人大代表专职化困境与出路探究

王泽春

2016年7月2日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议任命江西省原书记强卫、江苏省原书记罗志军、山西省原省委书记分别为第十二届全国人大内务司法委员会副主任委员、环境与资源保护委员会副主任委员和农业与农村委员会副主任委员[1]。在我国，根据惯例，（省）部级的党政机关干部履职和退休年限是65岁。笔者发现，有些（省）部级高官退休后并没有直接“告老还乡”，那么他们会去哪儿了呢？

截至2016年7月3日，现有20名前省委书记、省长在全国人大专职委员会任职。

2003年，十届人大一次会议期间，湖南省代表团向全国人大提交了一份议案，建议修改代表法，明确规定设立专职人大代表[2]。议案中这样解释：“目前的兼职代表都有自己的工作单位和工作任务，人大会议结束后，各级代表都回到了自己的单位，没有更多的时间、精力和财力去体察民情、民意，了解本地区各方面的情况，全面履行代表职责。”[3]

十年前，一些全国人大代表已经提出人大代表专职化这样的议案；十年后，全国人大的一些专门委员任职情况，已经表明人大代表专职化已经走向了实施阶段。

党的十八大报告指出：“优化人大常委会、专门委员会的组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”[4]习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中强调：优化人大常委会、专门委员会组成人员结构，完善人大组织制度、工作制度、议事程序[5]。党的十八届四中全会《决定》提出：“增加有法治实践经验的专职常委比例。”[6]从十八大、十八届四中全会精神，以及习近平系列讲话中，我们可以看出人大代表专职化的成功实践，以及未来发展方向。

我国各级人大常委会中有少量专职代表，但他们多是党、政部门退下来的领导。尽管十届全国人大增列约 20 名专职全国人大代表，但与近3000 名兼职代表相比，还没有形成气候。这些赴人大或政协任职的领导与现任领导曾一起共事，绝大部分是上下级关系和同事关系。而且他们在人大或政协任职可以延迟3～5年正式退休，但是跟他们曾担任党政一把手的工作相比，工作性质相差很大。甚至，多数地方把人大当作领导最后退休“驿站”[7]。

一、人大代表专职化的困境分析

（一）人大代表专职化违背我国制宪原则

我国是实行“议行合一”的国家， 我国向来是提倡“分工不分权”的，在不承认分权的原则下强调代表专职化没有学理上的意义[8]。这样的一种国情背景之下，与西方国家推行的“三权分立”是完全不同的。西方国家议员的专职化是建立在三权分立和代议制的宪政理论上的。中国在制宪理论上是不承认分权的，在缺乏分权理论的前情况下，要求代表职业化有点勉强，因为我们是议行合一的政治体制，人大代表可以是政府的工作人员，甚至鼓励一些部门的领导来担任人大代表[9]。西方国家强调权力的分离和制衡，西方议员不能兼职是出于“三权分立”的必然要求。

（二）人大代表专职化可能弱化民众对人大代表的监督

相比较于人大代表兼职化，一些人大代表兼有代表和干部的双重身份，还有一些代表是所在岗位、行业，或者地区的先进代表，他们至少是一个部门、一个行业、一个地区的代表，他们必然要倾听且传达所在群体的声音，要对群体负责任。

如果代表一旦专职化就脱离了原来的工作岗位，普通群众更不易对其展开实质性的监督。而且把“代表的工作量化”又如何操作呢？仅把代表参加大会的活动量化呢还是把他深入群众体察民情的活动也列入量化的范围呢？ 如果只对前者进行量化，不是又陷入形式主义的圈子吗？ 如果把后者也列入量化的范围，又如何合理计算？这不啻是个两难的问题[10]。

（三）人大代表专职化加重财政负担

早在2003年，就有人专门对第十届全国人大代表人数做了统计。我国目前共有近3000名全国人大代表和320万名地方各级人大代表[11]。如此庞大的代表人数，跟世界上其他国家的议会相比较，无论从横向上还是纵向上都是排在前列的。如果全部实现专职化，其工资、福利、办公经费以及办公用品、场所等配套性支出将是一笔巨额的费用[12]。目前，虽然我国国内生产总值（GDP）位居全球第二，财政收入也很可观，但是社会方方面面需要中央财政投入建设，而且很多地方政府的可支配财力只能勉强维持政府部门和相关行政事业单位的工资发放和基本功能运转，无力支持其他建设和民生支出[13]。国家财政连目前国内社会各方面投入还没有协调处理好，再另辟出一部分财政资金来支出人大代表专职化，无疑让国家财政捉襟见肘，甚至是雪上加霜。

