人民代表大会会议主席团制度研究

袁达毅

要进一步开好各级人民代表大会会议，使各级人民代表大会更好地行使法定职权，全面推进人民代表大会会议的法律化和制度化，就需要从实际出发，调整国家立法思路，在总结各地实践经验的基础上，制定全国统一的法律规范，完善会议主席团组织制度和活动程序，依法规范和改进会议主席团的实际运作状况。

各级人民代表大会会议，是各级人民代表大会行使法定职权的组织和制度平台。会议主席团，是人民代表大会会议的主持机构和会议期间重要事项的决策机构，在会议期间发挥着重要作用。主席团的制度建设直接关系到主席团的组建和运作情况，进而关系到人民代表大会会议能否顺利进行，能否达到预期效果。本文以北京市海淀区第十四届人民代表大会第三次会议为例，对主席团的组织结构、组织制度、职权和运作情况进行描述和分析，提出加强主席团制度建设的一些设想。

一、主席团的组织结构及运作情况

（一）大会主席团的产生

根据地方组织法规定，主席团由人民代表大会预备会议产生。《海淀区人民代表大会议事规则》规定，主席团建议名单，由区人大常委会在会议筹备过程中提出，并在区人民代表大会会议举行的一个月前通知代表，由各代表团组织代表进行讨论。区人大常委会或授权常委会主任会议根据各代表团的意见，决定对建议名单是否作出调整。2008年1月13日，召开区第十四届人民代表大会第三次会议预备会议，区人大常委会在会议上正式提出建议名单，代表以举手表决的方式通过了主席团和秘书长名单。

（二）主席团的组织结构及运作情况

主席团产生后，由第一次主席团会议推选主席团常务主席和大会主持主席，分别主持主席团会议和大会（全体会议）。从海淀区第十四届人民代表大会第三次会议的情况看，主席团内部的组织结构如下：

1.主席团会议。主席团会议由全体主席团成员组成，是主席团成员集体行使职权的组织形式和制度平台。大会期间的重要事务，须由主席团会议讨论决定或者通过。在主席团讨论和决定事项时，所有成员的发言权和表决权平等。海淀区第十四届人民代表大会第三次会议主席团产生后，先后举行了4次会议。

2.主席团常务主席（会议）。常务主席由区委书记、区人大常委会主任和副主任担任。主席团常务主席分别主持主席团会议。此外，主席团常务主席还有其他方面的职权，根据《海淀区人民代表大会议事规则》规定，其他职权有3项：（1）根据主席团的授权“对会议日程安排作适当调整”。（2）“可以对属于主席团职权范围内的事项向主席团提出建议。”（3）“可以召集代表团团长会议，就审议议案和有关报告中提出的重大问题听取各代表团的意见，并向主席团报告讨论情况和意见。”[1]

3.大会执行主席和执行主席主持人。大会（全体会议）由主席团成员分组轮流主持。所有主席团成员都要分别担任大会执行主席。大会执行主席分组名单由第一次主席团会议通过。海淀区第十四届人民代表大会第三次会议大会（全体会议）执行主席分为3个组，第一组和第二组各14人，第三组15人。

此外，第一次主席团会议还通过执行主席各组主持人名单。从实际运作情况看，大会的具体主持工作由各组执行主席主持人负责。

各组大会执行主席地位平等，轮流主持会议。大会主席台座位分为3排，主持会议的执行主席组座前排，从第一组开始，依次轮流，即第一组主持会议时座前排，第二组和第三组依次座主席台第二排和第三排，第二组主持会议时座前排，第三组座第二排，第一组座第三排，以此类推。

（三）主席团的职权

从制度规定和实际运作看，会议主席团的职权和职责很多。概括起来主要有以下几项：

1.主持权，即控制会议过程和处理会议事项的权利。主席团的主持权主要体现在以下几个方面：（1）宣布会议开幕和会议开始。（2）报告会议应到人数、实到人数，说明会议符合法定人数。（3）请大会发言人发言。（4）告知和控制发言人的发言时间。（5）主持通过总监票人、副总监票人和监票人名单。（6）主持投票选举或者罢免表决。（7）请总监票人宣布计票结果。（8）宣布选举结果。（9）主持表决议案和决议。（10）宣布会议结束和大会闭幕。

