我国供给侧改革的国际经验借鉴与研究

李　佳，杨　东

（中国保险保障基金有限责任公司，北京　100033）

我国供给侧改革的国际经验借鉴与研究

李佳，杨东

（中国保险保障基金有限责任公司，北京100033）

“供给侧改革”是中央近期提出的助推经济增长的新思路，旨在全面提升要素的生产效率，促进经济的健康发展。本文深入分析了美国和英国供给侧改革的成功经验，基于我国当前开展供给侧改革存在的难点，提出了推进改革的政策建议。

供给侧改革；借鉴；研究

供给侧改革的理论源自经济学领域的供给学派，认为生产的增长取决于劳动力、资本等生产要素的供给和有效利用，需求会自动调节至均衡，因此宏观调控的重点应该是刺激生产。长期以来，我国经济的高速增长主要由投资需求、消费需求和净出口三大需求拉动实现。但我国进入“三期叠加”的经济新常态阶段后，总需求管理渐显疲弱，单纯通过“总需求”调控来实现稳增长已经比较艰难，调整过剩产能、增加有效供给成为我国经济持续发展的有效路径。借鉴国外经验，结合我国实际推进供给侧改革，将有利于顺利实现改革目标。

一、供给侧改革的国际实践经验分析

20世纪70—80年代，美欧等国经济出现滞胀，这与凯恩斯主义的观点相背离，使得各国转向了供给学派，通过从总供给方面进行改革，谋求经济复苏和发展。其中，美国的“里根经济学”和英国的“撒切尔主义”是对供给学派观点的典型实践，都取得了较好的效果，其共同点是采用了紧缩的货币政策、减税和减少政府对生产的干预，只不过前者注重减税，后者注重国企私有化。

1、美国经验：里根经济学

（1）美国当时的经济状况。20世纪70年代，美国经济受到滞胀困扰，工资和物价螺旋式上升使得通胀难以驾驭，导致市场活力不足。1980年底，美国通胀率高达13.5%、失业率达到7.2%，而经济增长率仅为-0.2%。同时，美国经济也存在诸多结构性问题；在交通运输、铁路、天然气、有线电视、银行等行业还存在限制进入和价格管制等问题，经营效率低下。对此，凯恩斯主义的总需求管理理论束手无策。

图1　美国70—80年代面临高通胀、高失业（%）

（2）里根政府采取的措施。一是降低税率。个人所得税税率从原来的14级（11%-50%）减为2级（15%及28%），另对高收入者课以5%的附加税，合并后最高税率为33%，比原来降低了17个百分点；企业所得税的税率由5档（15%-46%）减为3档（15%、25%和34%），最高税率比原来降低12个百分点。这些减税措施降低了企业运营成本，提升了企业投资意愿，增加了劳动供给意愿和居民投资意愿，推动了消费上行。二是放松政府管制。国会举行了上百次有关准入听证会，在运输（航空、公路货运、公共交通、铁路）、通信、能源（天然气、电力）、金融（银行和财产和责任保险）等领域放宽市场准入条件，随着竞争程度的提高，企业经营效率的提升，从而带动生产率大幅提高。三是配以紧缩性货币政策。美联储将反通胀作为货币政策的主要目标，提高利率，降低货币供应量，联邦基金利率一度飙升至20%以上。尽管在1980年通胀仍攀升至15%，但紧缩政策的可信性和连续性最终改变了公众预期，到1984年，通胀被控制在了4%以内。

（3）改革取得的成效。里根经济学使美国走出了滞胀的泥潭，美国经济在20世纪80年代出现了连续92个月平均4%的增长，1989年里根离任时，美国通货膨胀和失业率都比上任之初大幅度下降，经济已经进入了一个繁荣时期，为90年代“新经济”的出现做好了铺垫。

2、英国经验：撒切尔主义

（1）英国当时的经济状况。1979年之前，英国在工党的领导下，工会力量不断扩大，国家经济大面积国有化，降低了经济运行效率，出现全面衰退的现象。虽然英国零售商品价格指数同比一度上升至25%以上，但GDP增速却大幅下滑，由于工会力量过于庞大，失业率并未大幅上升，而是保持在5%左右的较低水平，并且英国1973—1975年的工资水平增长分别为15%、19%和23%，压缩了企业利润，形成了企业生产效率下降的情况下，工资与物价却螺旋式走高的局面。

二战后英国工党政府积极干预经济，通过一系列国有化法令，控制了主要公共事业部门和基础工业部门以及绝大部分的制造业和高新技术工业部门。国有企业经营存在“软约束”，连年亏损，即使有盈利，利润率也非常低，主要依靠行政性垄断和财政补贴维持生存，财政负担沉重。

图2　英国70—80年代深陷滞涨泥淖

（2）撒切尔政府采取的措施。一是紧缩货币供给，严控通胀。撒切尔政府为了抑制通货膨胀，不惜以失业率上升为代价，严格控制货币供应量，并逐年把货币供应增长率增长幅度降低1%。在紧缩信贷方面，撒切尔政府将最低贷款利率由12%提高到17%，其后基本保持在14.5%左右。紧缩政策达到了预期效果，英国的通胀水平从21%的高位迅速下降至5%以下。

