蓝色海湾整治背景下的我国围填海政策评析及优化*

王　琪　田莹莹

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)



蓝色海湾整治背景下的我国围填海政策评析及优化*

王琪田莹莹

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

随着我国海洋经济的发展，围填海已经成为我国尤其是沿海地区拓展空间及发展经济的重要途径，但同时对生态环境产生了极大破坏，国家出台一系列政策有效遏制了围填海盲目增长的趋势，但通过对政策梳理也发现了一定的问题。十八届五中全会提出“蓝色海湾整治行动”，将推动我国围填海进入一个新的阶段，因此在蓝色海湾整治背景下，不断优化我国的围填海政策，实现围填海的可持续发展，从而建立海洋生态文明。

蓝色海湾整治；围填海政策；海洋生态环境

改革开放以来，海洋经济迅猛发展，经济的发展需要土地作为后盾，沿海地区是人类从事海洋经济活动或发展旅游业的重要基地，人口密集的海湾地区面临“土地赤字”的巨大问题，围填海就成为其拓展发展空间的首要选择。[1]新中国成立后，我国已先后经历了3次大的围填海高潮：第一次为建国初期，以围海晒盐为主；第二次为20世纪60-70年代，从围垦海涂扩展为农业用地；第三次为20世纪80-90年代，出现了滩涂围垦养殖热。从这3次大规模的围海造地看，其增加的土地面积约有120万平方千米，超过现有滩涂面积的1/2。[2]21世纪以来，在第二次工业化浪潮和土地紧缩的情势下，我国沿海省市为了扩大发展空间，不断开发利用海洋，兴起了第四次围填海的热潮。新一轮的围填海热潮有的是由于国家或省、市经济发展的需要，同样也存在一些为谋求私利而违法进行的围填海工程。[3]但随着时间的推移，不合理的围填海产生的负面影响也逐步暴露出来，必须制定相应政策来控制围填海的趋势，十八届五中全会首次提出“蓝色海湾整治行动”，在我国海湾地区进行生态修复与整治，而对沿海地区的围填海的整治与修复是蓝色海湾整治行动的重点，因此我国应顺应蓝色海湾整治的潮流，对围填海政策提出优化措施，推动围填海更好的发展，为蓝色海湾整治行动打下基础。

一、我国围填海相关政策

大规模围填海使得生态环境的负面影响日益显露，围填海管理政策也经历了从以资源利用为主到以环境保护为主的发展历程。20世纪80年代以前，围填海是为经济服务的，但三次围填海高潮加速了岸滩的淤积，使大面积的近岸滩涂消失，甚至造成了近岸海域的水体富营养化，1982年全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国海洋环境保护法》，在第二章防止海岸工程对海洋环境的污染损害中对围填海进行了规定，从此开启了对围填海环境管理的先河，20世纪以这一部法律为主对围填海进行管理，随后在海域使用和功能区划上做了相关规定。进入21世纪，围填海的第四次高潮引起的生态环境问题更加严重，严重影响着海洋功能的发挥，对于围填海的关注又持续升温，国家先后制定了两部法律，根据法律法规又出台了一系列政策文件，出台的政策又可细分为海洋功能区划、区域建设用海、围填海具体细则、海岸带整治、执法检查等政策(如表1所示)。

表1　我国围填海相关政策法规

从我国围填海政策上看，呈现出以下特点：其一，我国围填海管理政策在数量上呈现出增长的趋势，20世纪以《中华人民共和国环境保护法》为主，制定相关政策，在海域使用管理和海洋功能区划上有所涉及，21世纪以后，政策的规定也逐渐增多；其二，法律依据由单一的《环境保护法》，到《环境保护法》和《海域使用管理法》、《海岛保护法》并用；其三，随着相关法律政策的增多，各部门的重视程度也有所提高，纷纷制定不同领域的围填海政策；其四，围填海管理政策的趋势也发生了变化，由以往的以开法为主的政策到对围填海的控制的政策，现如今又制定了关于生态环境整治修复政策。由此可以看出，我国对围填海管理的关注度日益提高，政策种类也随之增加。

