监督“刚性”之惑：监督法十年考

孙述洲

监督法于2006年8月27日经十届全国人大常委会第二十三次会议通过，自2007年1月1日起施行，迄今已是第十个年头。十年来，监督法施行的效果究竟如何？有哪些经验和教训？在此之际，有必要作一些总结探讨。

长期以来，理论和实务界对人大监督最主要的诟病是缺乏刚性。所谓“刚性”，《现代汉语词典》的解释是“不能改变或通融的”[1]。人大监督缺乏刚性，主要表现为重形式、轻实质，没有确定的约束力和执行力，相关主体违法后果不明、责任难以落实。监督法是规范各级人大常委会监督工作的一部法律，我们的目光自然首先要落在它身上。本文拟从导致人大监督缺乏刚性的原因这一角度，对监督法的实施情况及相关因素作一点粗浅的探讨。

一、法律责任的缺失

根据法理学原理，一个完整的法律规则的逻辑结构包括行为模式和法律后果两部分。“行为模式是指法律规则中规定人们可以行为、应该行为、不得行为的行为方式，它可以是课以义务的，也可以是授权的。法律后果是指规则中指示可能的法律后果或法律反应的部分。”[2]法律是规范人的行为的，作为行为规范，法律从被制定之日起就存在被违反的可能。仅规定行为模式，不规定法律后果（主要是法律责任），法律对违法行为就失去了应有的强制力和约束力，法律的权威性和严肃性都无从体现。因此，一个结构完整的法律规则必须包含法律后果。

以此来看，监督法存在明显的缺陷。监督法对各类主体的行为模式作出了明确的规定，却没有规定相应的法律责任。监督法共九章，其中并未设专章规定“法律责任”或“法律后果”，有关条款中也并未规定相应的法律责任，导致违反监督法的行为无从追究，监督法失去了作为法律应有的强制性和可追责性，“ 人大监督应有的刚性因普遍缺乏来自法律规范的保障而严重不足”[3]。

在监督工作中，被监督者对监督的不配合、监督者不依法履行监督职权是监督缺乏刚性最突出的两个表现[4]。以监督法第十二条为例，该条规定：“人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常务委员会举行会议的十日前送交常务委员会。”“常务委员会办事机构应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告发给常务委员会组成人员。” 该条是关于期限的规定，主要是为了保证常委会组成人员有比较充分的时间为审议工作作准备。“二十日前”“十日前”“七日前”都是很明确的规定，实践中“一府两院”和人大常委会办事机构超过规定时限送交（发送）专项工作报告的行为大量存在[5]，这显然是违反监督法的行为。但由于监督法并未规定相应的法律责任，对这些行为进行处理没有依据，这又一定程度纵容和助长了违法行为，有损监督法的权威，也削弱了监督的刚性和实效。

有鉴于此，部分地方人大在制定实施监督法的相关制度中增加了违反监督法的责任的内容，以此保障监督法的实施。如四川省人大常委会2010年制定的监督法实施办法就专设“责任追究”一章，对无正当理由未送交或者不按法定期限送交专项工作报告、整改方案、整改情况、审议意见研究处理情况报告，有关机关负责人不到会报告工作，不按规定研究处理常务委员会审议意见等行为追究相应责任，包括给予批评教育或者通报批评，责成有关机关负责人向常务委员会会议作出说明，责令有关机关及其负责人、有关责任人员作出书面检查，责成有关机关对责任人员给予行政处分，向本级人民代表大会提出罢免案等[6]。

二、“审议意见”的是与非

监督法首创了“审议意见”这一法律概念。所谓“审议意见”，是指“人大常委会组成人员在常委会会议上发言的综合，是对专项工作报告、执法检查报告的总体评价和对被监督对象工作的建议、批评和意见”[7]。监督法对审议意见的规定主要集中在第十四条、二十条和二十七条。第十四条规定：“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。”

人大常委会对“一府两院”开展的大量日常性工作监督，是通过听取和审议专项工作报告、开展执法检查来进行的，而最直接的监督则体现在常委会组成人员提出的审议意见上。如果拿足球比赛来比喻监督工作，调研、审议等监督过程好比发球、传接配合，而提出审议意见则是关键的“临门一脚”，监督的成效主要体现在这“临门一脚”上。监督的刚性相当程度上取决于审议意见的刚性，而后者与其法律效力密切相关。