（四）人大代表专职化缺乏配套的保障性制度

我们往往会发现美国、英国、法国、德国等国的议员专职化开展得很顺利也富有成效。再深层次地看，他国的政治活动有条不紊地开展，在于一整套比我国更为完善与民主的运转机制。其立法、司法、行政三制不可能孤立存在，而是在一个宏观的架构下协调互存的。其议员之所以能专职并且一定程度上代表民意是与选民手中的选票密切相关的。他们的议员之所以能够在较高的社会地位、丰厚的福利津贴下依然勤奋走访为不同的民众呼吁，是因为选举制度的存在[14]。西方国家实行的是直接选举，而在我国14亿如此庞大人口的国家精心直接选举是不切实际的，以此直接套用西方议员专职化是盲目的。

在实行人大代表专职化过程在中，无法保证专职的人大代表的能力、素质，也缺乏对其的培训机制；在专职的人大代表工作、退休后，甚至是中途退出，都缺乏相应的保障措施。

二、人大代表专职化出路探析

笔者认为，目前，退休了的（省）部级党政领导干部被安排到全国人大或全国政协任职，就体现出了人大代表专职化在我国的实践。但是人大代表专职化是一个系统性工程，要在全国范围内推行还缺乏配套的机制，以及人民的观念还没有适应性地转变。我们应该学习和借鉴西方国家实行议员专职化的经验，并且认真总结我国目前在实践操作层面上的问题，得到解决问题的理论并上升为理念。总之，现在在人民代表大会制度下进行一些可行性和可操作性的改革探索是有必要的，也是有价值的。

（一）完善人民代表大会制度

第一，优化人大代表结构，使其更具广泛性、代表性。目前我国人大代表中存在工人、农民代表比例较少，“官员”代表比例较多的“官员化”问题。不少地方各类“官员”在代表中所占的比例，一般均在40%至50%左右，少数地方高达60%以上[15]。如此的结构分配比例，失去了人大代表广泛性和代表性的应用之义，影响着各级人大代表职能的发挥。对此我们可以从以下几方面入手，如优化人大代表的职业结构、优化人大代表的知识结构、党派结构多元化、调整代表群体的年龄结构等[16]。

第二，适当缩减人大代表比例。参考国外的普遍做法，人口较多的国家或较大的国家议员人数一般在500～1000名之间，其他国家议员人数在100～500名之间[17]。面对我国14亿左右的人口数量，人大代表数量也很庞大，但是这既跟世界其他国家议员一般数量相差离谱，达到了别国的三倍之多，代表性不强，开会成本高昂，并且效率也有待提高。适当缩减代表人数，是为了培养代表更具有议事能力，更具有政治责任感，更能够胜任人大的工作。

第三，渐进实行人大常委会组成人员专职化。现行宪法规定，全国人大常委会的组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。宪法规定以外的职务，全国人大常委会组成人员是可以兼任的。浦兴祖在谈到人大代表专职化时，主张兼职与专职两者结合，可以先做到人大常委会逐步走向全员“专职化”。现在人大常委会的委员分为驻会委员和非驻会委员。驻会委员基本上是专职，但是驻会委员偏少[18]。专职代表的实现步骤应当与政治文明的发展和政治体制改革步伐相协调，应当从上到下逐级进行：第一步逐步实现常委会委员的专职化，第二步逐渐减少代表名额，增加常委会成员人数，第三步让代表大会与常委会合一，取消双层组织结构[19]。

目前我国人大常委会组成人员主要以兼职为主，加上不断退休的省部级党政领导，比重也不算大。相比较于各级人大代表专职化的长期规划，目前逐步走向人大常委会全员专职化是务实可行的，这样既很好地解决实际问题，又为人民代表大会制度的进一步完善奠定基础。

