政府主导农地流转的价格机制及政策效应研究

尚旭东 常倩 王士权

摘要 为适应农村劳动力转移、解决今后谁来种粮、发展现代农业所衍生的政府主导农地流转现象，有其现实背景和政策逻辑，并能在短期内带来农地规模经营的正向预期。但现实中，很多时候政府行为很难“合意”其政策目标，这使得探究政府行为对农地流转市场和经营行为的影响及其政策效应具有农业供给侧结构性改革背景下的时代意义。基于此，本文依据全国11个国家现代农业示范区调研数据和资料，对政府主导行为对流转市场的分割、价格机制的作用，承包户询价逻辑的激励及短期平均成本的影响进行了分析，同时构建Translog形式成本函数，对政府主导和市场配置两种方式下的农地经营“成本弹性”进行了测度和估计。结果显示：①政府行为放大需求弹性诱致“地租乘数”促使流转价格溢价；②政府介入流转扭曲了流转市场供求关系，将原本市场配置下的供需均衡变为有利于“卖方垄断”的供需失衡；③承包户议价地位提升后基于“劳动力双重成本负担”的询价逻辑又助推了流转溢价的“棘轮效应”；④依靠政府主导流转而非市场配置所形成的大规模农地经营，其成本弹性未显现可预期的小于1，即未出现规模效益与成本随规模扩张递减。政府行为与政策效应背离，有其深层次的认识误区及其行为逻辑谬误。表现在：一是错误认为推动农地规模流转可以实现农业规模经营是直接原因；二是执拗相信只要扩大农地经营规模就能提高劳动生产率是其主因；三是渴望借助农机替代劳动力进而实现规模效应和收益最大化，试图套用所谓的“工业化大生产理念”谋划农地经营是其动因所在；四是政府行为扰乱市场配置资源作用造成政策效应失灵。

关键词 政府主导；农地流转；地租乘数；询价策略；成本弹性

中图分类号 F301.22 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）08-0116-09

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.08.016

30多年前开启的农村经营体制改革，使我国农业获得了前所未有的快速发展，但自20世纪末以来的工业化、信息化、城镇化深入推进所造就的农村劳动力大量转移，农业兼业化、农民老龄化、村庄空心化又使得农业生产经营面临两难：一方面，大量农村劳动力稳定转入非农领域推动的农业规模经营主体追求农地流转面积、“重收益轻亩产”现象屡见不鲜[1]；另一方面，小规模农户因务工收入占家庭收入比重的不断提高，粗犷经营、“抽空务农”现象随处可见[2]。农业经营在贡献口粮安全、增加农民收入过后再次陷入了与经济快速发展相比“种地无利、增收乏力”的困境。为此，各地在探索适应农村劳动力转移背景下如何保障粮食供给、发展现代农业同时，较为趋同的观点和做法是加快土地流转、发展规模经营，让有实力和愿意务农的人专心经营更多的土地。一时间，各地为实现扶持新型经营主体进而发展现代农业，行动上青睐或更加依赖政府力量主导农地流转、打造规模主体的现象屡见不鲜，这使得当前不少地方农地经营呈现市场配置和政府主导“两手”并行的局面。与此同时，大量非经济发达地区因农民视土地为养老谋生和务工不济的托底，更多时候需要政府出面推动流转，这使得一些地方出现了政府主导推进流转、片面追求流转规模和比例等现象。《土地承包法》第33条规定“土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”。诚然，政府主导农地流转的行为逻辑本身无可厚非，在多地农地保持细碎化的当下，生产要素的投入很难获得规模报酬，政府主导流转有其解决“谁来种粮”、提高农地配置效率和劳动生产率、发展规模经营的政策初衷，而当前农村土地承包权和经营权的分置也为政府主导农地流转提供了可因循的“政策突破”。但政府主导流转过后，大规模集中连片农地作为稀缺资源入市所引致的流转价格溢价，高流转价格下的大规模经营对保障国家粮食安全是否有益？能否保障土地产出率？政府大面积归集农地背后，承包户流转意愿与询价反应又如何？由此对农地经营成本产生怎样影响？种种问题值得思考，这使得探究政府行为对农地流转市场和农地经营行为的影响及其政策效应格外具有农业供给侧结构性改革背景下的时代意义，疑问背后引出本文的探讨。