2.决定权，即决定会议重要事项的权利。会议期间，由主席团通过或作出决定的事项主要有：（1）通过会议日程。（2）通过大会执行主席分组名单。（3）通过大会各组执行主席主持人名单。（4）决定代表提交议案的截止时间。（5）决定大会发言报名的截止时间。（6）决定大会副秘书长人选。（7）决定议案和质询案的处理程序和处理方式。（8）决定提请大会审议和表决的各种议案与决议。（9）决定是否接受区委和政党、团体联名推荐的各项候选人建议。（10）决定代表10人以上联名提名各项候选人的截止时间。（11）决定代表联名提名候选人名单第一次汇总时间。（12）决定代表10人以上联名提名各项候选人的汇总情况是否交由代表讨论协商。（13）决定提交大会通过的总监票人、副总监票人和监票人名单。（14）决定向代表公布依法确定的各项正式候选人名单。（15）决定是否预选及预选方式。（16）决定各项选举的投票方式。（17）审查确认选举结果是否有效。（18）决定是否进行二次选举。（19）决定各种议案和决议的表决方式。（20）会议期间决定是否许可对代表的逮捕或刑事审判，以及采取法律规定的其他限制人身自由的措施。等等。

3.提请权，即提请会议审议和表决（包括选举与通过）重要事项的权利。在人民代表大会会议期间，由主席团提请会议审议和表决的事项有：（1）提请会议选举人大常委会组成人员。（2）提请选举政府正副职领导人员、人民法院院长和人民检察院检察长。（3）提请表决各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选。（4）提请表决主席团或者1/10以上代表关于组织特定问题调查委员会的提议。（5）提请表决特定问题调查委员会主任委员、副主任委员和委员名单。（6）提请表决人大常委会和“一府两院”的工作报告，以及财政预决算报告的决议案。（7）提请审议主席团、常务委员会、各专门委员会和本级人民政府提出的议案，以及代表10人联名并决定列入大会议程的议案。（8）提请表决主席团交给专门委员会审议的议案的审议报告。（8）提请大会表决对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案。

4.提名权，即提出国家机关组成人员和领导人员人选的权利。主席团可以依法行使的提名权有：（1）提出本级人大常委会组成人员候选人名单。（2）提出政府正副职领导人员、人民法院院长和人民检察院检察长候选人名单。（3）提出各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选。（4）提出特定问题调查委员会主任委员、副主任委员和委员名单。

5.提出议案权，即向会议提出议案的权利。根据宪法和地方组织法规定，主席团可以提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。具体地说，可以提出以下几个方面的议案：（1）可以就社会政治经济文化中的重要事项提出议案。（2）可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案。（3）提出组织关于特定问题的调查委员会的议案。

6.其他职权。主席团其他方面的职责主要有：（1）将依法提出的代表候选人名单及代表候选人的基本情况印发全体代表。（2）向代表通报接受推荐的代表候选人提供不实信息的情况。（3）向会议印发被提出罢免的人员在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见。（4）必要时，将受质询机关答复质询案的情况报告印发会议。（5）将质询案的书面答复印发会议或者印发提质询案的代表。（6）同意提案人撤回议案的要求。（7）选举或推选主席团常务主席。

在上述各种职权中，除提名权和提出议案权外，其他各项职权都是主席团专门行使的职权，即其他机构不得享有和行使。

二、对会议主席团制度和实际运作的分析

从海淀区第十四届人民代表大会第三次会议过程看，会议能够按时顺利完成各项议程，达到预期目标，与会议主席团卓有成效的工作和充分而有效地履行职责是密不可分的。同时，从会议主席团的实际运作情况看，会议主席团制度建设也还存在着一些问题。

（一）会议主席团的产生离法律要求还有一定距离，但符合当前的实际状况

地方组织法规定，会议主席团和秘书长应当由预备会议选举产生。但对如何选举会议主席团和秘书长，包括候选人名单如何提出，投票选举如何进行等，法律没有规定，地方性法规也没有作出相应规定，而这又是预备会议需要解决的制度供给问题。在国家法律和地方性法规都没有提供制度供给的情况下，海淀区只能自己解决这个问题。因此，《海淀区人民代表大会议事规则》对这个问题作了规定，这就是在区人民代表大会会议举行前，海淀区人大常委会“提出主席团和秘书长建议名单，国民经济和社会发展计划（规划）、财政预算审查委员会建议名单和议案审查委员会建议名单”。