二、我国围填海政策实施效果

经历了围海造地的四大高潮后，围海造地的面积逐年增多，这对于我国沿海地区的经济与发展起到了极大的促进作用，但是随着大规模围海造地的开展，生态环境逐渐遭到破坏，其负面影响也不断显现，引起了我国政府及有关专家人士的高度重视，根据围填海不同阶段的政策，我国也制定了海洋功能区划制度、海域权属管理制度、海域有偿使用制度、海域使用论证制度、环境影响评价制度。[4]这有效的控制了我国围填海的数量与规模，围填海的面积逐渐减少，我国围填海由以往的高潮期进入了平稳期，据国家海洋局海域使用管理公报得知，2007年是我国围填海的高峰期，2008年围填海面积开始下降，并在一定的合理范围内上下波动(如图1所示)。但面对日益紧张的土地资源及经济利益的驱动，围填海依旧是发展沿海经济的首要选择，有些地区为了经济的发展甚至还存在一些违法的围填海现象，对于围填海的科学管理依旧是国家关注的重点话题。蓝色海湾整治行动的提出，又对围填海的管理提出了更高的要求，在控制其规模的同时，要加大围填海生态环境的修复与保护力度，因此围填海的政策显得尤为重要，必要加大对政策的重视程度。

图1　2005～2014年我国围海造地总量图

三、我国围填海政策存在的问题分析

围填海是我国沿海地区发展经济的重要方式，涉及海陆两种管理体制，而且涉及部门众多，难免会有利益碰触，以致于围填海政策制定的主体，政策的内容及政策执行中产生矛盾。尽管围填海的规模已得到了有效控制，但通过对现有的围填海政策的分析，发现围填海在的政策上还存在一定的问题，主要表现在一下几个方面：

(一)围填海政策制定主体较分散

我国分散的行政管理体制和陆海分离的海洋管理体制，使得我国围填海的政策制定主体比较分散，中央政府统筹围填海的管理，往往以法律的制定为主，国家海洋局作为最高的海洋行政主管部门，同样掌握着围填海的管理，对于围填海的开发又会涉及国土资源部及国家发展改革委，甚至中国海监还会对围填海进行监控，因此在围填海的政策制定就会涉及各个部门。而地方层面上，会仿照中央体制对围填海进行管理，如：省政府、地方海洋与渔业局、地方发改委甚至国土资源和房屋管理局等都会对地方围填海进行管理，对于围填海的管理往往以部门政策为主，而且不同的地方其管理的部门也不同，都可能就其部门权限对全国及当地的围填海进行政策制定，就我国围填海政策的发布单位看围填海政策制定主体存在多元化的趋势，如下表所示，多部门制定政策时往往以部门利益为主，在制定过程中缺少与其他部门的沟通与协调，可能会导致政策打架现象，出现围填海开发政策与环境保护政策的矛盾，而且还会造成政策重复浪费，最终可能导致围填海管理效果不佳的现象。

表2　我国围填海政策发布单位

(二)围填海政策制定依据不统一

我国围填海的管理主要还是以法律政策为主依据，20世纪80年代之前，对于围填海还是以资源利用为主，1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》的出台，标志着开始重视围填海对生态环境的影响，以《中华人民共和国海洋环境保护法》为法律依据，于1990年制定了《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等，对于海岸工程中的围填海项目进行管理以达到保护海洋环境的目的。随着2002年《中华人民共和国海域使用管理法》、《全国海洋功能区划》，及2009年《中华人民共和国海岛保护法》的制定，被中央各部门及地方政府作为法律依据，制定符合本部门及地方特色的围填海政策，以对本地区的围填海进行有效的管理。通过下表可以看出，目前我国还没有管理围海造地的专门法律，对围海造地的相关规定主要是作为《海域使用管理法》的一部分，并在《海洋环境保护法》中对海岸和海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害进行了相关规定。[5]因此围填海政策制定的法律依据是海洋环境保护、海域使用、海岛开发法律中的一小部分，仅有的关于围填海专门的政策也就是国家海洋局下发的通知，被作为地方围填海政策制定的依据，但没有上升到法律层面，使政策的实施效果大打折扣。因此在我国尚缺乏一部专门的围填海管理的法律，对于围填海的开发，生态环境的保护，围填海的审批、使用金的缴纳及地方政府围填海的有关问题进行详细的规定，要加强对围填海的管理，就必须制定一部专门的围填海法律。