1 文献回顾

政府主导农地流转之所以受到各方推崇和纷纷效仿，是有其思维和行为逻辑的。围绕这一逻辑使得有关研究聚焦于逻辑形成、表象特征和成效后果等层面。

1.1 逻辑形成层面

当下，政府主导农地流转的产生与政商学三界普遍认同城镇化进程深入、农村劳动力转移背景下的传统农业难堪“保证粮食安全、增加农民收入”大任，特别是伴随传统农户兼业化已成趋势[3]，非农收入增加致务农收入占家庭收入比重日渐萎缩，认为兼业农户终将被专业农户取代不无关系[4-7]。一致的认同指向了农机化率更高、农资集中采购单位成本更低[8]、商品化供给率更高的规模经营[9]，这使得改造传统农业最终指向了农地规模经营[10]。而农地规模经营效率得以充分发挥的前提是大面积可获得的集中连片土地[11]，但市场调配流转很难解决“集中度高、规模巨大、可获性强”等现实问题，这为政府主导流转提供了看似“合情合理”的政策初衷。另一类观点则从流转供给的强弱关系出发，认为在看重熟人关系的农村社会，基于亲缘“强关系”所贡献的信息广度和办事效率往往使得本地农户流转行为相比外来主体更具优势[12，13]，外来者仅凭交易时所出具的高流转价格的“弱关系”很难实现既有“强关系”下的诸多便利，这同样为政府主导流转，避免土地资源受“强关系”影响出现非完全竞争流动提供了合理的依据[14]。

1.2 表现特征层面

时下，与政府主导流转并行的还有农户自发流转和集体主导流转两种类型。政府主导流转表现出经营主体多元化趋势加剧、政府推动规模逐步扩大、流转合同逐渐远期、费用支付逐步提前等特点[15]。政府主导流转短期内较容易实现规模的迅速扩张并带来一时的繁荣，但长期较难维系。相反，主要依靠市场配置的农户自发型流转却有其独特的流动活力和成本优势[16]，政府主导的短期繁荣较难避免其远期衰败。

1.3 成效后果层面

为发展现代农业，政府主导农地流转并借助财政补贴推进规模经营的模式属于外生性刺激供给手段[15]，流转契约长期化、费用支付前期化、主体特征多元化成其短期效应，但城乡收入弱效应的长期存在，逐步磨平了政府行为的正效应，加之城镇化拐点的提前出线，承包户对政府主导行为的“弱偏好”难以为继。与此同时，随着中央对农地流转监管的日益增强及政府主导的“企业式”规模经营过于超前，加速了该模式的衰败[17]。与此同时，由于拥有主导权，这一模式容易引发权力寻租，背离“保粮增效”的最初目标[17]。现阶段基本国情所决定的农地家庭中小规模经营仍有其效率优势[18]，政府主导流转所推动的农地规模经营未显示出可预见的正向政策效应[19-20]。与农地流转更强调经济效率并行的是，社会学者更关注其社会功能，认为农地流转是一件关乎“三农”的大事，处置妥当与否不仅关系农民生活保障，更关乎农村社会稳定，应避免资本挤兑农户，规模集聚造成农户经营权名存实亡、被迫“离土离农”等民生问题[21]。

上述研究更多从逻辑形成、特征表象、成效后果等宏观层面对政府主导农地流转进行了审视。然而，判断政府主导流转是否有效的最终归宿仍绕不开微观层面的农地经营绩效，而衡量经营绩效的重要指标之一是“成本弹性”，这使得借助测度成本弹性审视政府行为成效成为一种“切入”，可惜的是现有研究尚未涉及。对此，本文将从政府主导农地流转引致“地租乘数”出发，逐步分析政府主导行为引致的价格机制变化，进而以调研数据测度其成本弹性。

