地方政府“卖地”史

丁爱波

微博上有这么一个段子，深圳有一家企业，该企业在细分领域已经做到了国内龙头，过去10年利润加起来接近10亿。但这显然不是券商看到的企业优势，该企业的优势在于：“厂区毗邻中山大学深圳校区，根据测算仅考虑本部厂区和研发总部基地合计潜在价值近100亿元。”辛辛苦苦做了十年实业，也不过是卖地皮所得的十分之一。所以，做实业的奥秘在于：自有厂房。

这个段子不知真伪，但很显然映照了当前的一个现实：萎靡不振的实体经济以及火爆的土地资本游戏。

土地公开拍卖始于1987年，在建国后到上世纪八十年代的一段相当长时间里，我国的建设用地使用大多是划拨+无偿的方式。1987年12月1日，深圳进行了我国建国后的第一场土地拍卖会，为国有建设用地的有偿出让开了先河。

随后的近30年中，土地有偿出让（也包括协议出让）成为我国土地使用过程中的主流方式，划拨用地的范围和规模逐渐减少，为土地资源实现了国有资产保值，另一方面逐渐采用价高者得的方式，使得地价节节上涨，地方政府随之收获了越来越多的真金白银。

公开资料显示，1995年全国土地出让收入是420亿元，2014年土地出让收入达到创历史纪录的4.29万亿元。

在2000年之前，地方政府的土地出让收入一直较为平稳，年度收入大多在400亿元至600亿元之间。

《中国土地年鉴1996》第60页提及，1995年，全国通过出让方式提供用地43403公顷，出让金总额为420亿元（其中原划拨土地转让补交出让金24亿元）。

而到了2005年，据农业部农业政策研究中心研究员廖洪乐所著《中国农村土地制度六十年》第137页提及，2005年全国共有偿出让土地165584公顷，取得土地出让收入5883亿元，每公顷土地出让收入折合355.3万元。与1995年相比，国有建设用地出让金收入，每公顷土地出让金收入（即土地价格）分别增长了16.7倍，3.6倍。

再往后推十年，2015年全国土地出让收入已经高达为3.25万亿元，而2014年的记录则是4.29万亿元。

最新的数据显示，2016年上半年全国土地出让面积9.15万公顷，同比增长0.1%。土地出让合同价款1.32万亿元，同比增长24.8%。一般而言，下半年土地出让收入会是上半年的两倍，结合当前房地产市场态势，今年全国土地出让收入有望再度超过4万亿元。

20年的时间，地方政府的土地收入从400亿飙升到了4万亿，一系列的新城规划接连出台，国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至2016年5月，全国县以上新城新区超过3500个，规划人口达34亿。与此同时，在这段时间内，地方政府的负债也超过了20万亿元。

舆论和公众对“土地财政”有议论，甚至贬多褒少，不是“土地财政”出了问题，而是支配“土地财政”的地方政府出了问题，是地方政府在利用“土地财政”时，完全当作政府的工具，而不是发展的手段。如果将其当作发展的手段，从而有效地发挥土地资产的作用，就不会出现过度依赖“土地财政”的现象，也不会因“土地财政”引发那么多的社会矛盾和问题。现在，各方都把房价上涨、政府负债大幅攀升归咎于“土地财政”，有道理但不全面。对“土地财政”来说，被政府当作政绩工具，且不受任何约束，才是变质的根源。