表3　我国围填海政策制定的依据

(三)围填海政策实施上存在央地矛盾

围填海是沿海地区常见的做法，它以陆地为起点不断向海湾及海洋扩张，在沿海地区产生有价值的土地，能有效解决沿海城市面临的土地资源短缺问题，但负面影响也不容忽视。[6]由于中央政府对土地严格控制和地方利益的驱动，现代化的技术和设备又使得围填海容易进行，加之对海洋生态系统的服务功能与海洋开发利用之间的辩证关系认识不足，沿海不少地方填海造地实际上出现了无度的状况。[7]而中央政府站在宏观角度，着眼于长远利益，考虑到围填海带来的负面影响，全国人大常委于2002年通过《中华人民共和国海域使用管理法》，严格规定我国的海洋开发与海域使用，国家发展改革委与国家海洋局于2009年又联合发布《关于加强围填海规划计划管理的通知》，要求沿海省、自治区、直辖市各级发展改革部门及各级海洋局在国家宏观政策的指导下，切实履行自己的职责，做好围海造地规划的编制与论证实施工作，在围海造地的同时积极修复海洋生态，合理开发海域资源，保证经济社会的协调持续发展。但是地方政府往往以短期利益为主，会受地方利益的驱使，偏向有利于围填海的政策，通过围填海来实现财政收入的增长、土地资源的扩张甚至鼓励企业围填海，在围填海前往往缺少充分论证、调研，海域论证的综合评价也易于被眼前的经济发展目标所迷惑，在论证评价中认为规模不大的围填海项目对生态的影响较小就会放大经济效益，造成了海洋环境的破坏。[8]中央政府制定一系列的政策，对围填海的管理进行全局的掌控，但地方政府由于政绩观或经济利益的驱动，在围填海政策制定及实施上，刻意加大的地方利益，使得在围填海项目上会出现中央长期利益与地方短期利益的矛盾，最终不利于围填海的管理与海洋生态环境的整治与修复。

(四)围填海政策中的监管处罚不明确

我国围填海需要管理，但围填海的管理更需要监督，才能使围填海的管理产生良好的效果，因此在围填海的政策中要明确对围填海的监管处罚标准。我国在海域使用上实现了动态监测，不仅可以对围填海项目本身进行动态监测，还可以对地方政府围填海管理状况实施监督。但围填海的违法现象屡禁不止，2012年中国海监总队印发了《关于全面加强围填海造地执法检查工作有关问题的通知》，对围填海的违法现象起到了一定的震慑作用，“海盾2012”行动全年立案89起，作出处罚决定80件，决定罚款16.5万元，却实际收缴罚款15.6万元，表明在在围填海的处罚上存在漏洞，辽宁环渤海在处理违规围填海时也同样存在处罚无法执行与处罚透明度不高的问题。[9]由于围填海政策中的监督处罚缺乏统一的标准及执法监管体制不完善，使得各个部门配合不协调，监测得到的违法行为得不到及时且正确的处理，而且面对同一个围海造地的违法案子，不同的执法机构，给出的处罚结果和尺度，由于地方保护主义，涉海企业被查到违法问题时，往往会避重就轻，逃避重大处罚，存在执法不力的结果。再加上政策制定时很少涉及公众的参与，公众对围填海项目实施过程及执法行为缺乏必要的监督，往往会出现重审批轻结果的现象，间接促使了大量填而不建，不使用的荒地的出现。[10]从中可以看出围填海的政策在监督与处罚方面不明确，使得监督与处罚的效果不佳，会给违法企业有机可乘，不能真正有效遏制非法围填海行为。

四、蓝色海湾整治背景下我国围填海政策的优化措施

尽管围填海在政策上存在一定问题，但确实有效遏制了围填海盲目增长的趋势，同样我们也必须认识到围填海对于沿海地区甚至全国的经济发展都是不可替代的，据国务院批复8省市区《海洋功能区划(2011～2020年)》(如图2所示)可以看出虽然沿海各省围海造地在总量上有所控制，但各地方的围填海依旧不能中断，因此我国要在蓝色海湾整治的背景下，克服围填海在政策上的种种问题，对围填海政策进行优化，使我国的围填海更加科学与合理，积极响应响应蓝色海湾整治行动，不仅对围填海的整治起到良好的效果，更有利于蓝色海湾整治行动的开展。