从海淀区第十四届人民代表大会第三次会议预备会议的情况看，实际运作与制度规定存在着较大差距。区人大常委会等额提出的“建议名单”，在预备会议上以举手表决的方式获得通过。“选举”和“通过”是人大行使任免权的两种方式。前者意味着代表享有提名权和选择权，过程具有竞争性；后者意味着代表只有表决权或选择权，即在同意、不同意和弃权三者之间作出选择，过程不具有竞争性。显然，将“选举”改为“通过”，已经偏离了地方组织法的立法本意。

但如果采用“选举”方式产生会议主席团和秘书长，制度供给又明显不足，选举主席团和秘书长的相关制度还没有建立起来，例如，如何提名候选人？是差额选举还是等额选举？选举是采用投票方式进行还是采用举手方式进行？如果采用投票方式进行，如何推选监票人？是简单多数当选还是过半数当选？等等，在现行制度规范中，还找不到相关规定。

从目前情况看，由预备会议通过主席团和秘书长名单更为合适。在预备会议前，人大常委会就已经把建议名单在会前召集人会议上发给召集人，就主席团和秘书长的人选征求代表意见，而且征求意见工作启动较早，代表有足够时间表达反映的意见。通过征求意见，基本上能够形成共识。因此，在征求意见的基础上，由预备会议通过是可行的。此外，在征求意见的基础上，由预备会议通过主席团和秘书长名单，不需延长预备会议时间和人民代表大会会议会期，也便于会议议程安排，可以保证会议的顺利进行和节省会议成本。

（二）主席团人员的构成具有广泛性和代表性，但人数确定具有随意性

海淀区第十四届人民代表大会第三次会议主席团组成人员43人，约占海淀区代表总数的1/10。其中，共产党员32人，占74.4%；共青团员1人，占2.3%；民主党派8人（即民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社和台盟各1人），占18.6%；无党派人士2人，占4.7%。可以说，主席团成员都是来自各方面的代表人物，具有广泛的代表性。

然而，会议主席团应当由多少人组成，按什么样的原则确定会议主席团人数，法律没有规定。因此，目前各级人民代表大会主席团成员的人数，都由各级人民代表大会自己确定。这样，就出现了以下情况，在同级人民代表大会会议中，会议主席团人数及其占代表人数的比例不同；在同一地方不同届次的人民代表大会会议中，会议主席团人数也不相同；在同一届次不同会次的人民代表大会会议中，主席团人数也不相同。海淀区第十四届人民代表大会总共召开了6次会议，各次会议的主席团人数为：第一次会议、第三次会议和第四次会议为43人，第二次会议和第五次会议为41人，第六次会议为42人。这说明，在确定会议主席团人数方面，还有一定的随意性。

（三）召集和主持主席团第一次会议的制度存在缺陷，实际运作进行了有效弥补

县级以上各级人民代表大会主席团会议的主持问题，法律也没有作出统一规定，各级人民代表大会制定的议事规则中必须解决这个问题。根据《海淀区人民代表大会议事规则》规定，主席团会议由主席团常务主席召集和主持，“主席团第一次会议由区人民代表大会常务委员会主任召集”“主席团第一次会议从主席团成员中推选主席团常务主席若干人，召集并主持以后的主席团各次会议”。从前述规定中可以看出，对于第一次主席团会议的规定，存在着明显的制度缺陷，这就是只规定了由海淀区人大常委会主任分别召集主席团第一次会议，而没有明确规定其主持会议，制度规定与实际需求存在一定差距。但是，从实际情况看，区人大常委会主任不但是会议的召集人，而且是会议的主持人，实际运作弥补了制度上的缺陷。

