完善适应市场经济要求的新型投融资体制机制

徐绍史

近日，中共中央、国务院印发了《关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称《意见》），明确了深化投融资体制改革的指导思想、基本原则和重点任务。

党中央、国务院高度重视投融资体制改革工作。党的十八届三中全会《决定》提出，加快转变政府职能，深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。党的十八届五中全会《建议》明确，要发挥投资对增长的关键作用，深化投融资体制改革，优化投资结构，增加有效投资。习近平总书记强调，要整体推进财税、金融、投融资体制改革，解决好重大基础设施项目、市政项目、实体产业部分资金循环不畅问题；要提高投资有效性和精准性，推动形成市场化、可持续的投入机制和运营机制。李克强总理指出，要创新思路、创新机制，加大工作力度，加快投融资体制改革；要调动地方积极性，特别是运用市场化的办法，充分发挥社会资本的作用，形成多方合力，千方百计扩大有效投资。

一、《意见》出台的背景

党的十八大以来，党中央国务院大力推动简政放权、放管结合、优化服务改革，投融资体制改革取得新的突破。按照党中央国务院部署和要求，发展改革委会同有关部门深入推进以企业投资管理体制改革为主线的行政审批制度改革，在取消下放核准事项、改革核准制度、规范中介服务、建立协同监管机制等方面出台了一系列改革措施，各地区积极探索创新，积累了不少经验，改革取得积极进展。

但是，目前的投融资体制仍然存在一些突出问题：一是投资领域的简政放权不协同、不到位，企业投资主体地位有待进一步确立；二是投资项目融资难融资贵问题较为突出，融资渠道需要进一步畅通；三是政府投资管理亟需创新，引导和带动作用有待进一步发挥；四是权力下放与配套制度建立不同步，事中事后监管和服务仍需加强；五是投资法制建设滞后，投资监管法治化水平亟待提高。

二、《意见》出台的重要意义

《意见》是投资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件，是当前和今后一个时期深化投融资体制改革的综合性、指导性、纲领性文件，意义重大、影响深远。

（一）《意见》是我国当前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革的顶层设计

投资是影响经济发展最活跃、最重要的因素，是市场经济条件下配置资源的重要手段，是经济新常态下供给侧和需求侧两端发力的重要引擎。投资既能增加生产能力，又对生产构成需求，从短期看体现为需求来影响经济的发展，长期看更多地体现为供给效应，投资是适度扩大有效需求和推进供给侧结构性改革的重要结合点，深化投融资体制改革是加强供给侧结构性改革的重要内容。

（二）《意见》是在新起点上纵深推进投融资体制改革的纲领性文件

在党中央国务院的正确领导下，我国投融资体制改革不断推向深入，特别是2013年以来，通过大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，投资管理工作重心逐步从事前审批核准转向过程服务和事后监管，极大地调动了社会投资积极性。《意见》适应经济发展新常态更高更新要求，提出了深化投融资体制改革的指导思想、基本原则和重点任务，是在新起点上纵深推进投融资体制改革的纲领性文件。

（三）《意见》是经济新常态下发挥好投资关键作用的重要遵循

《意见》突出改革的系统性、整体性、协同性，自觉把投融资体制摆在整个经济体制改革大局中，充分利用其他改革营造的有利条件不失时机地推进投融资体制改革，同时要通过投融资体制改革牵引带动其他相关改革。《意见》贯彻落实发展新理念，着眼于提高投资有效性和精准性，通过体制改革形成有效激励机制，充分激发各方面扩大合理有效投资的活力与动力，发挥好投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用。

三、《意见》的总体思路和重点任务

《意见》全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力推进供给侧结构性改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

《意见》提出了深化投融资体制改革的总体目标：进一步转变政府职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建立和完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法制保障健全的新型投融资体制。

《意见》分五个方面提出了深化投融资体制改革的重点工作任务：一是改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力。二是完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用。三是创新融资机制，畅通投资项目融资渠道。四是切实转变政府职能，提升综合服务管理水平。五是强化保障措施，确保改革任务落实到位。

四、《意见》的重大创新举措

一是推行首问负责制。《意见》第十四条提出，探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制，投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位，提供“一站式”受理、“全流程”服务。这是在投资项目服务管理方面的制度创新，主要目的是在简政放权、实行并联审批后，加强对项目前期工作的统筹协调，为项目单位提供实实在在的便利。

二是探索“不再审批”管理模式。《意见》第一条提出，在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以“政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束”为核心的管理模式，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的企业投资项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。这一模式的实行至少需要具备以下条件：首先，要有清晰、完善、可操作的发展规划、产业政策、技术标准、安全标准等准入性政策条件为前提；第二，要以健全的社会信用体系为基础，对失信企业实行联合惩戒、对守信企业实行联合激励；第三，要有全面、高效、有约束的监管、处罚制度为保障。目前来看，这一新的管理模式需要通过试点探索逐步积累经验。

三是创新“多评合一”的中介服务新模式。《意见》第三条提出，探索建立多评合一、统一评审的新模式。针对当前投资领域存在的中介服务较多、技术审查重复、评审效率不高、中介费用较高等问题，在实行并联评审的基础上，通过多种方式对各类评估评审事项进行有机整合，实现多评合一。这一模式有利于减少事项、避免重复、提高效率、降低费用。

四是编制三年滚动政府投资计划。《意见》第七条提出，依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划，并在此基础上编制政府投资年度计划，合理安排政府投资，建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。这是改进和规范政府投资管理的重要创新举措。

五是试点金融机构依法持有企业股权。《意见》第十条提出，开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。这是一项重大的改革创新。一方面，商业银行依靠传统的间接融资业务获得高收益的时代已基本结束，股权融资业务以其轻资本、高收益的特点，成为商业银行提升盈利能力、加快转型的重要创新方向；另一方面，商业银行以适当方式依法持有企业股权，将有效减少中间环节、降低企业融资成本，顺应企业股权融资的巨大需求，有利于提高投融资效率。

六是建设投资项目在线审批监管平台。发展改革委会同有关方面不断创新投资管理方式，依托互联网和大数据技术，通过建设信息共享、覆盖全国的投资项目在线审批监管平台，将其作为投资领域简政放权、放管结合、优化服务的重要载体和手段，建立透明、规范、高效的纵横联动、协同监管机制，实现“制度+技术”的有效监管。

五、以工匠精神扎实推进投融资体制改革

改革开放只有进行时没有完成时。当前投融资改革领域仍存在一些矛盾和问题，特别是面对当前经济下行压力，适应经济发展新常态更高更新要求，投融资体制改革既要考虑简政放权协同性又要考虑放管结合，既要不断改革创新投资管理方式又要不断提高投资管理法制化水平，既要充分运用好传统投资手段又要考虑投资手段与金融手段的充分融合。

投融资体制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高，为扎实有效推进改革任务的落实，要重点抓紧以下几个方面工作。

一是强化分工协作。充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性，统一思想，分工协作，制定具体方案，明确任务分工、时间节点，定期督查、强化问责，确保各项改革措施稳步推进。国务院投资主管部门要切实履行好投资调控管理的综合协调、统筹推进职责。

二是加快立法工作。制订实施《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》，加快推进社会信用、股权投资等立法工作，建立健全与投融资相关的法律法规体系，依法保护各方权益，维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。

三是推进配套改革。突出改革的系统性、整体性、协同性，加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革。加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革。研究推动土地制度配套改革。加快推进金融体制改革和创新。鼓励和促进民间投资健康发展，为各种所有制经济公平竞争创造良好环境。