户籍制度改革与深度城市化:社会福利差距的根源阻碍

金宏平，朱雅玲，张倩肖

(西安交通大学 经济与金融学院, 陕西 西安　710061)



户籍制度改革与深度城市化:社会福利差距的根源阻碍

金宏平，朱雅玲，张倩肖

(西安交通大学 经济与金融学院, 陕西 西安710061)

近年来我国城市化水平不断提高,但统计数据显示,目前的城市化水平仍滞后于相应的工业化水平。基于系统动力学原理,探讨了城乡社会福利差距、户籍制度对于城市化的影响机制,从城市政府、城市居民、农村居民层面分析了阻碍城市化的成因,并就城乡社会福利差距导致大城市消极对待户籍制度改革,进而阻碍城市化水平提升的发生过程进行了研究。提出调整户口迁移政策等促进城乡一体化发展的措施。

户籍制度;福利差距;城市化

自1996年以来,我国城镇化速度以大约每年1.4个百分点逐步攀升,近年来上升趋势更为明显。李强(2013)认为,城市化率的统计值,通常被认为高估了中国的城市化水平,因为在这些统计值中,约有15%～16%的人口为流动人口,他们虽然长期在城市居住劳动,但没有取得城市户籍,也不能享受与城市居民相等的权利和社会福利[1]，即所谓的“伪城市化”。由此推测,如果去掉城市化率中的伪城市化部分,中国的城市化水平并不高。Henderson(2009)的研究报告显示，和与中国有着相近人均收入水平的国家相比,中国的城市化水平大约低了9个百分点[2]。严伟等(2007)的研究发现,如果以城市建成区面积作为衡量城市空间扩张的指标计算,从1982年到2005年,城市建成区面积扩大到原来的四倍,而城市化水平仅仅是原来的两倍,说明地方政府为了追求城市化的速度导致城市地域规模的扩大与本地人口密度和产业发展脱节[3]。

结合多数学者的研究,我们发现,我国的城市化增长速度并不快,且城市化质量偏低,由于不够科学合理地提升城市化水平所造成的问题也已逐渐浮现。很多学者认为,中国城市化水平偏低的原因主要是城乡分割的二元体制,尤其是中国特有的二元户籍制度,该制度对城市和乡村实行不同的福利安排,将中国分为城市社会和农村社会两大部分,形成两个分立的利益群体[4]。使流入城市的农村人口成为城市的“夹心层”,阻碍了城市化有质量的提升。城市化作为现阶段经济增长的主要动力之一,在中国即将进入第十三个“五年计划”之际愈发显得重要。因此，对城市化及户籍制度进行改革也显得日益紧迫。

一、城乡二元户籍制度:阻碍深度城市化的表面根源

通常情况下,户籍制度只是政府对其居民的基本状况进行登记和相关管理的一项国家行政管理制度。但在中国,城乡二元户籍制度被赋予了与其他国家居住登记制度不同的含义,其建立的目的主要是把城乡人口的分布和劳动力配置固定。在这种情况下,户籍成了居民“身份”的标志,有了某地的户籍,就意味着能够享受本地政府提供的福利待遇[5]。从历史的角度来看，新中国成立初期的重工业优先发展战略是城乡二元户籍制度产生的一个重要原因。当时,城市资本要素相对稀缺,劳动力要素比较丰富。为了保障城市居民充分就业以及基本生活用品和最低社会福利的供给,限制农村劳动力流入城市成为制定政策的重要依据,于是,城乡分割的户籍制度应运而生。

当时这种严格的城乡分割户籍制度确实促进了重工业的发展和城市经济的恢复。但是,随着改革开放和经济市场化的进行，户籍制度所起的积极作用逐渐消失而消极作用却日益显现。它一方面导致城乡劳动力市场分割,阻碍了劳动力资源的合理配置;另一方面也增加了农村居民向城市迁移的机会成本,降低了人口流动的意愿,大大限制了中国城乡间和地区间的人口流动[6]。因此,改革户籍制度刻不容缓。

