论基于强化环保功能的消费税改革

[收稿日期] 2016-07-25

[作者简介] 何金晏（1980-），

女，山西原平人，湖北省图书馆党委办公室副主任，经济师。

[摘 要] 强化消费税的环保功能要求对消费税税制改革。我国消费税制度目前存在征税不全面、税率结构不合理、税负不透明等问题，均削弱了消费税的环保作用。因而在消费税税制改革中，不仅要对征税范围扩围，改善税率结构，提高征税方式的透明性，还要考虑价格机制对消费税环保功能的影响，以强化消费税的环保功能。

[关键词] 消费税；环保功能；税制改革；需求价格弹性；价格机制

[中图分类号] F812.41 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2016）09-0128-07

一、引言

改革开放以来，我国经济长期处于高速增长阶段。根据国家统计局发布的国内生产总值（GDP）数据，1978年我国的国内生产总值仅为3645.2亿元，截止2015年，我国的GDP达到了676708亿元，经济发展已经取得了举世瞩目的伟大成就。随着国民经济不断增长，我国也面临严峻的环境污染问题，这极大地缩减了经济可持续发展的空间，环境承受能力也不断减弱。因此，加强生态环境保护，协调环境与经济增长关系是中国未来经济发展的必然选择。

环境保护是消费税调节作用之一。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确要求，“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”，突显了消费税节能环保导向。我国学者也从税制改革角度，为改进消费税环保功能提出了许多建议，主要包括征税范围的调整、税率结构优化、计征方式的转变等。臧传琴（2013）参考美国消费税的有关规定，建议我国应将高能耗、高污染产品尽量纳入到征税范围，适度扩大消费税的征收范围，增强消费税的环保效应，并按照“有增有减”的税制结构调整原则，提高严重污染环境、高能耗消费品的税率，突出节能环保政策。在征税方式上可以借鉴美国做法，由价内税转为价外税，通过增强税负感，引导节能环保的消费方式[1]。赵丽萍（2013）认为，隐性征税方式不利于政策透明化，应当改为显性征税方式，包括将对产制环节征税改为对零售环节征税，实现价税分离；对将车辆购置税与消费税合并，引入按二氧化碳排量征税机制；在能源消费上，借鉴阶梯电价做法征收电力产品消费税，以鼓励企业发展新能源[2]。

消费税的环保作用是通过价格机制来限制单个消费者的污染行为，从而减少整个消费领域的污染排放量，但目前我国大多数学者仅从完善税制结构角度探求提高消费税环保功能的办法，没有基于微观经济层面研究消费税对消费行为的影响。本文的创新点在于结合商品的需求价格弹性，从价格机制角度，分析如何进行消费税制度改革，从而加强消费税的环保功能。

二、消费税及其环保功能

（一）消费税及其调节作用

消费税是对某些特定的商品或者消费行为征税的税种，在税收收入中占有相当比重。除了支持财政收入，消费税也发挥了不可替代的调节作用，诸如缩小贫富差距、倡导勤俭节约、引导合理消费等等。为了体现特殊调节功能，消费税一般是从人类健康、资源节约、环境保护、消费习惯等角度考虑，主要对污染品、资源品、奢侈品等商品征收税金，体现了限制特定商品消费的意图。同时，对某些同类替代商品，消费税则降低税负，鼓励消费者改变消费行为，减少征税商品的消费。由于消费税属于间接税，只在生产、委托加工和进口环节征缴，而且实行价内税的计税方式，因而将消费税与价格机制结合，有利于政府干预市场，矫正不良的消费行为。

（二）消费税环保功能的作用机理

环保功能是消费税调节功能之一，是指消费税能够降低严重污染环境、能耗大的产品需求量，进而减少污染排放，实现节能环保意图。高污染产品的消费会产生大量的污染物质，而高能耗产品消费会导致自然资源稀缺，当市场不能矫正产品对环境的负外部性时，可将其纳入到消费得税的征税范围，从而调节高污染、高能耗产品的需求量，引导人们建立节能环保的消费观念，减少污染行为。由此可见，消费税通过价格机制调节市场上高污染、高能耗产品的需求数量，从而发挥环保功能。因此，可以从价格变动所引起的收入效应和替代效应来研究消费税环保功能的作用机理。