（二）建立与完善人大代表专职化保障机制

第一，司法保障。人大代表执行代表职务的司法保障，包括言论免责权和人身免捕权。依法保障代表的言论免责权，即代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究；保障代表的人身特别保护权，为使代表不因执行代表职务受到打击报复，未经大会主席团或者常委会许可，县级以上人大代表不受逮捕或者刑事审判，也不能对其采取其他限制人身自由的措施。言论免责权有利于人大代表在发言时能够根据自己的调查和研究，从自身论证合理性角度来表达自身观点，不容易受外在环境影响[20]。人身免捕权有利于维护国家权力机关的权威和工作的正常运转，使代表不因依法执行代表职务而受到打击报复或者诬陷迫害。

第二，任职保障。首先，规定年薪。在西方议会专职化国家，议员年薪制是应有之义。如美国议员的年薪是75100美元[21]，英国议员每年12000英镑，荷兰下院议员年薪为70000盾[22]。这些议员的年薪水平，一般都高于国家其他行业人员的年薪。对于一名专职化的议员代表，一份相应的年薪既能维持其生活，也能使其面对国家其他行业人员的收入不感到心理失衡，提高了他的工作积极性。其次，确定工作时间。人大代表专职化跟人大代表兼职不同，工作时间就是区分两者的一个重要指标。专职议员的工作时间主要是由两部分组成，即国会开会时间和为选民工作的时间[23]。在议会专职化的国家，都对工作时间作了严格规定。美国国会每次年会通常开会260天以上；法国每次年会从10月持续至次年6月，共9个月；英国议会每次年会平均持续170天[24]。年会之余，议员们的另一个重要任务是深入到选民中听取意见，而且所花费的时间相当多。据学者对美国419名众议员进行的调查，“平均每名众议员每年回到自己选区35次，逗留135天；近1/3的众议员每个周末都回到自己的选区”[25]。人大代表专职化工作是目标明确、专一性的工作，是需要倾注时间的。最后，提供办公条件。专职代表开展工作需要有固定的工作场所，以及相应的办公条件。设立专门的办公场所。比如在美国，“每个众议员可以分配到至少有三室一套的办公室”[26]。在日本，议员可领取各种形式的补贴，可享用免费提供的办公用房及公费配备两名秘书[27]。其他西方实行议会制的国家也有专门的办公场所。在我国，由于受经济条件的限制，只有部分人大常委会组成人员拥有专门的办会场所，而且代表办公场所的配备极其有限[28]。在我国，还没有建立起这样的基础，但是为专职人大代表提供基本的办公场所是切实可行的。建设和完善人大辅助性、服务性机构。西方议会的经验和实践值得我们学习和借鉴。“以美国为例，其国会辅助机构规模庞大，功能齐全。主要的服务机构包括，有世界第一图书馆之称的国会图书馆、设备先进的国会研究处以及其他如国会预算局、会计总署、技术评估局及立法顾问局等额外的数量庞大的辅助机构。”[29]而我国在这方面还比较欠缺，迫切需要建立一个完善的人大咨询和服务体系。如我国人大可以与国内外知名大学或研究机构联建人大研究中心或培训基地等，使人大代表了解我国乃至世界各国的国家机构特别是政府和议会的设置及运作程序方面的基本知识，掌握有关代表行使职权所必备的技术和方式、方法；查阅资料、获取信息、起草议案文本的技能和知识等[30]。

第三，退职保障。建立退职保障制度，是为了解决专职人大代表的“出路”问题，如果没有后期保障，那么很难有人大代表从事专职工作。退职保障制度主要适用于两类人大代表：一种是因为正常退休而离开人大；二是因为落选而退出人大[31]。对于前一种情况，将专职代表的退休金纳入养老保险的框架，变单位保障、国家保障为社会保障，加快专职代表保障体系社会化进程。以保障体系的一体化来推进队伍的交流，为专职代表的退出提供保障，解除后顾之忧[32]。对于第二种情况，拟采取退回原单位，由原单位予以安排新的工作的办法加以解决[33]。对于没有单位的，财力允许的地方也可实行一次性补助后由其自主择业[34]。笔者认为，在处理以上两种情况时，要充分考虑国家的财政能力，根据财政压力来协调支持力度，同时也充分发挥社会在就业调节方面的作用。