关于审议意见的法律效力，理论和实务界争议颇多。所谓法律效力，“是指法对其所指向的人们的强制力或约束力”[8]，是“内含于法律规范中的对法律调整对象产生作用的能力”[9]。通常，法律效力在法律规范中的表现，是必须“为”或“不为”一定行为的强制性规定。以此来看，监督法所规定的审议意见当然具有法律效力。根据监督法的规定，“一府两院”对常务委员会组成人员的审议意见，必须“为”一定行为，即：“应当”将研究处理情况送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。其强制力和约束力表现在：第一，“一府两院”必须对审议意见进行研究处理，不能“不闻不问”；第二，“一府两院”必须将审议意见的研究处理情况在合理期限内向常委会作出回复（提出书面报告）。

但是，审议意见具有法律效力，并不等于具有执行效力。对于审议意见，监督法并未规定“一府两院”必须严格执行，只是要求按规定进行研究处理并提出书面报告。所谓“研究处理”，表明“一府两院”可以采纳审议意见的具体建议，也可以不采纳（当然需要说明理由）。真正具有执行效力的，是人大及其常委会作出的决议和决定。监督法规定，对于人大常委会作出的决议，“一府两院”应当在规定的期限内，将“执行”决议的情况向常委会报告。申言之，“决议”和“决定”对“一府两院”才具有必须执行的刚性，而审议意见则不具有这种刚性。实际工作中，由于受审议意见的质量和可操作性、“一府两院”对审议意见的重视程度以及人大常委会对审议意见的跟踪督办力度等因素影响，审议意见的落实会进一步“打折”，监督的刚性自然也会“打折”。

上述对法律规范文本的分析仅仅是表面的，审议意见缺乏刚性的深层原因在于代议机关的议事体制和内容。世界上大多数国家议会的主要职能是“议大事”，而不是议具体事，立法、预算监督和人事监督是其主要的三大职能。对政府工作的监督，国外议会一般是通过预算的审批（包括对机构绩效评估）等来实现，而不是对政府的日常工作开展经常性监督。对预算的审批，只有批准或不批准、增加或减少，监督是确定的，也是刚性的。反观我国，各级人大常委会对“一府两院”尤其是政府工作的监督可谓“巨细无遗”，大到五年规划、年度预算，小到河道管理、垃圾处置等。人大常委会对“一府两院”具体工作开展监督的问题在于，作为监督者的人大常委会，并不充分掌握被监督者相关事务的信息，对具体工作的了解并不比被监督对象更清楚。实际工作中，常委会组成人员对相关专项工作报告或执法检查报告提出的审议意见，要么太过宏观，要么太过具体而难切实际，有时意见甚至截然相反[10]，难以执行和操作。这也是“一府两院”有时对审议意见不重视的原因之一。人大常委会的监督一旦针对具体日常工作，由于对具体工作开展方式的意见不一，监督者与被监督者往往难以取得共识，最终只能由信息掌握相对充分的被监督者自行作出决定，于是，审议意见只能是“仅供参考”。正因如此，对于审议意见，监督法只是规定“一府两院”应当“研究处理”而不是“执行”。

由此看来，审议意见缺乏刚性，并非监督法之“过”，实乃监督的内容和形式所致。如果要强调监督的刚性，则要调整监督的内容和形式，这将涉及监督体制甚至政治体制的重大调整，远非监督法单独所能承担。

三、决策主体的一元化

在监督法规定的几种监督方式中，质询、特定问题调查和撤职案的审议和决定，被认为是最具刚性的。然而，吊诡的是，一方面各级人大常委会抱怨其监督刚性不足，另一方面却极少使用这些刚性十足的监督“武器”，各级人大常委会鲜有使用的先例，监督法的相关规定基本沦为具文。这不得不令人反思，是什么原因使然？

仔细分析，质询、特定问题调查的直接后果，往往涉及责任追究，对撤职案的审议更是直接与干部任免相关。人大常委会开启这些监督方式，其结果往往意味着作出责任追究和人事任免决定。而根据我国现有党管干部的体制，责任追究、人事任免的最终决策由党委作出。在这种情况下，为了避免与党委决策相冲突，弃这些刚性监督“武器”而不用便不难理解了[11]。

在我国的政治体制下，党的领导是核心，作为国家机关的人大常委会和政府都要接受党的领导。党委承担着“总揽全局、协调各方”的任务，实际上也承担着作出统一决策的任务。实践中，无论是人大常委会的年度工作要点、立法、监督、重大事项决定、人事任免等工作，还是政府的主要工作、重大项目、人事任免等，都要向党委汇报，由党委作出最终决策。在这样的体制下，人大常委会对政府的监督便很难有刚性。

