管住警权是必修课

管住警权是必修课

现行法律法规有四分之三涉及警察执法，然而较大的裁量空间很难Κ化为规范的执法行为。另一方面，一线执法力量又极为薄弱，造成执法不规范㈦执法力量不足并存。

新近发生的诸多基层警察暴力执法案例表明，中国需要直面警察滥用权力问题，防治警察执法权随意膨胀。

顽疾为何难除

河南警察学院治安系副教授张超表示，自从依法治国方略正式提出后，执法规范化多年来一直是公安建设的老问题，“十八大之后，‘法治公安’概念的强调力度不断加大。提高执法质量最终有依赖于执法规范化，但是，现实中不规范的现象还是频频出现。”

张超表示，改革开放以来，现行法律240多部，法规600多部，其中四分之三涉及警察执法，只是授权存在较大的模糊性，公安有较大的裁量空间。虽然公安部门已经制定了大量实施细则，但仍需要执法者有很高的理论素养和执法能力，而实际上，警察队伍建设与执法要求还有很大距离。

“也有警察反映，执法难度越来越大，禁锢了手脚。”张超认为，规范要求往往意味着加紧箍咒，但如果执法人员素质和能力没有达到相应水平，良好的立法用意很难转化为规范的执法行为。

另一方面，一线执法力量又极为薄弱，执法不规范与执法力量不足并存。张超介绍，公安部曾要求2008年1月以后，不得再以任何名义留用治安员，表面看，治安联防队消失了，但这并不意味着公安队伍执法人员问题就得到了解决，而是换汤不换药，最后又出现了大量辅警。

比如，张超说，“不少地方的交警队，正式职员与一般辅警的比例是1:2，有的超过2倍，甚至有些辅警还被借调上去，所以，不少地方隔几年就可能清理一次借调人员，

就要清理一次临时工。”

“让制度规范成为‘带电高压线’”

5月20日，中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》。北京师范大学中国刑法研究所副所长彭新林认为，完善执法权力运行机制是深化公安执法规范化建设的核心内容。据他观察，现实中，少数基层公安在查处治安案件中，不愿意耐心进行思想教育工作，动辄使用强制传唤手段，“少数警察还存在滥用警械警具，对嫌疑人进行体罚虐待、暴力殴打等现象。有些基层机关采取跟踪盯梢处置赌博、卖淫嫖娼的案件，随意将涉案人员带到公安机关审查。”彭新林说，从严格意义上说，这些都属于不规范执法。

中央深改组强调，要保障执法质量和执法公信力不断提高。彭新林认为，执法质量是执法公信力的基础，执法公信力的高低，也是衡量一个社会法治与文明程度的标杆。当前公安执法面临的形势是机遇和挑战并存，人民群众日益增长的执法需求与公安机关执法能力和水平相对滞后的主要矛盾没有变，“针对社会广泛关注的一些复杂、疑难、敏感、热点案件，公安机关更要努力办理好。”

在彭新林看来，深化公安执法规范化建设，当务之急是要让制度规范成为硬约束和“带电的高压线”。

彭新林说，目前，公安机关办理治安案件并非缺乏制度规范。实体方面有《治安管理处罚法》《行政处罚法》《行政强制法》等法律依据；在程序方面，公安部制定了《公安机关办理行政案件程序规定》，该行政规章对包括治安案件在内的行政案件的办理程序作了明确而细致的规定。

“现在个别地方、少数警察过度执法甚或滥用权力，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，原因在于警察执法理念的落后、公安管理体制机制不完善、对警察执法权力监督制约不到位等因素。”彭新林认为，关键的是要转变执法理念，改进执法方式，规范执法程序，提高执法水平，“真正让制度规范成为硬约束和带电的高压线，才是当务之急。”

如何规制警权

中国社科院法学所刑法研究室主任刘仁文认为，应该制定出台《羁押法》，规制警察执法边界和权力，通过出台《羁押法》，“把一切剥夺人身自由的处罚都纳入到刑法范畴，统一适用刑诉法相关规定。”

刘仁文说，《羁押法》应作出规定，凡是涉及任何限制人身自由的执法过程，公安机关都必须将嫌疑人第一时间送往羁押场所，不能在场外进行任何形式的讯问，要建立律师到场制度，讯问场所也应该归属中立第三方进行管理，“这样才能避免出现刑讯逼供等违法行为。”

在规范警权问题上，清华大学法学院教授张建伟认为，第一要务是建立外部对警察权的有权制约机制，并且考虑将过于庞大的警察权做适当“瘦身”，如将看守所划归司法行政机关管理等。

张建伟建议加强对警察权的外部制约，特别是司法权对侦查权的控制，将最有可能侵犯公民自由权利的政府权力纳入“司法审查”体系，力求防止警察权膨胀和失控。

中央深改组会议曾强调，要严格执法监督，解决执法突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。彭新林分析指出，作为一项重要的行政权力，警察执法权具有国家意志性和特殊强制性等特征，但同时其也是一把“双刃剑”，需用之得当。

“应该全面推行执法责任制，严格落实执法过错责任追究制度。”彭新林认为，当公安执法出现超期羁押、滥用强制措施、伤情鉴定、违规扣押等过错时，应予处罚。

另外，张建伟建议，警力配置应向一线办案倾斜，可根据辖区内的人口基数进行科学安排，扩大正规警察的编制，避免出现“临时工”办案的情形，“公安机关应该正视辅警、协警制度，加快改革，避免公众出现模糊认知。”

对于庞大数量的警务辅助人员。3月21日，公安部颁布实施新修订的公安机关领导责任追究规定（以下简称“规定”），新规共计16条，其中重点明确了应当追究领导责任的4种具体情形。

“规定提出禁止性的规范，进一步强化了对公安机关领导干部的监督与责任追究。”公安学教研室副主任李姝音指出，各级公安机关的领导干部，尤其是“一把手”，是公安工作的直接组织者，他们自身形象和素质的好坏，不仅影响其所在地区和部门的队伍建设，更是事关公安工作的全局发展。

“加强对各级公安机关领导干部的监督与追责，对建设强有力的公安队伍，深化公安工作改革都具有十分重要的意义。”李姝音说。

（澎湃新闻网2016.5.21、《法治周末》2016.4.5等）