2 政府主导农地流转的价格机制形成

现实中，政府主导农地流转有其正效应，表现在：增加土地集中度、提高地利质量、减少谈判环节、节约时间成本等优势和便利。但该行为也有其负效应，表现为对农地流转价格机制的扭曲及其影响，即引致“地租乘数”效应、提高承包户“询价地位”、抬高农地经营成本、挤压农地经营利润等。

2.1 引致地租乘数效应，放大需求弹性，助推流转溢价

近年来，受国家粮食最低收购价托市影响，三类主粮作物种植的市场风险相对较小，种粮预期收益相比其他经济作物较为稳定，这使得种粮大户、家庭农场等主体期望经营更多农地、获得更多收益，农地需求方边际需求弹性（mpdLR）受经营稳定预期影响相比之前有所提高，表现为需求曲线由D0向D1平移（如图1）。现实中，政府未主导的市场配置下（如图1左图），需求的增加直接导致了农地供给曲线由S0向S1平移，农地供需变化使得原有均衡点A向点B移动，这使得农地流转价格由P0升至P1。政府主导流转后，农地流转由原本“分散承包户→集中租地者”的“一元分散供需市场”被分割为“农民→村镇（乡）政府”和“村镇（乡）政府→集中租地者”的“二元集中供需市场”。这一变化直接扭曲了市场配置下的供需关系，并通过“地租乘数”的传导得以实现。

meLR=11-mpdLR（1）

（1）式为政府主导农地流转的“地租乘数”，mpdLR为农地边际需求弹性，地租乘数的假设条件为：（a）农地流转的粮食种植用途不变；（b）农地流转双方都是理性的市场主体；（c）现有技术条件下，经营者认为农地产量与经营面积大致成正比，即经营面积越大，产量越高；（d）农地需求方边际需求弹性受近年来稳定经营预期利好影响较之前有所提高；（e）当前受政策合理性和市场调配合力影响，农地经营规模将进一步扩大，农地边际需求弹性有望提升并大于供给弹性；（f）农地流转期限受经营预期利好、“多数农民仍将土地作为非农经营风险的退路，更多流转是短期的，甚至无明确期限，转出户可随时收回土地”共同影响，流转期限越来越短；（g）短期内，农用机械效率提升对降成本的贡献远不及地租溢价与雇工工资上涨对成本的抬升。政府主导农地流转后（如图1右图），人为放大了农地需求，使得农地边际需求弹性mpdLR变得更为富有，农地需求曲线因此向左倾斜并进一步移至D2，而非像边际需求弹性未变情况下右移至D1，mpdLR的增加使得地租乘数被扩大，地租乘数的扩大使得流转价格相比单纯市场配置下的价格进一步提高，原本市场配置下的流转价格P1逐步升至P2，均衡点由点B右上移至点C。图1比较了市场配置下农地流转价格自发形成（图1左图）和政府主导下农地流转价格变化（图1右图）。显然，政府主导流转尽管有利于增加土地集中度、整合高质量耕地，但被放大的需求却“虚高”了流转价格。

进一步分析，政府主导流转造就的均衡价格提升（如图2左图）使得流入方种粮短期平均成本不但由AVC0升至AVC1（市场配置下供求变动对短期平均成本的提升），且进一步抬升至AVC2（如图2右图）。考虑到农地经营

带来的规模效应可部分抵消农地价格上涨、雇工工资增加致的短期平均成本上升等因素影响，短期平均成本AVC1既可

降至AVC2a，也可反升到AVC2b，这取决于雇工工资上涨弹性与规模经营效应弹性间大小关系。显然在（d）假设前提下，AVC2很难降至市场配置下的AVC1，更不可能降回AVC0。图2刻画了政府主导相比市场配置对经营者种粮短期平均成本的影响，显然政府主导行为提升了经营者种粮成本。