以预决算审查监督为例。对预决算的审查监督本来是很有刚性的，批准或不批准，都是明确的、可执行的。但实际上，人大常委会预决算审查监督普遍“形式化”，缺乏实质性和刚性。实践中，政府基本上每年都会向人大常委会提请调整预算，已成“常态”[12]。实际情况往往是政府“花钱”在先，预算调整在后，审议预算调整方案只是依法“走程序”，人大常委会鲜有不同意的。原因在于，对一些重要工作、重大项目和重大支出，政府一般事先已向党委作过汇报。也就是说，“钱怎么花”已经党委同意。如果人大常委会否定政府提交的预算调整方案，实际上等于不同意党委意见，这显然是政治不正确。实际上，预算调整很大程度上是为来年的决算作准备的。既然预算调整已经通过，对决算的审查也就难免形式化。

对政府专项工作监督同样如此。监督法第八条规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”所谓“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”，实际上也是党委中心工作和政府重点工作，因此，人大常委会每年的监督议题，基本都是围绕党委中心工作和政府重点工作确定，而且事先向党委汇报，所谓“围绕中心、服务大局”。政府每年的重要工作，一般也要向党委汇报。如果监督议题涉及政府重要工作，在政府已经向党委汇报、工作的目标和原则甚至主要措施已经明确的情况下，人大常委会不可能坚持己见作出决议，否则等于不接受党的领导，与党委“唱对台戏”。尽管监督法规定了人大常委会可以通过对专项工作报告作出决议的方式获得监督的刚性，但决议一般针对较为重大的事项作出，而重大事项决策权一般都由党委行使。实践中人大常委会几乎很少对专项工作报告作出决议，主要原因正在于此[13]。

四、制定主体的悖论

监督法由全国人大常委会制定，但这带来诸多疑问：其一，监督法本身大量规定了全国人大常委会的监督权力，从法理上，全国人大常委会存在“自己为自己立法”“自我授权”的问题。其二，当监督者自身违法行使监督职权，或者不依法履行监督职责时，应该如何承担责任？由谁来追究？其三，从职权来看，立法和监督是宪法赋予人大及其常委会的两项重要职权，立法法由全国人大制定，监督法却由全国人大常委会制定，理由何在？

我国宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是其常设机关。从权力等级上，全国人大高于全国人大常委会，只有全国人大才能为其常设机关——全国人大常委会全面、权威地设置权力和义务，并监督其执行。由于监督法制定主体与实施主体合一，从法理和情理上，全国人大常委会很难为自己规定相应的法律责任，即使规定了，自我监督、自我执行也会十分困难。由于权力等级的原因，全国人大常委会也不可能对全国各级人大（包括全国人大）的监督职权作出规定，一部监督法仅仅成为全国各级人大常委会而非全国各级人大及其常委会的监督法，从而一定程度导致人民代表大会监督的不规范和虚化。从产生关系上，国务院总理、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长是由全国人大而不是全国人大常委会决定或选举产生，作为监督法的制定主体，全国人大常委会难以对受其监督的“一府两院”（包括国务院、最高人民法院和最高人民检察院）的权力义务作出全面、权威的规定。因此，由全国人大常委会而不是全国人大制定，一定程度导致监督法权威不够、监督刚性不足。

关于法律制定主体，宪法学理论有“宪法性法律”的概念。所谓“宪法性法律”，是指“有关调整宪法关系内容的法律”“在成文宪法国家，是有关调整宪法关系的一般法律，包括规定有关宪法内容的法律，如选举法、国家机关组织法等”[14]。由于宪法性法律的重要性，一般由国家最高立法机关制定，如我国的地方组织法、选举法、代表法、立法法，都由全国人大制定。监督法是我国根本政治制度——人民代表大会制度的具体承载和体现，属于宪法性法律无疑[15]，理应由全国人大制定。从宪法和立法法的有关规定来看，有关国家机构的基本法律由全国人大制定和修改。监督法是规范国家机构——各级人大常委会与“一府两院”间监督与被监督关系，同时也是落实和体现人民代表大会制度的法律，其重要性不言而喻，解释为“有关国家机构的基本法律”具有合理性，由全国人大制定，也具有宪法和法律依据。