1.收入效应：减少污染的消费行为

消费税的收入效应表现为，在名义收入不变的情况下，政府征收消费税会降低消费者的实际购买能力，消费者的购买需求随之减少。由于消费税是价内税，将高能耗、高污染商品纳入到征税范围，必然会提高高污染、高能耗商品的价格。为了维持总效用，消费者会减少这类商品的消费数量，进一步减少市场对高污染、高能耗商品的总体消费需求。其传导过程为：消费税的环保政策→将高污染、高能耗商品作为应税商品→高污染、高能耗产品价格上升→实际购买能力下降→降低高污染、高能耗商品的消费→减少消费领域的污染。

2.替代效应：提高绿色商品的消费需求

不同应税商品因税负不同，其价格也会有所差别。在发挥环保作用上，消费税的替代效应具体表现为，对高污染、高能耗商品征税改变了该类商品与绿色替代商品的相对价格，消费者必须付出更高的代价来得到原有的效用。此时，消费者往往会改变原有偏好，选择税负较低的商品替代。节能环保类商品征税较低，价格也会下降，因此，消费者会减少对高污染、高能耗商品的消费，增加对节能环保商品的需求数量。而高污染、高能耗商品的消费减少，产生的污染排放也会降低，从而能较好改善环境污染问题。

图1描述了消费税的替代效应可改变高污染、高能耗产品的需求数量。X横坐标表示了消费者对高污染、高能耗产品的消费数量，Y坐标表示可以替代的节能环保产品。预算约束线与总效用U的相切点表示消费者实现了最大效用，此时，高污染、高能耗产品的消费数量为X1，节能环保替代产品的消费数量为Y1。在消费税实现环保作用下，对高污染、高能耗产品征税，会使得其价格上升，提高消费成本。为了维持总效用U不变，在收入水平不变的情况下，降低税负以减少节能环保产品的价格，消费者会选择低税负的绿色环保产品替代高污染、高能耗产品，从而增加了节能环保产品的消费，消费数量由原来的Y1上升为Y2，而高污染、高能耗产品的数量由X1减少为X2。

三、新形势下消费税环保功能的新要求

（一）我国环保工作的新挑战

1.污染问题严重

伴随着经济高速增长，我国的污染治理难度也在不断加大，主要原因是在传统的经济发展模式中，低效率的生产带来的污染排放物，远超出了环境能够负担的范围。环境保护部公布的2015年上半年全国环境质量状况显示，监测的956个地表水国控断面中，劣V类虽然同比降低0.8个百分点，但仍高达10.3%，其中，有8个地表水国控断面出现18次重金属超标现象，主要为砷、汞超标。在2015年6月公布的74个城市空气质量状况中，整体状况与上年同比有所好转，但邢台、邯郸、北京、保定和衡水等6个城市的达标天数比例仍不足50%，且以PM2.5、O3污染物为主。在土壤污染方面，根据2014年4月17日，环保部与国土资源部发布的公报，全国土壤总的点位超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率高达19.4%，对社会生存安全构成严重威胁。针对大量的污染排放现象，我国也采取了许多手段进行遏制，目前应以征收排污费为主要手段，促使排污人员重视环境污染问题。但从实际污染治理情况看，排污费征收成本高、征收困难，既不能弥补环境治理需要的资金，也未能有效调动生产者的环保积极性，因而导致该项工作进程缓慢。

2.资源消耗量高

在高能耗发展模式下，我国资源稀缺问题也更加突显。从能源消费上看，我国仍处于能源高消耗阶段，能源需求呈高幅度增长。由于国内一次能源生产量不足，因而对能源进口依赖较重，据相关资料，2012年我国一次性能源进口量就达到66598万吨。除此之外，在1990年我国煤炭平均消费量为289.1万吨/日，但到了2012年煤炭平均消费量已高达966.2万吨/日，消耗量增幅约为200%。且在我国能源消费构成中，煤炭消费占有主要比重。正是这种煤炭消费，产生了大量的二氧化硫等有害物质，不仅危害人类健康，还造成对动植物生长的严重威胁，乃至破坏了生态环境。