2.2 引致承包户卖方垄断下的一系列询价逻辑

政府主导流转放大农地需求的一个直接效应是抬高了原本承包户在市场配置下不具备或者尽管具备但相对平等的询价地位，并由此产生承包户的一系列“询价逻辑”（如图3）。政府主导流转的目标是实现农地长时间、大面积流转，完成承包权和经营权的有效分置。为实现这一目标，大规模、整建制农地收拢必然要给多数承包户一个让其“动心”且从“纯收益净值”角度可交代的“亲民价”。从调研情况看，该价格普遍接近甚至超过市场流转的“天花板”价格。考虑到承包户再谋生收入的不稳定性，这一价格要能够达到多数农户可接受的预期。从承包户角度，其能否接受流转取决三大要素：一是承包户将承包权看作财产权下的农地经营权流转价格能否满足其可估量的预期。调研显示，流转价格为当地年耕种总收入的60%-80%已被接受。二是以经营权收益估计的承包户对自身转行竞争力及可预期收入的自我评估。承包户考虑是否流转、期望流转价格时，常常要综合考虑“最低务工收入+自身竞争力（如身体情况、年龄大小、从业范围）+家庭情况+务工距离”等因素再做决定。三是承包户将承包权看作财产权下的以最高地力等级或较高经济作物预期收益进行核算的农地流转价格，且该做法具有“羊群效应”。其结果是：一方面，承包户对流转价格报以更高期待；另一方面，因为是政府主导而非农户自愿，这使得农户在询价策略上“占据道德和心理层面主动”。某一时点、某一地区内，可流转农地的供给曲线为S（如图3左图），政府主导后，P0为政府给予承包户的“亲民价”价格，显然P0已接近市场配置下的“天花板”价格P1，考虑到承包户“询价地位”由“对等主体”变为“卖方市场主体”，且按最高地力等级或经济作物收益进行询价，流转价格必然冲破P1至P2。尽管政府给予承包户可接受的“亲民价”，但因询价地位的提升，承包户可以在有保障价格上“得寸进尺”地寻价，其直接后果是将原本承包户“流转也可、不流转也罢”或“随行就市流转”的农地变成了“不必担心价格且肯定有人要”的香饽饽。更有甚者，一些地方政府给予经营者每亩一定金额的流转补贴，这更成为了承包户询价的砝码。与此同时，承包户询价策略为迟迟不允诺或有意拖延，甚至联合溢价（如图3右图）。假设条件同图1，因政府需要大面积农地，农地需求曲线由D0向D1移动，需求的增加使得供给曲线由S0移至S1。现实中，由于一部分承包地位于整个农地中间，这使得那些中间地块承包户在占据询价优势后“延缓供给”，而该行为容易在承包户因坚持而获得溢价后被其他承包户“效仿”。其他承包户效仿的结果是将原本为S1的供给因“代价而沽”或“延缓供给”萎缩至S2，因供给量缩减，原本被抬高的价格P1进一步升至P2。显然，当前承包户询价策略在国家三令五申“不得违背农民意愿强行流转、不得损害农民权益”下有其政策优势。政府主导流转引致承包户议价策略改变推动了农地流转价格溢价。

2.3 溢价传导棘轮效应使继期流入方只能接受既成高价

政府主导流转造成的流转溢价不但影响“当期”流入方经营成本，按现有种粮和高附加值经济作物经营预期计

算，其传导效应也会在“继期”内影响继任流入方（原流入方也可顺延）。由于大规模集中连片农地的稀缺性，作为卖方市场的承包户本轮已获得流转“溢价”，溢价传导具有“棘轮效

应”。政府主导农地流转形势下，通常承包户很难主动下调流转价格，较为通行的做法是维持上期价格甚至小幅上调（随行就市下调的很少）。较多情况下，“继期”租地人很难有足够的“询价”空间，溢价“棘轮效应”使得其不得不接受“既成”高价甚至涨价，否则大规模稀缺土地很难获得或已有投资恐难维系。现实中，无论流转溢价多大，棘轮效应使得溢价很难降回市场配置下的均衡价格，这可从S省P市2013-2014年流入方反馈得到佐证。

