆；既注重对法律条文的规范运用，又注重对政策规定的灵活掌握。三是提升统战工作法治化水平。比如，在多党合作方面，要以法的形式把政治协商纳入决策程序，建立政治协商问责机制。在民族宗教方面，要加强对民族宗教事务的依法管理，严格把刑事、民事问题和民族问题、宗教问题区别开来，不能把涉及少数民族群众、宗教的民事和刑事问题简单归结为民族问题、宗教问题，不能把发生在民族地区、宗教领域的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题、宗教问题，对于民族、宗教领域的一般的民事、刑事和矛盾纠纷要依照法律平等处理。在港澳台侨工作方面，要依法保障“一国两制”在香港、澳门的实施，加大对海外侨胞的法律援助，引导海外侨胞运用法律武器维护自身合法权益。

（三）建立有利于运用结合度的工作体系。统战工作是全党的工作，统战部是党委主管统战工：作的职能部门。把握和运用统战理念与法治理念结合度，各级党委、统战部门和有关方面必须各负其责，形成合力。

1.建立和完善大统战工作格局。这是有效运用统战理念与法治理念结合度的前提。要坚持党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，切实按照《条例》要求，落实大统战工作格局的领导干部交叉任职政策，比如，民族、宗教工作部门（尤其是民族、宗教工作任务重的地方）负责人担任统战部副部长。要加强党对工商联工作的领导，落实统战部相关负责人担任各级工商联党组书记。对于目前清理领导干部交叉任职工作带来的新情况，统战部门要通过党委，协调组织部门，出台配合大统战工作格局的交叉任职政策，使职务清理工作《条例》有关规定精神相一致。唯有如此，才能统一思想、凝聚共识、形成合力，保障统战理念与法治理念的结合。

2.构建统战事务与公共事务融合共处模式。这是有效运用统战理念与法治理念结合度的关键。要在完善系统内大统战工作格局的基础上，探索建立党政大统战、党与立法司法部门协调工作格局。要健全统战事务的党内共处模式，充分发挥党委统一战线工作领导小组的作用。要建立健全统战事务的党政共处模式，形成统战部门与政府系统更加密切的协同格局。要建立健全统战事务的公权力共处模式，形成党委（统战部门）和立法机关、司法机关及时互动的配合格局。要建立健全统战事务的国家一社会共处模式，形成党委、政府和社会积极参与的良性互动。

3.加强基层统战网络体系建设。这是有效运用统战理念与法治理念结合度的基础。基层统战工作是统战工作的重要组成部分，是统战工作社会化的重点层级，是统战理念和法治理念结合的重要场域。中央统战工作会议和《条例》提出加强基层统战工作，特别是基层统一战线成员越来越多、工作任务越来越重，要求基层更加重视统一战线、在法治轨道上开展统战工作。要建立完善基层统战网络体系，重视依托基层既有体制资源，推动把统战工作嵌入到基层社会组织中，注意把基层统战工作融入基层各项业务工作，大力构建嵌入式基层统战工作格局。

4.引导统一战线成员广泛参与全面依法治国。这是有效运用统战理念与法治理念结合度的抓手。统战成员中有很多法律方面的高层次专家学者，有的直接从事立法、执法、司法和法律监督工作，在全面依法治国各方面各环节都大有作为。要组织统战成员发挥专业特长，面向社会提供法律服务，维护群众合法权益。要加强党外法律人才培养引导，推进法律类党外干部实践锻炼，把他们团结在党的周围，发挥他们的积极作用。要畅通有序政治参与渠道，组织统战成员围绕依法治国开展专题调研，提出真知灼见，通过政治渠道参与国家政治生活和社会事务。要支持统战成员用法治思维参与各领域工作，推动统战工作法治化。

（四）形成有利于扩大结合度的良好环境。加强统战政策与法律法规、统战方式与法治方式的宣传教育，使统战理念与法治理念成为党政干部、统战成员乃至社会各界思想和行动上的自觉，成为统战事业发展的双轮驱动力。

1.加强对党员干部特别是统战干部的教育。要把统一战线理论方针政策纳入党校、行政干部学院的教学内容，作为党政领导干部选拔任用的考察内容。组织党员干部特别是统战干部认真学习全面依法治国重要法律、会议和文件精神，组织开展统战干部学法用法专项活动，提高统战干部的法律水平和运用法治思维、法治方式解决问题的能力，确保法治理念得以确立。同时，要开展学政策、学历史、学传统等活动，引导统战干部了解统战政策，熟悉统战历史，掌握统战艺术，提高做统战工作的政策水平，确保统战理念进一步巩固。

2.加强对党外人士的引导教育。要把宪法法律列为党外人士培训的必修课，通过学习、讲座、培训等形式引导他们主动学法、懂法、守法，自觉在法律规定内活动，努力成为社会主义法治的自觉遵守者和坚定捍卫者。要以法治思维加强和改进对党外人士的思想引导工作，引导他们正确处理维护自身权益与维护社会公平正义之间的关系，自觉融入构建社会主义法治国家的进程中。同时，要深入开展坚持和发展中国特色社会主义学习实践、理想信念教育等活动，引导统战成员投身光彩事业和公益慈善事业，不断增强对中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，始终向石榴籽一样紧紧抱在一起，紧紧团结在党的周围。

3.加强社会化宣传教育。要在统战系统外和全社会宣传统战理论方针政策和法律法规，并纳入中小学、高等院校、职业技术学校等国民教育体系。要把统一战线有关课题纳入各类社科研究项目规划，使统一战线成为社科研究的一个方向并逐步成为学科。要加强统战宣传工作，实现大统战大宣传，提高针对性实效性。要充分利用包括新媒体在内的各种渠道大力宣传党的统战理论方针政策和法律法规，宣传统一战线对经济社会发展的贡献。在宣传中，尤其要突出统战部门的职能作为、统战成员的党派身份等统一战线属性信息。要研究探索有效办法，推进统一战线理论方针政策和法律法规进基层进社区。