此外，对于每届人民代表大会第一次会议的第一次主席团会议的召集和主持问题，从现行制度安排看，在召集和主持完每届人民代表大会第一次会议预备会议后，上届人大常委会的任期应当结束。因为大会主席团和秘书长已经选举产生，在预备会议上已经实现了权力交接。但是，主席团人员众多且地位平等，主席团第一次会议又应当由谁来召集呢？由上届人大常委会主任召集？这显然是一种不合适的安排，因为在预备会议上已经实现了权力交接。由本届人大常委会主任召集？是一种不切实际的安排，因为本届人大常委会主任还没有选举产生。但是，在人民代表大会的实际运作中，这是一个无法回避的现实问题，海淀区人民代表大会很好地解决了这个问题。根据《海淀区人民代表大会议事规则》规定，“每届区人民代表大会第一次会议的主席团第一次会议，由大会秘书长召集。”这是一个符合实际的制度安排。大会秘书长由预备会议选举产生，是主席团成员，由大会秘书长召集每届人民代表大会第一次会议的第一次主席团会议，从程序上很好地解决了权力交接后会议召集机制的衔接问题。但是，海淀区的这一规定也存在着缺陷，这就是没有明确规定会议由谁来主持。

（四）主席团职权的法律规定过于分散

前述会议主席团的职权主要有主持权、决定权、提请权、提名权和提出议案权等，由于法律对这些职权的规定比较原则，因此，还需要通过其他形式的制度规范进一步具体化。因此，关于这些职权的制度规定，就散见于国家法律、地方性法规和其他形式的制度规范之中。如果要弄清楚各级人民代表大会会议主席团的职权，需要阅读和研究多部法律、地方性法规和其他形式的制度规范。这不便于人大代表了解、掌握和使用，特别是不利于基层人大代表了解、掌握和使用，因而不利于代表在会议期间对会议主席团工作的了解和监督。

（五）主席团组成人员的回避问题缺乏严格的制度规定

从实际情况看，会议主席团既是会议的主持机构，也是会议的决策机构和领导机构，在会议中起着重要的领导作用。“一府两院”的主要领导人员是人大的监督对象，在主席团和秘书长的选举中应当回避，既不应当参加主席团，也不应当担任秘书长。否则，有违自然正义原则，就会出现候选人参与主持选举自己的选举，被监督者参与主持监督自己的会议，参与决定如何对自己进行监督等会议事项。这样，在决定选举事项和选举过程中，部分主席团成员和部分人大代表在表达意愿时可能存在顾虑，在讨论和决定监督事项时，也会存在着同样的情况，监督效果就会受到影响。

对于会议主席团和秘书长的选举，法律法规对“一府两院”主要领导人员的回避问题没有作出明确规定，因此，各地在实践中做法不大相同，即使是同一地方不同届次的人民代表大会会议，由于地方主要领导人员的看法不同，做法也不尽相同。从海淀区第十四人民代表大会第三次会议的情况看，主席团成员中没有区长、法院院长和检察院检察长，“一府两院”的领导人员事实上已经回避。但是，从海淀区第十四届人民代表大会第一次会议以来的情况看，海淀区人民代表大会还没有把回避作为一种制度自觉坚持。在海淀区第十四届人民代表大会召开的6次会议中，第二次至第六次会议的主席团成员中没有“一府两院”的领导人员，第一次会议的主席团成员中，在任区长名列其中，并且被第一次主席团会议推选为主席团常务主席，而在任区长又是新一届区长候选人。2011年年底召开的海淀区第十五届人民代表大会第一次会议的主席团成员中，代区长又名列其中，并被第一次主席团会议推选为主席团常务主席，而代理区长是新一届区长候选人。事隔5年，又回到了原来的做法。

对于这种情况，有的代表在预备会议上发表了自己的意见，要求区长回避，不能作为主席团成员。但在预备会议的一揽子表决中，仍然获得通过。在第一次主席团会议上，也很顺利地被推选为常务主席。有关部门向代表所作的解释是，区长是区委常委、副书记，不是作为区长进入主席团，而是作为区委常委身份进入主席团。这样的解释从道理上能够讲通，代表也无话可说，也不能再继续往下说，因为这涉及党的领导问题。但是，另一个事实是，虽然以常委身份进入主席团，但毕竟还是区长，又是新一届区长的候选人，回避问题依然存在。因此，区长无论以什么身份进入主席团都是不合适的，否则，选举和监督就会受到影响。