3 政府主导流转的农地经营成本弹性测度

3.1 模型设定与数据来源

政府主导农地流转的初衷是借助规模化经营实现规模效益。而衡量规模效益的依据之一是测度其成本弹性，若成本弹性<1，则规模扩张能够带来成本递减并形成规模效益，反之则未实现。本文引入成本函数估计成本弹性，进而比较政府主导流转与市场配置流转下规模经营的成本弹性。数据源自全国中东西部11个国家现代农业示范区农地经营大户和家庭农场（均为种植粮食），考虑到不同地域情况，样本规模均≥30亩。现实中，政府主导流转的农地规模普遍较大，而依靠市场配置的规模往往普遍较小。由于农产品销售价格是被动接受的，故可假定价格是外生的。成本函数简约形式为：

C=C（S，P） （2）

（2）式中，C为农地经营总成本，S为农地经营规模（以面积表示），P为农地经营投入的各要素价格向量。假设P包括：农地流转价格（P1）、雇佣劳动力工资（P2）和固定资本投入（P3，包含种子、化肥、农药、农膜、生产用水电、固定资产折旧及修理费、租用机械、其他费用投入及农家肥等）三类要素（这里固定资本投入基本包含了除农地流转价格、雇佣劳动力工资以外的所有固定资本投入项），成本函数模型设定采用Translog形式，因其相对CD生产函数有着较为灵活的产出对成本弹性系数，已有研究已多次使用，表达式为：

（5）式中，Eq为农地经营规模变动1%对总成本的影响。当Eq>1时，表示农地经营规模变动1%引起总成本变动大于1%，此时农地经营处于规模不经济状态；当Eq<1时，表示农地经营规模变动1%引起总成本变动小于1%，此时农地经营处于规模经济状态；当Eq=1时，表示农地经营规模变动1%所引起总成本的变化也是1%，此时农地经营规模处于规模经济和规模不经济的临界点。本文首先对（4）式进行回归估计，然后将获得的参数估计值带入（5）式，最后得到政府主导流转下和市场自发流转下农地经营成本弹性测算结果。

3.2 变量选取与数据检验

如前所述，因变量为“农地经营规模”，即面积（S），自变量包括农地经营“投入向量”和“控制变量”。“投入向量”又包括“单位面积经营成本”（C）、“可变投入成本”和“固定投入成本”（K）。“可变投入成本”由“农地流转价格”（R）和“雇佣劳动力工资”（L）构成，“控制变量”涉及经营者受教育程度”（E）和“经营者身份”（I，即干部或群众，商人等被归为群众身份）。对上述变量进行特征统计，结果如表1所示。表1显示，S和C在市场自发流转和政府主导流转下存在较大差异，且都在1%水平上通过T检验。从要素投入看，市场自发流转和政府主导流转下的R差异较大，且在1%水平上通过T检验。L差异较小，且在5%水平上通过T检验，但市场自发流转下价格偏高，这可能与市场自发流转下适度规模经营用工较少且主要以季节性临时雇工为主（收获季节临时雇工工资普遍较高）有关，而政府主导流转下大规模农地经营更多依赖长期雇工，长期雇工较短期雇工更高的比例也决定了其雇工平均工资将被拉低。市场自发流转和政府主导流转下的K存在差距，这可能与政府主导流转下大规模经营的固定资产投入具有“集中采购低价”、“统一安置低费”等优势有关。控制变量E两种流转模式存在差距，且在1%水平上通过T检验，但变量I未通过T检验，可能与经营者身份多样，受访者不愿透露过多信息等因素有关。

3.3 政府主导和市场配置模式下农地经营成本弹性的测度

3.3.1 估计结果分析

回归前，首先对自变量进行相关分析，方差膨胀因子（VIF）和容忍度（TOL）验证的结果显示，两种流转模式下的各自变量平均方差膨胀因子分别为1.21和1.06（因篇

幅原因，这里未以表格形式提供其他变量的方差膨胀因子和容忍度测度结果。如需要，可提供），且各自变量中最大VIF值也仅为1.47（单位面积经营成本），TOL最低值也达到了0.68，最小VIF值为1.06（经营者受教育程度），可以判断，模型中多重共线性问题并不严重，模型处于可接受范围内。