图2　2011～2020年8省市区围海造地总面积

(一)设立统一的围填海政策制定部门

目前我国的海洋管理还属于行业管理范畴，虽然国家制定了一系列的行业管理法规，但很少能体现与其他海洋资源开发利用的相互关系，导致行业用海矛盾普遍存在，这在围填海管理中表现明显，涉及中央政府、地方政府、海洋局、渔业局、环保局、国土资源局等。[11]荷兰也是分散型的海洋管理体制，也曾进行大规模的围填海，值得我国借鉴的是荷兰建立了比较完善的海洋协调机制，协调政策的制定与执行，如：成立IDON(interdepartmental deliberations over North Sea)，主要负责协调、审议各部委制定的有关北海的政策、指令和法律。[12]我国的海洋管理结束了“五龙闹海”的局面，成立了国家海洋委员会，负责统筹海洋的重大事项，十八届五中全会提出“蓝色海湾整治行动”，对于沿海地区的海洋生态环境高度重视，对围填海的管理与整治更是提出了更高的目标，因此在蓝色海湾整治背景下，借鉴国外围填海管理及政策制定的先进经验，在我国海洋管理的基础上，统一围填海政策的制定部门即成立围填海综合管理委员会，负责协调各个部门的利益，使得中央与地方、陆地与海洋、政府内各个部门相互协调配合，以减少“政策打架”的现象，使我国围填海的整治产生良好的效果，有利于我国围填海的可持续发展及蓝色海湾整治行动的开展。

(二)制定专门的围填海法律体系

通过对我国围填海政策的梳理及分析，我国围填海涉及众多领域，如环境、土地、渔业等，对于围填海的环境保护依据的法律是《中华人民共和国海洋环境保护法》，对于围填海的管理其依据的法律是《中华人民共和国海域使用管理法》，围填海引起的环境问题是海洋环境的一小部分，而且围填海只是海域使用的方式之一，两部法律也只对其某方面做出笼统的规定，难以详细涉及围填海管理方方面面的问题。我国出台了一系列有关围填海的行政规章、办法或条例等加以补充，但这些规定层次较低，这就显得威慑力不足，同时也过于分散，有可能会出现相关规定的冲突，给管理带来不便。[13]在蓝色海湾整治背景下，我国更要借鉴韩国的《公有水面管理法》和《公有水面埋立法》，日本的《公有水面埋立法》，制定属于我国的专门针对围填海的法律及配套体系，系统规定围填海的法律责任主体、工程布局、申请审批程序、实施过程监管、环境影响评价、公众参与等相关制度，并解决所涉及相关法律间的协调统一问题。[14]蓝色海湾整治行动，使得我国的围填海更加合理、有序，更加法律化，与生态环境和谐发展。

(三)加大围填海的规划与审批政策

我国围填海的政策中关于规划与审批的很少，2009年国家发改委与国家海洋局发布《关于加强围填海规划计划管理的通知》，对围填海的规划作出了有关规定，之后基本上都是围填海的计划及管理问题，2010年的《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》，2011年关于印发《围填海计划管理办法》的通知，中央政府在下达地方围填海计划后，地方政府由于受经济利益的驱使，可能会出现上下行动脱节的现象。国家提出蓝色海湾整治行动，不仅仅针对国家层面，对地方层面更是不容忽视，要求相关管理部门必须重视围填海规划与审批政策。制定相关政策要求对围填海工程进行科学调研与规划，尽可能降低或避免围填海对环境的负面影响。在科学编制围填海规划的基础上，合理选择围填海方案，并对项目工程可能造成的环境影响和综合损益作出理性评估。[15]对于围填海项目的海域使用论证必须严格把关，制定针对围填海项目更严格的海域使用论证政策，建立论证单位评审专家责任追究制，项目审批前，必须进行现场踏勘，充分征求有关部门意见，而且围填海的审批权限不得下放，这样就会减少地方政府因经济利益而盲目审批围填海项目的不良行为。[16]围填海的规划与审批是相辅相成的，为避免央地政策制定与实施不一致的情况，必须在审批前对围填海进行科学的规划，把握好国家、地方对围填海项目的总体状况，再对其严格审批，从规划与审批两方面对围填海实行严格控制，以影响蓝色海湾整治行动，减少地方的盲目性，维护海洋的生态环境。