图3　紧缩压低了通胀，提升了失业率（%）

二是加速推进私有化进程。撒切尔政府把国有企业股份大量出售给个人，鼓励私人资本进入原属国家投资经营的禁区，其私有化改革领域涉及石油、航空、电信、电力、供水、天然气等传统上认为是自然垄断的行业。通过把国有企业股份大量出售给个人和鼓励私人资本进入原属国家投资经营的领域等办法，提高企业的经济效益，减轻政府的财政负担。

三是改革税制，削减公共支出。撒切尔政府通过降低所得税税率来激发人们从事生产经营活动的积极性，1979年将个人所得税的基本税率从原来的33%降到30%，最高税率从83%降到60%。同时，将征税起点从8000英镑提高到1万英镑，免税人数大约增加了130万人。此外，还减征投资收入税、土地开发税和公司利润税等，将投资收入税的起征点从1700英镑提高到6250英镑，减少了一些企业的税收负担，鼓励私有企业和国有企业开展公平竞争。削减教育、医疗和社会福利等领域的公共支出水平，裁减政府机构，精简工作人员。

（3）改革取得的成效。1981年后，英国经济就开始触底反弹，恶性通胀就得到了控制，1979年英国通货膨胀率为13.4%，1983年为8.6%，1986年更是只有3.4%，通货膨胀率一直维持在5%左右，为20世纪60年代以来的最低水平。同时GDP增速逐渐由负转正，英国1982-1989年经济增长率维持在年均2.8%左右的水平，同美国经济类似，英国经济也走上了平稳增长的路径，各主要宏观经济指标波动率大幅减小。

三、我国供给侧改革的难点与对策

1、我国当前供给侧改革存在的问题和困难

国家将推动经济发展的目光由此前的“三大需求”管理转向以生产要素为对象的总供给管理，这充分说明了在生产端存在与经济发展不相适应的现象和问题。

（1）过重的税负制约了企业生产经营动力和个人消费能力。在宏观税负方面，发展中国家一般在18%-25%比较合适，众多学者和研究机构依据统计数据对我国税负水平进行了测算，虽然因口径不一导致测算结果不同，但均在30%以上，这样的税负几乎和发达国家接近。在微观税负方面，根据每年forbes的税负指数排名来看，我国处在全球第二位，如果加上政府的收费罚款，或将排名前移。在税收结构方面，大量的间接税、流转税向生产经营环节征税，大幅压缩了企业利润，直接降低了企业发展的动力。同时，大部分税收必然转嫁到消费者身上，加之个税起点不高，在较大程度上制约了个人消费能力。

（2）通过提升全要素生产率来增加供给难度越来越大。一直以来，学界倡导依靠提高“全要素生产率”来提升总供给，比如早期海外的工业革命、国内的安徽凤阳农村承包责任制改革，分别是依靠技术进步和制度变革提升劳动生产率。如今技术进步总是伴随着越来越高昂的研发支出，而且需要建立完善的教育制度和知识产权保护制度。目前，提高劳动生产率主要指向针对垄断行业国有企业和行政部门的低效运作，需要简政放权以及推进国企改革。虽然国家在大力推进前述工作，但无疑进入了改革深水区，希望据此对冲短期的经济下行压力困难较大。

（3）政府缺位和越位导致消费外流现象严重。当前国内存在的大量消费外流现象，表面上看是国内同类产品的质量无法满足需求，实质上是政府的缺位和越位所致。长期以来，我国的一些政策更多的是注重维护生产者主权，这种监管体制直接导致消费者主权得不到有效维护，产品问题频出，消费者不敢买，或者买起来不放心，不得不将需求转向国外，凸显了政府对产品质量监管的缺位。同时，政府越位压缩了市场的空间，导致企业创新的动力不够，如有的行业针对企业的补贴太多，以致企业缺少参与市场竞争和创新发展的动力。

（4）金融风险与失业风险或将大幅攀升。供给侧调整的主战场是要素调整，在重新配置资本与劳动力的过程中，可能增加金融与失业风险。在金融风险方面，僵尸企业将被逐步清理，但违约风险在债务人、金融中介、投资者中的分担机制并不明确，尤其是P2P暴露出众多个人投资者介入其中，引致一连串的金融风险。在创新产业领域，民间资金蜂拥进入互联网创业企业，部分投资者以暴富的心态进入新三板市场，但前景还需要谨慎观察。老龄化的人口结构本已令劳动力市场灵活性下降，随着供给侧改革推进，被淘汰行业的从业人员将面临结构性失业，一些新兴行业需要职业培训与长期教育，上述失业群体一时无法适应社会的劳动需求，或将导致失业率攀升。