近年来,中央以及地方政府对户籍制度改革进行了积极探索。特别是2000年以后,中央政府持续下发文件,支持和鼓励农村劳动力流动,取消了农民工进城就业的一些不合理限制,明确提出改革城乡分割体制,实行城乡统筹发展。多数中等城市也根据中央政府要求大幅度降低了落户门槛,实行“条件准入”的政策,希望借此吸引外来人口,以扩大当地城市的人口规模。然而像北京、上海等地的户籍制度改革力度却明显不足,落户门槛仍然很高。究其本质,我们可以发现,现阶段的户籍改革实质上是根据城市户口所包含的福利水平执行的,并没有改变原有的社会福利安排,相反却成为了各大城市维护自身利益、吸纳投资、引进人才的条件,不仅限制了农民工“市民化”,还阻碍了深度城市化发展。因此,社会福利的差距是阻碍深度城市化的内在根源。

二、城乡社会福利差距:阻碍深度城市化的内在根源

与其他国家相比,中国的户籍制度除了发挥登记人口信息为社会管理提供重要依据的作用外,更重要的是它还与就业、教育、医疗、住房等社会福利待遇紧密相关。这种与社会福利紧密联系的城乡户籍分离制度使得城乡居民尤其是大城市居民与农村居民福利的差距得以形成、巩固和扩大,主要体现为以下几个方面:

(一)社会保障水平

目前我国为城市户籍居民基本建立了以社会保险为主要内容的社会保障体系,其中包括全面的基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险。而农村户籍居民社会保障制度发展却严重滞后,不仅覆盖面较窄,而且参与水平较低。现行的农村居民社会保险只包括基本社会养老保险和新型农村医疗保险。统计数据显示,从2000年到2012年,城镇居民的社会保险支出总额由2385亿元增长到22 181.6亿元,其中包括基本养老保险、失业保险、城镇基本医疗保险、工伤保险和生育保险。而农村居民社会保险只包括基本社会养老保险和新型农村医疗保险,2012年支出总额约为2985亿元。可以看出,国家提供的社会保障主要覆盖城市人口,农村居民获得的社会保障有限。而且,由于户籍制度的分割,农民工家庭在城市不能享有与城市居民同水平的社会保障,面临巨大的迁移成本,一旦由于失业等原因陷入困境,便会被迫返回农村。

(二)教育资源

我国城乡教育资源的差距主要表现在教育经费投入、师资力量和学校硬件设施配套等方面。一直以来,我国义务教育经费支出占GDP比重较低。在各级政府对义务教育的投入中,城市义务教育经费基本由国家财政负担,一般能够实现足额到位,而农村义务教育经费主要由农民自己负担,经费不足和办学困难问题长期存在。同时,从师资力量和学校硬件设施方面看,城市普通小学教师总数中大专以上文化程度的教师比例比农村高出将近一倍,普通中学中大专以上文化程度的教师数量则超出更多。在图书馆、体育设施等硬件方面,城乡也呈现巨大差异[7]。这种城乡教育资源的差距一方面加重了农村居民基本生活负担,另一方面也降低了农村的教学质量,减少了农村居民子女通过上大学获得城市户籍的机会。

(三)就业和创业

城乡居民就业方面的差距主要体现在两个方面:一方面是对城市户籍居民的就业保护。宋洪远(2002)指出,中国城乡劳动力流动的政策一直是城市在保护本城市居民就业前提下,对农村劳动力的流动进行限制和管理。长期以来,政府把促进城市就业看作是民生工作的重点,在税收、再就业培训以及金融信贷方面给予城市居民优惠,而对于农民工实行歧视性就业政策[8]。另一方面表现为就业待遇的差别。据姚先国、赖普清(2004)的研究证实,农民工与城市工人在享受失业保险、医疗保险等社会福利保障方面的差距分别为44%和41%,在劳动合同签订率、职业培训、工资拖欠等方面的统计上也都存在显著差别,这种就业环境的差距加大了农民工与城市工收入的差距,增加了农民工就业的不稳定性[9]。由此可见,城乡居民就业的差异性不仅导致了城乡居民收入差距,而且容易造成城市对农民工就业的歧视,在一定程度上降低了农民工在城市定居的机会和意愿。

(四)收入水平

近年来, 我国城乡居民收入差距有进一步扩大的趋势。 2000年,城、 乡居民收入分别为6280元、 2253.4元,2013年提高至26955.1元、8895.9元。相应地,收入比从2000年的2.79扩大到2013年的3.03。可见,我国目前向城镇倾斜的收入分配政策客观上拉大了城乡间收入水平差距,分配政策的缺位导致高低收入群体差距两极分化,过高收入者得不到有效调控,而过低收入者却得不到基本生活保障,城乡收入差距的扩大加大了城市居民与农村居民的利益分化,阻碍了城市化的进一步深化。