为测度政府主导流转和市场自发流转模式下农地经营效应，即成本弹性，本文对市场自发流转和政府主导流转下农地经营样本分别进行总成本方程（4）估计（软件为Stata12.0），为避免截面数据异方差现象导致的测度结果有偏，采用稳健的OLS回归，结果如表2。两模型中关键变量系数估计结果显示：与成本有关的变量中，LnS、LnR、LnL、LnK的系数符号与理论逻辑相符。市场自发农地流转模式下，LnS显著，反映出随着农地经营面积的扩大，成本也有所提升；LnK显著，显示随着农地经营面积的扩大，固定资本投入呈逐渐下降的趋势。控制变量I显著，表明越是村干部，其经营成本相对也越大，可能的原因是越是村干部，其农地经营规模依赖政府主导流转的比重也越大，由此带来的地租成本上升也越为明显。政府主导农地流转模式下，LnRLnR显著，显示出租金成本上升与经营规模同步，这与预期一致。控制变量E显著，但符号相反，显示出越是教育程度较高的经营者，其成本上升随规模经营的扩张也越不明显，这也与预期相符。

3.3.2 规模经济效应测算与分析

根据以上成本函数估计结果，结合式（5）得到两种流转模式下农地经营成本弹性：市场自发流转模式下农地经营的成本弹性为0.929（<1），显然此时是规模经济的，即农地经营规模每扩大1%，所付出的成本仅需提高0.93%，农地经营规模扩张可以带来相对较高的规模效益。而政府主导流转模式下农地经营的成本弹性为1.006（>1），

显然此时是规模不经济的，即规模扩张带来成本支出更大比例的增加，因而处于规模不经济阶段。当前，各地热衷于依靠政府力量主导农地经营权流转进而发展规模经营的模式是成本无效的。

4 结论及启示

运用经济学研究方法，本文从政府主导农地流转的行为逻辑出发，分析了政府行为对原本一元供需市场的分割

及供需扭曲下如何使价格机制作用发生偏离，并由此带来

不对等地位下的承包户一系列询价逻辑及其对农地经营成本的影响。本文的研究结论是：现有基本国情下，以“保证粮食安全、增加农民收入”为初衷的政府主导农地流转，将原本“承包户到流入方”的一元供需市场分割为“承包户到政府”和“政府到流入方”的二元供需市场，市场结构的变化放大了农地需求弹性，诱致“地租乘数”发挥作用，推动流转价格溢价；政府介入扭曲了流转市场供求关系，将原本市场配置下的供需均衡变为有利于“卖方垄断”的供需失衡；承包户占据“卖方垄断”地位下的基于“劳动力双重成本负担”询价逻辑又助推了流转溢价的“棘轮效应”，使得流转溢价趋势很难扭转，流转溢价棘轮效应再所难免；而依靠政府主导流转而非市场配置所形成的大规模农地经营，其成本弹性未显现出可预见的<1，即政府主导农地流转行为的政策效应未出现预期规模效益与成本随规模扩大而递减，即政府行为在贡献成本节支上是无效的。

政府主导流转之所以在效果和目标上发生背离，有其深层次根源和问题所在，表现在：

一是错误认为推动农地规模流转可以实现农业规模经营是直接直因。当前，一提到农业规模经营，人们首先想到的是农地流转规模经营。似乎农地流转规模经营就是农业规模经营。事实上，农地规模经营仅仅是农业规模经营的实现形式之一，“集约化高产经营”同样可以实现规模经营。笔者认为，农业规模经营一个不容申辩的特征是“单产不下降”。依靠大规模而非高亩产获得的多收益不符合农业规模经营的内涵，“农地集中连片且亩产不降低”才是规模经营的本质要求，这也是中央一再强调发展农地适度规模经营的原因所在。如果仅仅为实现大面积经营而忽视集中连片且不注意保障亩产（土地产出率），显然与规模经营的宗旨和归宿背道而驰。单一追求面积集中而不考虑连片和亩产不降低的经营方式显然难以有效保障国家粮食安全，这种“费力又难增产”的模式显然不及市场配置资源更为有效。