(四)提高围填海政策中的监督处罚力度

一项政策的出台并且要产生良好的效果，其制定和执行必须要做到位，首先在政策的制定上，要加大公众尤其是涉海人员的参与力度，围填海具有社会性，它不仅仅是政府与企业的事情，也关系到公众尤其是渔民的的切身利益，韩国公众在围填海开始的时候同样不注重其带来的生态环境问题，但是90年代始华湖工程导致了严重的环境污染，公众才开始质疑围填海的做法。[17]因此在蓝色海湾整治背景下，我国要不断强化公众参与围填海政策制定的意识，提高公众参与围填海政策制定的积极性就要保证公众在我国围填海中的管理与决策地位，在当地政府的授权与协调下，鼓励公民尤其是沿海渔民和专家成立围填海建议监督与生态环境保护组织，积极参与到围填海项目的前期论证评估中来，为围填海政策的制定贡献自己的一份力量；其次在政策执行上也要加大法监管能力，切实做到有法可依、违法必究、执法必严，我国要建立健全对围海造地的执法管理机构，打造一支专门监管围填海项目及政策实施的执法队伍，并严格依据有关法律法规，利用动态监测系统对其进行定期或不定期的监督检查。[18]同时还要加大涉海人员对政策执行时的监督，不仅可以维护渔民等民众的自身利益，也有利于违法行为的处罚落到实处，防止违法行为再度发生，严格打击地方政府的保护主义，对违法单位必须严惩，才能保政策执行的有效性。总之，蓝色海湾整治行动的提出，必须保证围填海政策制定的合理性与政策执行的有效性，因此加大对围填海政策的监督力度势在必行。

五、结论

21世纪是海洋的世纪，作为一个海洋大国，海洋为我国经济的发展提供了充足的动力，而且随着我国经济的的飞速发展，对土地的需求日益增大，陆地转向海洋成为了我国尤其是沿海地区关注的主要方向，围填海具有巨大的经济驱动力，是我国缓解人地矛盾，促进地区就业，发展海洋经济的有效途径，但大规模的围填海在一定程度上破坏了海洋生态环境，使得海域使用开发与海洋环境保护矛盾日益突出。关于围填海的政策也随之增多，对我国围填海的数量及规模的管控上起到了一定的作用，通过对我国围填海政策的分析，可以看出在围填海政策的制定部门、法律依据、实施与监督方面还存在问题，直接影响我国围填海整治的整体效果。十八届五中全会提出“蓝色海湾整治行动”，对我国的围填海的整治及生态环境的保护提出了更高的要求，因此，在蓝色海湾整治的背景下，首先要克服围填海政策中的问题，提出围填海政策的优化路径即统一围填海政策的制定部门，制定属于围填海的法律体系，在围填海的规划与审批及执法监督政策上加大投入力度，最终有利于海洋资源的合理开发，改善我国围填海及其政策的状况，以深入贯彻落实蓝色海湾整治行动，积极修复生态与保护环境，努力实现我国海洋经济的可持续发展，打造蓝色海洋经济区。

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责任编辑：鞠德峰

An Analysis of China's Reclamation Policy and Optimization under the Background of Blue Bay Regulation

Wang QiTian Yingying

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

With the development of marine economy, to reclaim land from sea has become an important way to expand space and develop economy in our country, especially in the coastal areas, but reclamation has also greatly damaged the ecological environment. Therefore, our country has unveiled a series of policies to curb the growing trend of blind reclamation, and found some problems by examining the policies. The Fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee proposed "blue bay regulation", which will push the reclamation into a new stage. Under the background of "blue bay regulation", our reclamation policy should be optimized in order to ensure sustainable development of reclamation, and establish marine ecological civilization.

blue bay regulation; reclamation policy; marine ecological environment

2016-03-09

国家海洋局信息中心项目“基于陆海统筹的蓝色海湾整治管理创新研究”的阶段成果

王琪(1964-)，女，山东高密人，中国海洋大学法政学院教授、博士生导师，中国海洋发展研究中心研究员，主要从事海洋管理、环境管理研究。

P756.8

A

1672-335X(2016)04-0042-07