（三）重视与加强专职人大代表素质和能力

进一步提高人民代表的素质。推行人大代表专职化，人大代表自身的素质和能力也是非常重要的。有学者认为，代表任职专门化是外在形式，代表素质专业化才是实质内容[35]。解决人大代表素质问题的根本办法是改变把人民代表大会当作一个荣誉机构而不是国家权力机关的观念，改变安排代表的做法，真正实现民主直接选举人大代表。在当前情况下，要提高代表素质，一种途径是提高代表资格的条件，让推荐候选人的部门按条件推荐候选人。再一点就是更充分地介绍候选人，让候选人自己出来说话，让选民看到他们的能力。要提高代表素质，最根本的还要靠选举中发扬民主，让选民能真正选择自己的代表[36]。

代表的工作能力，主要是参政议政能力。它应包括三个方面：首先，认识问题的能力。即善于从局部看全局，从现象看本质，从微观看宏观，有想大事、议大事的能力。其次，行使代表职权的行为能力。即具有审议工作报告、议案和参加调查、视察等活动的观察能力、判断能力和分析能力；具有健康的体质，即能身体力行地从事代表工作。再次，社会活动能力。即能积极地参加社会活动，做人民群众的知心朋友，了解他们的情绪和呼声，反映他们的意见和要求[37]。

（四）建立与完善人大代表专职化监督机制

我国目前宪法、代表法等规定“人大代表受原选举单位或选民监督”，但是，并没有规定相应的监督约束机制，对“无为”“不为”代表缺乏刚性监督与问责措施[38]。同时，对于人大代表无法胜任这一职务时，没有及时的退出机制。针对这样的问题，各地人大已经采取比如述职评议等措施，但是我国实行人大代表专职化还应该学习西方议员专职化的经验，从以下三个方面建设。首先，建立代表的责任追究和惩罚机制。我国的代表法有必要将具体的惩罚和责任追究法定化。比如，法国就要求议员要遵守议会正常工作秩序，否则要受到纪律制裁等。其次，建立届中辞职制度。对一些无法胜任代表职务的代表，一些“无为”和“不为”的代表，允许其在届中辞职。再次，对终止代表资格的情形做出更明确的规定。目前，我国代表法第五条规定“人大代表受原选区选民或原选举单位监督”。第四十一条规定“未经批准两次未出席本级人民代表大会会议的，终止其代表资格”。再有，有代表因患重病几次不能出席人民代表大会会议，自己又不主动辞职。这些都属于终止代表资格要考虑的范围[39]。

三、结论

全国人大常委会设立的专职主任、副主任委员是一个尝试，表明我国已经开启人大代表专职化的实践。截至目前，人大代表专职化还不太成熟，并且人大代表专职化不应仅仅只是（省）部级党政一把手的退休“驿站”，但是它深刻反映着人大代表职能和权利的定位，体现着我国人民代表大会制度的发展趋势。它更涉及我国政治制度、法律制度、民主政治建设等等。

笔者认为，要在中国发展人大代表专职化必须扎根于人民代表大会制度这片土壤。人民代表大会制度作为我国政体，除了国家的阶级本质之外，具体的历史条件、经济生活方式、文化传统、民族构成以及政治力量的对比等因素也影响着具体国家和历史发展阶段中具体政体的选择[40]。王浦劬教授认为：政治体系是政治关系的组织实体和制度的体现，是社会政治组织和政治制度的有机构成。政治体系一般包括两个方面内容：一是社会政治组织，二是政治制度[41]。

王沪宁先生认为：一定的历史—社会—文化条件，对政治共同体和政治体系的发展有或显或隐的制约作用。政治共同体和政治体系只有与一定的历史—社会—文化条件的生态生长相平衡，才能得到最充分、最符合每个政治共同体和政治体系特性的发展[42]。人民代表大会制度作为我国基本政治制度，在我国政治体系中也居于基础性地位。那么，人大代表专职化只有与一定历史—社会—文化条件相适应，才能促进我国民主政治的发展。林尚立教授认为：我国的民主政治建设要坚持从社会主义初级阶段这一国情出发，总结自己的实践经验，立足社会主义文化，同时借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬西方政治制度的模式。在我国现有基层民主和党内民主政治实践的基础上，推进对西方协商民主理论的研究，比较中西方协商政治的指导原则与运行机制，能够为建设和谐社会提供理论依据[43]。