五、结语

综上，人大监督缺乏刚性，有些是监督法本身的原因，有些则是监督法之外的原因。作为整个国家政治有机体的一部分，人大监督工作不可能不受相关因素的影响和制约。指望一部监督法授予人大常委会一柄“尚方宝剑”、树立人大常委会绝对权威、确保监督刚性，难切实际。把太多的希望都寄托在一部监督法上，它必定会有难以承受之重。事实上，监督法从1986年开始酝酿到2006年正式通过，可谓“20年磨一剑”，其间历经风雨、步履蹒跚，这本身就表明了制定该法的艰难。党的十八届三中全会提出了“推动人民代表大会制度与时俱进”“推进人民代表大会制度理论和实践创新”“健全‘一府两院由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”的重大命题，人大监督工作也将随着人民代表大会制度的与时俱进而不断发展完善。当然，不苛责监督法，并不表示它就是合理的。事实上，如上所述，监督法在制定主体、立法技术、条文本身等方面都有值得检讨和完善的地方，这也将是留给未来修改监督法的作业。

注释：

[1]《现代汉语词典》，商务印书馆2012年第六版，第426页。

[2][8]张文显：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2007年第三版，第117、105页。

[3][4]刘一纯：《刚性监督与监督的刚性》，载《人大研究》2010第4期。

[5]如对于“20日”和“10日”的期限，陕西省安康市人大常委会做到的次数寥寥无几，县区人大常委会已经做到的占比也才70%；对于“7日”的期限，市人大常委会仅偶尔做到，县区人大常委会已经做到的占比80%，参见赵明波：《关于监督法实施中的几个具体问题——以陕西省安康市及所辖10县区人大常委会为例》，载《人大研究》2015年第10期。

[6]《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》，参见：http：//www.scspc.gov.cn/cwgb/2010n/deh_2010/201005/t20100519_13612.html，2016年6月23日最后上网。当然，这些追责方式还存在讨论的余地。如“责令有关人员作出书面检查”，在党管干部的体制下，人大常委会通过什么途径进行追责？其法律依据何在？

[7]陈金玉：《人大“审议意见”刍议》，载《河北法学》2012年第6期。

[9]谢晖：《论法律效力》，载《法学研究》2003年第5期。

[10]由于监督法规定是常委会组成人员的审议意见，出现不同甚至相反的意见不可避免。

[11]复旦大学教授浦兴祖认为要“激活”这些监督方式，而有学者从社会发生学的角度提出质疑，认为这些刚性的监督方式本身并无相应的社会条件，无从“激活”。

[12]这也充分反映了经人大批准的预算，其约束性和刚性不够。

[13]从组织体制上看，政府首长一般是党委常委会的当然成员，人大常委会党组书记一般也会列席党委常委会会议，在党委常委会会议对有关工作作出决策后，人大常委会和政府都要执行相关决策，这便从组织体制上保证了党的统一决策及决策的执行。但从宪法和法律所规定的“权力机关”的实质意义上看，这种做法存在疑问。由于人大常委会领导一般不是同级党委常委，“这种被监督对象在党内地位高于监督者的现象，使监督权与行政权的关系发生了变化。按照‘人大工作在党的领导下进行的思路出发，这种地位上的差异便足以使人大的监督变为一般性的群众监督或内部监督”。参见杨诗耀：《治理范式与我国人大监督制度的创新》，载《学习论坛》2006年第12期。为此，学者们普遍认为，困扰人大制度运行的首要问题就是作为国家权力机关的人大与执政党的关系没有理顺，人大及其常委会没有相应的法定权威。党的领导与人大享有的法定宪法权力界限不明，实际运作中往往相互重叠、互相取代，既影响了执政党的权威，也不利于国家权力机关和整个国家宪政体制的依宪运行，导致双向削弱、权责不明、权责分离。因而，如何理顺执政党和国家权力的关系是一个难以解决但又必须妥善解决的问题。参见孙林晚、刘肖委：《近年来人民代表大会制度理论研究述评》，载《人大研究》2016年第5期。

[14]许崇德等：《宪法》，中国人民大学出版社2007年版，第34、 35页。

[15]有学者明确指出，宪法性法律一般包括组织法、选举法、代表法、立法法、监督法等。参见杨海坤、上官丕亮：《论宪法法部门》，载《政治与法律》2000年第4期。

（作者单位：上海市人大常委会研究室）