主席团的回避问题，追根究底是国家权力机关的组织制度问题，在宪法和地方组织法中，没有明确规定“一府两院”组成人员不得担任人大代表职务，没有从源头上解决好“一府两院”组成人员的回避问题。“一府两院”组成人员，特别是领导人员，是县级以上各该级国家权力机关的监督对象，这些人担任人大代表职务，监督者和被监督者两种身份集于一身，不利于进行民主监督。一方面作为代表的自己监督作为区长的自己，这样的监督不会有任何效果；另一方面作为区长还会在一定程度上影响其他代表的监督活动。可见，国家权力机关组织制度的这种弊端是显而易见的。如果从国家权力机关的组织制度上解决了这个问题，“一府两院”领导人员回避问题也就解决了。

那么，在现行国家权力机关组织制度下，“一府两院”领导人员能否实现回避呢？海淀区第十四届人民代表大会的情况给予了我们肯定的回答。在海淀区第十四届人民代表大会举行的6次会议中，除第一次会议外，其余5次均没有“一府两院”领导人员进入主席团，而且5次会议都顺利地按照会议议程和会议日程进行，达到了预期目标。因此，从实际经验看，在国家权力机关组织体制不变的情况下，“一府两院”领导人员回避也是能够做到的。

（六）会议主席团常务主席和执行主席的法律地位不够明确

在县级以上各级人民代表大会的实际运作中，由主席团会议推选主席团常务主席主持主席团会议，推选执行主席主持大会（全体会议）。但是，在宪法和地方组织法中，找不到县级以上地方各级人民代表大会这一做法的法律依据。也就是说，在宪法和地方组织法中，对主席团常务主席和大会执行主席的产生和职权没有作出规定，主席团常务主席和大会执行主席的法律地位不明确。

县级以上各级人民代表大会会议主席团，因人民代表大会的层级、规模和届次不同而有所不同，从县级人民代表大会至全国人民代表大会，会议主席团人数少则几十人，多则上百人，全国人民代表大会会议主席团最多时达到270人。一个人数众多的会议机构，只有在自身的组织和运行状况良好的情况下，才能很好地主持人民代表大会会议。因此，主席团本身的组织和运行问题就成了会议必须解决的问题。目前的做法是，由主席团会议推选主席团常务主席若干人，轮流主持主席团会议。

大会执行主席的情况也是如此。会议主席团主持大会，并不是每次大会由主席团全体成员主持，而是分组轮流主持。海淀区第十四届人民代表大会第三次会议主席团人数43人，分为3组，其中，两个组的执行主席为14人，一个组的执行主席15人。由14～15人共同主持大会，同样面临着自身的组织和运行问题，需要有人召集和组织本组会议，讨论和商定主持事项。海淀区的做法是，在第一次主席团会议上通过大会执行主席分组名单和大会各组执行主席主持人名单，由主持人负责本组的召集和组织工作。

主席团常务主席、大会执行主席及各组执行主席主持人如何产生，他们各自的职责是什么？这是一个需要从制度上解决的问题。由于宪法和地方组织法找不到相应规定，目前解决这个问题的思路是，由县级以上各级人民代表大会制定的适用于本级人民代表大会的制度进行规定。

根据《海淀区人民代表大会议事规则》规定：“主席团第一次会议从主席团成员中推选主席团常务主席若干人，召集并主持以后的主席团各次会议；推选主席团成员若干人分别担任每次大会全体会议的执行主席。”“要求在大会全体会议上发言的代表，应当准备书面材料，在会前向大会秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序。在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。”但是，该议事规则既不是法律也不是地方性法规，只能称之为其他规范性文件。因此可以说，海淀区人民代表大会会议主席团常务主席和执行主席的法律地位不明确。此外，在海淀区人民代表大会主席团的实际运作中，由第一次主席团会议通过了大会各组执行主席主持人名单，也就是说，在各组执行主席中，设置了主持人职位，而在该议事规则中找不到执行主席主持人的相关规定。