二是执拗相信扩大农地经营规模就能提高劳动生产率是主因。政府主导农地流转的初衷是通过大规模流转、集约化经营，借鉴“美国式”模式，发展所谓的“规模经营”进而发展现代农业。现实中，不少基层干部热衷于美国式的“人少地多”大规模经营模式，相信扩大农地经营规模是提高劳动生产率的最便捷途径。事实上，“美国式”的经营模式基础在于其农地要素绝对比较优势，我国无论在农地总量还是人均占有量上远不能和美国相提并论，“人多地少水缺田瘦”的基本国情决定了端稳13亿人口的饭碗离不开有限耕地的单产（土地产出率）贡献，这也预示着像美国那样大面积机械化经营的“一年一季”耕种模式（没有复种），中长期内很难在我国“水土相符”。当前，通过农地要素的适度集聚发展规模经营是适应我国农业资源人均“稀缺”客观条件、顺应农村劳动力转移背景下水到渠成的一种经营模式“嬗变”，是有效提高劳动产出率且能保障土地产出率下的生产方式悄然变革，这恰恰是现阶段提高劳动生产率、保障土地产出率的根本路径。从这个角度讲，依靠政府主导农地流转进而发展规模经营的路径显然是不足取的，也是不可持续的。

三是渴望借助农机替代劳力实现收益最大化是动因。众所周知，农地经营收益受两类要素投入影响较大。一类是“生物化学投入”（如良种、肥料、农药等流动资产），这是一种“土地节约型技术”（生物化学技术），可以改变土地理化性质、改良土壤营养成分，具有可分性，对农地经营规模没有具体要求，但对土地产出率有决定性作用，只要保证投入足够的劳动力和流动资产，可以适当提高土地产出率，属于经济学中的短期生产理论范畴[22]。另一类是“农机装备投入”（如农用机械等固定资产），这是一种“劳动节约型技术”，具有不可分性，固定资产的利用对农地经营规模有相应要求，长期看，农机装备（技术）对劳动生产率有决定性作用，对土地产出率不产生直接影响，存在规模经济问题，属于经济学中的长期生产理论范畴[22]。通常情况下，农地经营规模越大，固定资本（如农机装备等）越能得到充分折旧，当前在农村劳动力越来越多投向回报率更高行业背景下，务农劳动力供给已超越刘易斯拐点[23]，并进入刘易斯第Ⅰ阶段[24]，务农工资的上升具有棘轮效应，这使得利用农机具替代人力进而降低成本成为一种无奈下的必然之举。这也从侧面为政府和经营者试图通过政府主导流转大面积耕地，借鉴“外延式要素堆积”模式，发展大面积农机化耕种收提供了动机。但可惜的，这一思路很难适应现阶段我国的基本国情和典型农情。

四是政府行为扰乱市场配置资源作用造成政策效应失灵。市场配置资源的精妙之处在于供求双方制衡下的均衡价格形成，这是供求双方耦合共生合力作用的结果。然而，政府主导行为的介入使得这一制衡成为“失衡”，承包户不再为流转价格“询价”而担忧，反而成为其保障“财产性收入”甚至可能增收的一种渠道。表面上看，该行为是政府在推进流转过程中对承包户承包权的一种保护，但这种过份的“保护”，也可看成是对农地流入方经营权维护的一种“妥协”或者“不充分保护”，正如鱼和熊掌不能兼得一样。如前所述，政府主导行为不仅未带来农地要素成本的下降，反而增加了地租，这可理解为“大规模”农地流转获得性的一种机会成本，但增加的溢价和所造成农地流转市场买卖双方的失衡，恰恰是当下农业“供给侧结构性改革”的重点所在，其根源还是政府与市场在资源配置中的定位和作用问题，即政府不该直接用行政手段配置资源或者干涉资源的合理市场流动，而应是引导并建立激励创新的市场配置机制。这才是引导农地有序流转，打造农业适度规模进而发展现代农业的政府职能所在

，也是未来农业供给侧结构性改革中农业主管部门转变职能，克服农地管理服务职能错位、越位的主要任务之一。

（编辑：尹建中）

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