城乡间福利差距使城市政府和居民成为一个相对独立的既得利益群体,城市政府和居民为了维护自己的即得利益,对户籍制度的实质性改革持反对态度。这样,城乡福利差距又成为维护城乡二元户籍制度的力量,这种“正反馈”的机制在某种程度上形成了今天一线城市在户籍制度改革上的消极态度,阻碍了城市化水平的提高。

三、城市化阻碍机制:基于系统动力学原理

系统动力学把与人的行为密切相关的社会经济体看做一个系统,通过因果关系图、流图、方程等构建系统整体框架,并研究要素之间的关系[11](P19-20)。由于社会经济系统遵循因果律,具有多重反馈及较强的非线性特征,难以用一般的数量方法反映整体社会变动情况,而社会系统动力学能够通过提供结构化的思考方法,平行考虑各项因素并从全面视角考虑整体和细节的相应层次,对于研究动态复杂系统有重要的意义,并且,系统动力学采用图示化方法呈现复杂的系统结构和特性,能够直观表现系统整体变动。因此,我们基于系统动力学原理呈现福利差异、户籍制度对于城市化的影响。

图1的城市化系统影响机制主要通过流图体现。其中,城市化程度为状态变量,表明系统的状态;农村居民流入率和流出率是流量,表明系统状态变化的速率,在该系统中,即表示城市化程度变化的速率;户籍制度和社会福利差异是辅助变量,能够帮助我们进一步了解在社会福利差异和户籍制度约束下的城市化水平变化。社会保障水平、教育资源、就业、收入水平、生活环境和心理因素则是常量,表示在研究区间内相对稳定的量。

图1　基于系统动力学的城市化系统影响机制

在城市化系统中,包括两个回路:一个是由社会福利和城市化构成的正反馈回路,Tiebout(1956)的“用脚投票”假说认为,人们对社区的选择依据是社区服务对其偏好的满足程度。人们总是倾向于迁往社区服务比较好的社区。因此，社会保障水平、教育资源等方面的社会福利差异使得农村居民倾向于迁入城市,使农村居民流入率提高,从而加深城市化程度。而伴随着城市化程度的加深,城乡居民福利差距进一步扩大, 使得更多农村居民迁入城市。 从社会福利本身而言, 差距的存在能够促使居民选择具有更高水平社会福利的城市, 对于城市化的推进有积极的正向作用。 然而, 上述正反馈回路实施的前提是农村居民能够自由流入城市, 由于户籍制度的存在, 这一前提在现实生活中很难实现。 因此, 便产生了由社会福利、 户籍制度和城市化构成的负反馈回路。 由于农村居民大量进城, 挤占了城市居民的公共资源, 带来了一系列的社会问题, 政府出于维护城市居民利益以及缩减财政支出的考虑, 就会实施严厉的户籍制度, 阻碍农村居民流入城市。 这不仅导致了城乡福利差距的拉大, 也阻碍了城市化进程。 尽管严厉的户籍制度有利于维护城市居民利益和城市发展, 但对于长期的城市化发展却有着巨大的阻碍作用。

除此之外,城乡居民的生活环境和心理因素也会影响农民工市民化的进程。由于城乡居民的物质生活差异、城市居民天然的心理优越因素,不少农民工对城市政府和居民产生排斥心理。在多重因素的影响下,部分农民工选择返回农村,提高了农村居民流出率,进而降低了城市化率。在农民工自由流入受阻碍、被迫流出的双重效应下,城市化率进一步降低。

四、城市化阻碍成因:城乡福利差异维系二元户籍制度的分析

(一)城市政府层面的分析

根据夏纪军(2004)的人口流动与公共物品供给激励的理论模型分析证实:在一个对称的模型中,均衡状态下如果两个地区的净收入水平相等,则两地居民都没有迁徙的意愿。但是,如果两个地区净收入存在差距,就会产生人口流动的倾向,在中国就表现为农民工进城问题[12]。虽然中国的农民工工作、生活都在城市,但是由于没有城市户籍,不能享受比如平等就业、平等教育以及平等社会保险等相应的福利待遇。中国城市政府一方面为了获取大量廉价农民工劳动力,改善城市劳动力结构,允许农民工在限定条例下进城务工;另一方面为了实现农民工进城所造成的“拥挤成本”最小化,就会利用户籍制度限制农民工进城。如此,城乡分割的福利安排就使户籍制度成为了劳动力资源的调节器,城市政府可以随时清理多余的农民工,从而保护城市居民的充分就业。