（七）主席团会议出勤率不尽人意

会议主席团是会议主持机构，会议的很多事项，要在主席团会议上讨论和决定。按理说，主席团会议的出勤率应以全勤为主，但是，实际情况是，主席团会议的出勤率不尽人意，全勤情况非常少见。海淀区第十四届人民代表大会第三次会议总共召开了4次主席团会议。出勤率最高为88.3%，最低为72.1%，平均数为79.7%。在海淀区第十四届人民代表大会举行的6次会议中，平均出勤率是最低的。

三、结论和建议

通过对海淀第十四届人民代表大会第三次会议主席团的描述和分析，在人民代表大会会议主席团制度建设和实际运作方面，可以得出一些具有普遍意义的结论。此外，也可以清楚地看到，会议主席团制度建设和实际运作还有诸多值得改进的地方。

（一）结论

1.国家和地方对人大会议主席团制度供给明显不足，没有制定统一而完备的会议主席团的组织和运作制度，而现存制度中的有关规定，大都过于原则，漏洞较多且操作性不强，不能满足实际的需要。各级人民代表大会及其常委会只能自力更生，通过制定议事规则解决制度供给问题，但大都或多或少地存在一定缺陷。

2.人民代表大会会议主席团组织和实际运作中存在的问题，都与制度供给不足密切相关，但制度供给不是导致问题的唯一原因，代表兼职制、会议管理和成员素质等，都有可能在一定程度上对会议主席团的实际运作产生影响作用。

3.海淀区人民代表大会在国家和地方制度供给不足、自身制度不完善的情况下，在实际运作中采取措施弥补了制度存在的缺陷，顺利地完成了会议主席团的组织工作，保证了会议主席团在会议期间能够充分行使职权，进而保证了人民代表大会会议的顺利进行，完成了人民代表大会会议的各项议程，达到了会议的预期目标。全国各地各级人民代表大会会议情况基本如此，海淀区是这种情况的一个缩影。

4. 要进一步开好各级人民代表大会会议，使各级人民代表大会更好地行使法定职权，全面推进人民代表大会会议的法律化和制度化，推动人民代表大会制度与时俱进，就需要从实际出发，针对会议主席团制度和实际运作中存在的问题，进一步加强会议主席团制度建设，改进会议主席团的实际运作，更好地发挥会议主席团的作用。

（二）几点建议

1.调整立法思路。人大会议主席团制度建设，是人民代表大会制度建设的一个重要组成部分，也是国家机构组织制度建设的一个重要方面。当前，在中央国家机关组织制度建设方面，除宪法外，还专门制定了全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则和国务院组织法。此外，还制定了适用于全国各级人民法院和人民检察院的人民法院组织法和人民检察院组织法。在地方国家机关组织制度建设方面，制定了地方组织法，但操作性不是很强，明显不能满足实际需要。为此，地方组织法授权省级人民代表大会及其常务委员会根据该法规定和实际情况，对执行中的问题作具体规定。这样的制度建设思路存在的问题是，地方各级人民代表大会制定的具体规定差距较大，组织运行规范不统一。此外，随着地方组织法的修改，地方各级人民代表大会制定的具体规定也要修改，增加了地方各级人民代表大会在制度建设上的负担。

鉴于以上情况，建议全国人民代表大会和全国人大常委会调整国家机关组织制度的立法思路：一是分别制定“中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法”和“中华人民共和国地方各级人民政府组织法”，分别规范地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织和运行问题。二是增强国家法律的可操作性，在总结各地实践经验的基础上，立法尽可能一步到位，避免中央和地方重复立法，保证地方国家权力机关和地方国家行政机关组织与运行规范的统一性。在调整国家立法思路的基础上，一揽子解决会议主席团制度建设中存在的问题。

在国家立法一时难以到位的情况下，修改地方组织法，把加强主席团制度建设作为修改和完善地方组织法的一项重要内容，或者制定县级以上地方各级人民代表大会议事规则，在县级以上各级人民代表大会议事规则中完善主席团的制度规定。县级以上各级人民代表大会可以从实际出发，总结实践经验，把成熟的实践经验写进议事规则，完善会议主席团的制度规定，为制定全国统一的制度规范积累经验。

2.完善会议主席团的制度规定。会议主席团制度建设的主要任务是，解决制度供给不足问题。因此，需要在现行制度规范的基础上，制定新的制度规定，把成熟的经验写进法律法规和基层人民代表大会制定的制度规定。