3.新能源使用水平偏低

有别于石油、煤炭等传统能源，新能源主要包括太阳能、风能、海洋能、地热能等等，属于可再生能源，具有污染小的特点。新能源的开发与使用有利于缓解能源紧张，对解决环境污染具有重要意义。我国对新能源的研究发展也十分重视，水电、核电、风电占能源消费总量的比重已由1978年的3.4%上升到2013年的9.8%。但新能源在我国的使用水平仍然偏低，仍然有超过60%的能源消费来自煤炭。除了技术上的限制，成本过高也是新能源难以推广的重要因素。如为了支持新能源汽车的使用，政府不仅要全面建设充电基础设施，还要解决电池成本较高的问题。而消费者购买新能源汽车时，除了要考虑汽车的价格成本，还要面临新能源汽车使用安全风险，同时其维护处理的支出也增加了未来的使用成本。因此，在没有较大优惠政策的情况下，消费者仍然会偏好使用传统能源。

（二）对消费税制度的新要求

1.污染治理对消费税的要求

治理污染是改善环境质量的基本条件，而从污染源头上减少污染排放量是治理污染问题的基本前提。消费行为是导致环境污染的主要因素，通过征收消费税，不仅能让纳税人减少污染行为，还能让纳税人了解消费税的环保目的，树立环境保护意识，从根本上改变原有的消费观念。因此，应当将更多的高污染商品纳入征税范围，通过税负提高商品价格，减少污染品的消费。

2.降低资源消耗量对消费税的要求

防止资源消耗过快首要任务是减少资源类商品需求量。在调整征税范围时，应重点对不可再生资源类商品的消费征收税金，以保证消费税能够限制此类商品的消费需求量。消费税不是直接作用于商品需求量，而是通过改变价格而影响消费需求量。这不仅要求消费税提高资源类商品的税率，还要求税率的上升能导致商品价格的上升，进而减少资源类商品的消费数量。

3.提高新能源产品消费需求对消费税的要求

传统能源产品的使用时间长，生产成本低，已经形成了规模产业，并已融入到人们的日常生活中。相比之下，新能源产品的研究利用还处于初始阶段，除了高难度的技术问题，其生产成本也高出传统能源产品许多，短期难以有价格竞争优势，对消费者吸引力不够。因此，实现新能源产品替代传统能源产品，不仅需要新能源企业努力提高生产效率，降低生产成本，还需要消费税通过价格传导机制改变新能源产品与传统能源产品的相对价格，从而刺激消费者购买新能源产品，调整能源市场消费结构。

四、我国现行消费税税制对新要求的不适应性

长期以来，我国的消费税税制设计主要强调财政收入功能，不能突显在环保方面的调节作用。这是消费税不能适应新要求的主要原因。

（一）征税范围过窄

目前，我国消费税的环保功能主要体现在对成品油、木材资源以及部分大量消耗能源的商品征税，但对许多真正造成严重环境污染的商品缺乏调控能力。我国在1994年设立消费税，征收范围主要包括烟、酒及酒精，化妆品，护肤护发品，贵重首饰及珠宝玉石，鞭炮，焰火，汽油，汽车轮胎，摩托车，小汽车等11个税目，主要目的是增加财政收入。为了促进消费税的调节功能，在2006年国家相关部门对征税范围做了一次较大的调整，新增加了成品油、木材类应税商品，并由原来的11个税目增加为14个，这一改革明显提高了消费税的环保效应。在随后的制度改革中，消费税的环保功能也不断得到优化。但到目前为止，消费税的环保作用仍未得到足够重视，许多污染问题仍然是通过收取排污费来解决。而排污费针对生产领域的污染者征收，没有将消费领域的污染问题考虑在内，难免让排污费对消费领域的污染治理失去作用。因此，针对消费领域的污染情况，必须扩展消费税的征税范围，使得高污染品的消费有税可管，其污染排放物有税可治。

（二）税率设计没有考虑需求价格弹性影响

以深化财税改革、实现建立现代财政制度为目标的“十三五”规划掀起了消费税改革热潮。通过提高高污染、高能耗产品的消费税税率，让纳税人能够节制这类商品的消费，参与到绿色消费中，是我国优化消费税环保功能的积极尝试。但从价格机制角度，我国消费税税率设计仍存在一些问题：提高高污染、高能耗产品的税负水平并不能有效地减少其消费需求量。主要原因是商品的需求价格弹性影响到消费税对需求量的作用效果。对此，我们探讨需求弹性与税率结构的联系。