同样,从基础公共设施方面看,Tiebout(1956)认为,基础设施比较完善、城市居民福利水平较高、经济发展较快的大城市更能吸引其他地区居民的迁入。然而,作为与城市公共福利相联系的物质基础,这些公共基础设施大多是具有“竞争性”的公共资源,随着城市人口的增加,城市居民享用这些公共资源的拥挤程度会增加,并因之感到效用的损失,城市人均福利水平随着城市户籍人口的扩张最终会趋于下降。城市政府为了维持市民社会福利的既有水平,要么增加政府的财政支出,要么限制人口进入城市。经济发展与社会稳定是我国政府目前采取的主要政绩考核指标,地方政府作为寻求政治收益最大化的理性经济人,在追求当地经济发展的同时也会考虑社会稳定的权重,所以选择限制大量的人口涌入,与社会福利挂钩的户籍制度便是最好的安排。

(二)城市居民层面的分析

对于城市居民而言,一方面,他们希望城市化水平的提高能够优化城市环境,提高其社会保障水平并促进公共服务均等化;另一方面,他们又希望政府拒绝大量农民工进入城市。因为,城市居民认为农民工是其就业岗位的竞争者,农民工的大量进入将加大城市劳动力市场的竞争,减少他们就业岗位的选择,降低城市劳动力的工资,使其福利水平下降。因此,农村劳动力转移到城市部门,意味着对城市居民就业福利水平的冲击,会引起城市居民的不满和抵制。

其次,城市居民认为大量农民工进城会导致城市人口的无序集聚和快速膨胀,并由此引发一系列的社会问题,比如农民工的过度迁入会使得城市交通拥挤,给城市居民的出行带来不便;城市居住人口过度增加,会破坏城市的公共卫生环境,造成城市资源紧张;外来人口的大量增加会导致社会治安混乱,城市犯罪率上升等,这些均会在一定程度上对城市居民的生活环境带来负面影响。因此,对于城市居民而言,更多倾向于抵制农村居民的大量迁移。

为了实现这种目标,城市居民通过投票的方式或报纸、电视、网络等舆论工具表达自己的要求,向当地政府施加压力。城市政府一方面作为城市居民利益的代表,为了提高城市居民社会福利,通过各种政策限制农民工进入城市;另一方面为了满足自身对于经济增长的追求,也会对农民工进城进行一定的限制,其中户籍制度便是最好的选择[13]。通过对户籍制度的把握,城市政府一方面允许部分农村居民进入城市,推进城市化,提高城市公共基础设施建设和社会保障水平,并促进经济增长;另一方面则限制大量农村居民进入城市,进而降低“拥挤成本”,保障城市居民基本福利。

(三)农村居民方面的分析

根据黄锟(2009)的调查研究,城市房价高、生活费用高、教育费用高是农民工不愿意市民化的主要原因,而这背后隐含的正是农民工在城市不能享受与城市居民同样的社会福利[14]。农民工市民化的过高成本降低了其市民化的预期和意愿,大多数农民工只把在城市打工当做权宜之计。

由于享受不到城市的社会福利,农民工对城市的认同感不高,大大降低了市民化的意愿。多数在城市的农民工与城市居民相比,在教育、就业、社会保障等方面成为二等公民,他们虽然为城市的建设和经济的发展作出了贡献,但却无法享受到城市提供的各种权利和福利,这种福利上的分层弱化了农民工对城市的认同感,降低了他们争取城市户籍的动力。同时,从心理层面而言,城市居民对农民工身份的歧视,进一步加大了其对城市政府和城市居民的不信任感[15]。户籍的限制、城市的福利待遇的匮乏以及较高的物价压力加深了农村居民对城市的不信任感,他们更多选择往返于城市与乡村的循环迁移模式,这在一定程度上阻碍了城市化的深化。