（1）完善会议主席团会议的召集和主持机制。在全国人民代表大会议事规则和北京市人民代表大会议事规则中，增加“每届第一次人民代表大会第一次主席团会议由大会秘书长召集和主持”的规定。

（2）完善会议主席团职权的制度规定。无论采用哪种思路加强会议主席团制度建设，都可以在法律法规或相关制度规定中增加一条，对下列内容作出规定。

会议主席团行使下列职权：①主持人民代表大会会议。②确定会议日程。③决定会议重要事项。④提出人大常委会组成人员、人民政府、人民法院和人民检察院主要领导人员候选人名单，各专门委员会组成人员名单。⑤主持人大常委会组成人员，人民政府、人民法院和人民检察院主要领导人员选举。⑥提出议案和罢免案。⑦提请表决各种议案、决议和各专门委员会组成人员。⑧选举或推选主席团常务主席。⑨通过大会执行主席分组名单。⑩决定副秘书长人选。11应当由主席团行使的其他职权。

（3）实行回避制度。明确规定“一府两院”人员实行回避，不得进入主席团。

（4）对主席团人数作出限制，确定主席团人数占代表人数的比例。

（5）完善县级以上地方各级人民代表大会主席团常务主席和执行主席的制度规定。在制定地方各级人民代表大会组织法和县级以上各级人民代表大会议事规则，或者修改地方组织法时，规定主席团常务主席和大会执行主席分组问题，并对其职权作出规定。

主席团常务主席（会议）行使下列职权：①召集和主持主席团会议。②听取各代表团的汇报。③必要时，可以讨论各委员会提出的审议报告，并决定是否提交主席团会议。④受主席团委托，调整会议日程。⑤就大会的有关事项向主席团提出建议。

大会执行主席在主持会议过程中行使下列职权：①清点和公布参加会议的代表人数，并宣布是否符合法定人数。②宣布会议开始。③确定和宣布大会发言顺序。④介绍发言人和主持会议发言。⑤对代表的临时发言要求作出是否许可的决定。⑥控制大会发言时间。⑦根据会议日程安排布置会议活动事项。⑧宣布会议结束和闭会。

3.对大会主席团制度进行改革，实行会议主席团常任制。会议主席团是会议主持机构，所谓常任，是指会议常任，而非平时常任，也就是在本届人民代表大会届期内，会议主席团成员一经产生，非法定原因和法定程序，不再更换。实行常任制，有利于保持会议主席团组成人员的稳定性，提高会议主持质量。

4.改进会议主席团的实际运作。目前可以采取以下措施改进会议主席团的实际运作：

（1）改善会议主席团组成人员的产生。人大常委会在提建议名单时，要充分征求个人意见并提出要求，要把能否参加会议，履行职责作为讨论和确定主席团成员的标准，对不能保证参加会议的代表，建议不推荐为主席团成员，不列入主席团成员建议名单，或者不作为主席团成员的候选人。如果由选举产生，充分征求个人意愿，实现两个意愿的结合，即把被选举人与选举人的意愿结合起来，在个人报名的基础上，由预备会议选举产生。

（2）改善会议主席团的组织管理工作。一是在预备会议上对主席团成员参加会议和履行职责提出明确要求。二是会议主席团会议实行个人签名考勤制。提高主席团会议的出勤率，解决主席团会议出勤率不尽如人意的问题。三是公开主席团成员参加会议的情况。在会议简报中，除了刊发主席团会议的主要内容外，按签名顺序刊发主席团会议出席人员名单，同时，按姓氏笔画刊发缺席人员名单。

（3）从工作上解决“一府两院”人员的回避问题。在法律法规修改一时难以到位的情况下，可以从工作上提出要求，在酝酿、讨论和协商会议主席团成员名单过程中，建议不把“一府两院”人员作为会议主席团成员人选，从工作上解决“一府两院”领导人员的回避问题。

注释：

[1]《海淀区人民代表大会议事规则》，海淀人大网， http：//hdrd.bjhd.gov.cn/zlzx/dbdhwjhb/201011/t20101123

_225735.htm.

（作者系中共北京市委党校政治学教研部教授）