（5）供给侧改革推进的同时不能弱化对总需求的管理。供给和需求是一个硬币的两面，二者缺一不可，要对称平衡才能维持经济的平稳健康发展。供给侧改革主要是为了改善制约经济发展的根源性问题，改革历时长、见效慢，改革后将带来经济长期发展的驱动力，如中药可以治“本”；总需求管理更注重需求拉动促进经济增长，政策见效快，适合短期刺激，如西药治“标”。因此，在开展供给侧改革的同时，尤其是改革见效前，必须要做好总需求管理的协同配合，才能保持经济平稳增长、不会大幅下滑，这种中西医结合、“标本兼治”的方式，更有利于促进经济健康发展。

2、推动供给侧改革的对策和建议

我国经济的结构性问题不亚于当年的英美，里根经济学和撒切尔主义都推崇自由主义，构建“小政府”并减税，激发私人部门生产的积极性，其经验值得我们借鉴。针对我国当前的改革现状，提出以下几点政策建议。

（1）降低税负是推进供给侧改革的重要抓手。虽然近年我国出台了一些结构性减税措施，特别是“营改增”，显著降低了小规模纳税人税负，但从经济转型发展需要来看，税负水平仍有下调空间。在经济下行背景下，减税能够直接降低企业生产成本，有效帮助企业度过难关；自然人对所得税税率更为敏感，减税能够刺激消费，增加经济活力；对政府而言，虽然短期内税收有所减少，但根据“拉弗曲线”，减税产生的供给效应会开辟新税源、拓宽税基，从长期看将增加政府税收。因此，充分利用好减税工具，将有效支持供给侧改革顺利实施。

（2）简政放权是推进供给侧改革的必要条件。产业结构调整是生产要素向利润率较高的部门和产品相对稀缺的部门重新配置的过程，由此决定了供给结构的变化。市场瞬息万变，产业结构调整所需的知识高度分散，企业一般会比政府更了解在特定时间和地点的供给情况，无数微观个体的“试错”行为决定了产业的兴衰，探索出结构调整的路径。市场机制具有自我纠错功能，这种个体分散“试错”既不会造成长期产能过剩，又可以避免政府指导所产生的灾难性的系统错误。加强供给侧改革，要发挥企业在产业结构调整中的主体作用，政府应进一步简政放权，不宜干预一般竞争性领域产业结构调整的市场过程。

（3）破除垄断是推进供给侧改革的内在需要。国有企业只有摘掉“行政垄断”的帽子，才能够真正品尝到市场竞争的滋味，市场才能够发挥高效配置资源的特性。一方面要推动国有企业改革，加大混合所有制改革的力度，进一步放宽民间资本投资领域，允许民间资本进入金融、电信、能源、交通、教育、医疗卫生等垄断行业，产生鲶鱼效应。对于不影响国计民生的国有企业，可以采取私有化的方式进行清理，利于提高市场效率、提升产品质量和服务水平，从而可以间接释放消费者需求。另一方面要完善普惠制金融体系的建设，降低广大中小微企业的融资成本。这既可以丰富产品的供给类型，又能够拉动投资需求的增长，从而有效支持产业的转型升级。

（4）保护消费者权益是推进供给侧改革的必然选择。国内假冒伪劣、质量低下产品盛行是消费外流的直接原因。目前我国针对损害消费者利益的行为一般采取的是“麻杆打狼”的做法，其原因是我国的一些政策还是对生产者有所顾忌，为了经济增长，不敢轻动，即站在生产者的角度考虑问题，对有损消费者的行为惩罚过轻，如此一来，便将消费者挤向国外消费。要改变这种局面，政府相关部门要订立严格的产品质量标准，要按照依法治国的精神，严格监管，严格执法。政府只有把消费者的权益放在首位，消费需求才能得到更好释放。

（5）要素优化配置是推进供给侧改革的源动力。中国城市化还有很大发展潜力，但重点不在于现有的大城市，而在大城市之间，即把以往孤岛型城市转变为网络型城市，推动城市间互联互通和基本公共服务的均等化，实现产业布局调整，带动劳动力和资本的再配置。要形成农民进城和城里资金下乡的局面，就要下决心打破城乡间土地、人员、资金等要素流动、交易、优化配置的诸多不合理体制和政策限制。如农民所拥有的资产只有在确权的基础上允许流动和交易，价值才能充分显现，利益才能得到真正维护。

（6）协调的货币政策是推进供给侧改革的有力保障。英美在实施供给侧改革之初，因存在通货膨胀而非常重视货币政策的配套推进。虽然我国当前还未出现恶性通胀现象，但随着供给侧改革的持续深入开展，落后产业风险将持续升高，为避免风险扩大而产生连锁反应，这就需要改革打组合拳，监管机构密切关注资本市场各项指标，采取与改革阶段相适应的货币政策，引导各要素按照有效配置进行流动，尤为重要的是避免资本市场大幅波动，为供给侧改革创造有利的政策环境和稳定保障。

［1］宋凤轩、江月：美国20世纪80年代以来的减税改革及借鉴［J］.税务研究，2004（5）.

［2］李栋：撒切尔主义的经济政策实践及借鉴［J］.税收经济研究，2011（5）.

［3］姜超：走出凯恩斯主义“围城”国外如何进行供给侧改革［EB/OL］.http：//money.163.com/15/1126/11/B9BHT95000253 B0H.html，2015-11-26.

（责任编辑：郭亚娟）