探索我国人大代表专职化的发展出路，“首先应该要有一个对‘专职还是‘兼职的判断标准，应当是看对发展人大民主是否有利；对人大代表密切联系群众、反映民意是否有利；对人民当家作主是否有利。”[44]笔者认为，在正确认清人大代表专职化判断标准下，去开展人大代表专职化实践是有利的。同时，西方国家议会议员专职化的理论、方法和实践经验为我国人大代表专职化研究奠定了基础。我们必须在认清我国是“议行合一”这一国情条件下，批判地借鉴和吸收西方国家议会议员专职化的实践经验，循序渐进地在我国人民代表大会进行探索，从人大常委会逐步走向全员“专职化”。在操作理念上入眼入心，在操作程序上更加民主，更加完善；既不全盘西化，也不畏缩不前。

注释：

[1]《全国人大常委会第二十一次会议在京闭幕 表决通过资产评估法、新修订的野生动物保护法等 习近平签署主席令予以公布》，载《人民日报》2016年7月3日第1版。

[2]李勇：《“设立专职人大代表”》，载《法制日报》2003年3月7日。

[3][12]郝铁川：《人大代表专职化是一个渐进过程》，载《法制日报》2003年4月24日。

[4]《胡锦涛：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，载《人民日报》2012年11月9日第3版。

[5]《习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月6日第2版。

[6]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月24日第1版。

[7]程志伟：《试论人大代表专职化》，载《陕西省经济管理干部学院学报》2006年第1期，第24页。

[8][10][16]任微微：《“人大代表专职化”值得探讨》，载《科技信息》2008年第7期，第186、186、187页。

[9]张瑞存：《我国人大代表专职化的现实障碍及其未来发展》，载《改革与发展》2004年第3期，第64页。

[11]刘庆武：《人大制度的反思》，载《中共青岛市委党校、青岛行政学院学报》2003年第4期，第42页。

[13]范剑勇、莫家伟：《地方债务、土地市场与地区工业增长》，载《经济研究》2014年第1期，第44页。

[14]伍小聪、许依捷：《质疑“人大代表专职化”》，载《社会科学论坛》2005年11期，第27页。

[15]王石山：《地方人大代表结构优化与素质提高之我见》，载《唯实》2003年第5期，第47页。

[17]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第106 页。

[18][44]浦兴祖、余俊：《“当真”、“用足”人大制度》，载《浙江人大》2014年11期，第40页。

[19]彭龙：《中国人民代表大会制度的代表性问题及对策研究》，载《党的研究》2015年第1期，第85页。

[20]殷焕举、李晓波：《人大代表专职化研究》，载《科学社会主义》2011年第4版，第74页。

[21][25][26]李道揆：《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社1990年版，第337、337、338页。

[22]罗豪才、吴撷英：《资本主义国家宪法和政治制度》，北京大学出版社1983年版，第225页。

[23][33]刘典文：《浅议我国人大代表的专职化》，载《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》，2009年第2期，第78，79页。

[24]蒋劲松：《美英法德瑞以六国议会议员专职化》，载《人大研究》，2001年第10期，第34～36页。

[27]人民代表大会制度研究所：《与人大代表谈西方议会制度》，人民出版社2004年版，第302～303页。

[28][30]李静：《关于我国实行专职代表制的探索与思考》，吉林大学2004博士论文，第34页。

[29]孙哲：《洋为中用：西方议会发展对中国人大制度的启迪》，载《人大研究》2005年第2期，第6页。

[31]谢祥为：《略论我国人大代表的专职化》，载《人大研究》2003年第6期，第7页。

[32]姜朋：《关于人大代表专职制的思考》，载《云南行政学院学报》2010年第4期，第19页。

[34][38]刘淑华、郭颖：《论人大代表专职化与我国人民代表大会制度的完善》，载《法学杂志》2004年第4期，第116页。

[35]何斌：《浅析人大代表的专职化》，载《理论与改革》2003年第4期，第120页。

[36]金艳：《试论人大代表专职化与完善我国的人民代表大会制度》，载《理论研究》2014年第6期，第31页。

[37]董冰：《人大代表专职化途径的构想》，载《长春大学学报》2007年第7期，第74页。

[39]左群、李宁：《论人大代表兼职制度及其专职化》，载《老区建设》2008年第18期，第7页。

[40][41]王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社2014版，第198，185页。

[42]王沪宁：《比较政治分析》，上海人民出版社1987版，第13～14页。

[43]林尚立：《协商政治——对中国民主政制发展的一种思考》，载《学术月刊》2003年第4期，第25页。

（作者系天津师范大学政治与行政学院政治学理论2015级硕士研究生）