综上,虽然人口从农村向城市迁移有利于发挥城市的集聚效应,但这种集聚所产生的效应是隐形的,不能被城市政府和居民直接观察到,而大量人口迁往城市所带来的人口拥挤、公共资源紧张以及社会治安问题却能被城市居民直接感受到,导致了城市政府和居民对于大量农村居民进城的抵制。而农村居民对于城市建设的投入和回报相背离的现实也在一定程度上抑制了其获取城市户籍的积极性。所以,户籍制度背后存在的城乡间福利差异导致的不平等性,使城市政府和城市居民努力维持现状,对户籍制度改革持消极态度。因此,对户籍制度的调整和改革必须与城乡居民福利均等化协同推进,惟其如此,才能不断推进城市化覆盖范围的扩大和程度的深化。

五、结论与政策建议

文章基于系统动力学原理,探讨了社会福利、户籍制度对城市化的影响机制,并从城市政府、城市居民和农村居民三个层面分析、揭示了城乡社会福利差异维系的二元户籍制度是阻碍城市化的一大成因。从社会福利的差别性待遇本身而言,一定的社会福利差异能够促使农村居民努力成为具备更高福利待遇的城市居民,进而推进城市化进程。但是由于户籍制度的存在,即使农村居民流入了城市,也无法享受完全均等的社会福利。因此,经济新常态下,改革是关键,必须抓紧实施户籍制度改革和城乡基本公共服务全覆盖和均等化进程,通过调整户口迁移政策、统一城乡户口登记制度、实施居住证制度、完善配套措施、统筹城乡社会福利安排等,剥离户籍制度与城乡社会福利的关联,打破社会福利的地域界限,逐渐改变城市倾向性政策,走城乡一体化发展道路,促进农村的就地城镇化,最终推动城市化水平的科学提升。

[1] 李强.中国城市化进程中的“半融入”与“不融入”[J].河北学刊,2011,(5).

[2] HENDERSON J.Vernon Urbanization in China:Policy Issues and Options[C].Brown University and NBER, 2009.

[3] 严伟,江楠.加快城市化进程必须严格节约用地[N].社会科学报,2007-03-15(3).

[4] 王小鲁.城市化与经济增长[J].经济社会体制比较,2002,(1).

[5] 王美艳,蔡昉.户籍制度改革的历程与展望[J].广东社会科学,2008,(6).

[6] 蔡昉,都阳,王美艳.户籍制度与劳动力市场保护[J].经济研究,2001,(12).

[7] 温娇秀.我国城乡教育不平等与收入差距扩大的动态研究[J].当代经济科学, 2007, (5).

[8] 宋洪远.关于农村劳动力流动的政策问题分析[J].管理世界,2002,(5).

[9] 姚先国,赖普清.中国劳资关系的城乡户籍差异[J].经济研究,2004,(7).

[10] 陈钊.中国城乡发展的政治经济学[J].南方经济,2011,(8).

[11] 李旭.社会系统动力学:政策研究的原理、方法和应用[M].上海：复旦大学出版社,2009.

[12] 夏纪军.人口流动、公共收入与支出——户籍制度变迁动因分析[J].经济研究,2004,(10).

[13] 蔡昉.户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹[J].经济学动态,2010,(12).

[14] 黄锟.深化户籍制度改革与农民工市民化[J].城市发展研究,2009,(16).

[15] 汪汇,陆铭,陈钊.户籍分割与信任:来自上海的经验分析[J].世界经济,2009, (10).

[责任编辑卫玲]

The Reform of Household Registration System and the Depth of Urbanization:Social Welfare Gap is the Root of the Block

JIN Hong-ping, ZHU Ya-ling, ZHANG Qian-xiao

(AcademyofEconomyandFinance,Xi′anJiaotongUniversity,Xi′an710061,China)

Continuous improvement has been made in China’s urbanization in the previous years, but statistics shows that the current level of urbanization still lags behind the corresponding level of industrialization. Most scholars believe that one of the main causes of this phenomenon is the social welfare gap between urban and rural areas owing to China’s unique dual household registration system. This thesis, based on the theory of systemic dynamics, probes into the impact mechanism that welfare gap and household registration system have caused to urbanization, analyses causes that hampers urbanization from the perspective of municipal government, citizens, and rural residents, and investigates the process of hampering urbanization due to metropolises’ negative treatment toward the reform of household registration system, which is caused by the welfare gap between urban and rural areas, so as to put forward some methods such ast adjusting household registration policy to promote urbanization.

household registration system; social welfare gap; urbanization

2014-11-29

国家社会科学基金项目(14BJY002)

金宏平,男,陕西宝鸡人,西安交通大学博士生,从事产业经济学研究。

【经济研究】

F291.3

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-01-019