国家高端军事智库如何组织运行

易本胜

美国国家安全委员会净评估组（国家净评估办公室）的基本程序及相关问题，曾在1973年短暂的7个月内4次被写入主要政策执行机构跨机构层次的两种文件之中：一种是授权进行跨部门研究和应对的“国家安全研究备忘录”（NSSM），即《NSSM 178：国家净评估项目》和《NSSM 186：对美—苏军事集团相对费用和能力的国家净评估》；一种是记录国家安全委员会正式立场的“国家安全决议备忘录”（NSDM），即《NSDM 224：国家净评估程序》和《NSDM 239：国家净评估程序》。其中，1973年3月29日经安德鲁·马歇尔起草的NSSM 178文件，要求界定国家净评估程序。对此，马歇尔等又起草并向国家安全委员会情报委员会提交了专题报告（简称“《报告》”），表达了国家安全委员会净评估组关于国家净评估程序的基本观点，并就国家净评估的功能特色、核心方法及议题样板等进行了阐述。后来情况虽有所变化，国家净评估项目的责任交给了国防部长并在国务卿和中情局局长的协助下执行，但总体看，其早期设计得到了较好地贯彻，相关做法一直延续至今。

工作程序

早在1953年初开始的艾森豪威尔政府时期，“国家安全委员会净评价分委员会”（NSC）就曾进行了被视为国家层面的净评估，预测了美苏战略核对抗可能的“净”结果。然而，其相关程序至今却无从考究。对此，《报告》阐述了重新启动、实施国家净评估并对其结果进行报告和协调的程序。

成立净评估常设委员会 《报告》建议成立一个“永久性的净评估常设委员会”，由国务院、国防部、中情局局长的代表组成，并由国家安全委员会净评估组组长担任主席，主要工作：一是讨论并解决在实施国家净评估方面持续存在的和正在出现的问题，包括方法、资源和议题形成等方面；二是讨论形成可能的净评估议题或考虑已经提出的议题，并向国家安全委员会情报委员会提出相关建议，阐述这些议题作为国家净评估主题的优势或好处。

启动国家净评估 《报告》详细提出了四项程序性要求：一是国家净评估研究应根据总统或其国家安全事务助理的指示来展开。二是净评估程序涉及的其他首长也都可以提出议题，净评估常设委员会将考虑提出的任何议题，并向国家安全委员会情报委员会提出建议，推荐那些适于作为国家净评估主题的议题。三是总统国家安全事务助理用于启动净评估的备忘录将对每个研究项目的范围做出宏观的、一般性指示，并提出要回答的主要问题。四是安排任务的备忘录还应分派进行研究和生成报告的具体职责。

实施国家净评估 《报告》认为，通常情况下应将生成净评估研究报告的职责赋予那些与研究项目相关的领域机构或主要负责这些领域的机构。其相关程序主要有三个环节：第一，组建跨部门课题组。负责的机构应当组建一个跨部门小组来进行研究，以确保国家净评估所要求的广泛性、综合性分享。鉴于净评估的创新性和试验性，以及在形成合适方法方面的局限性，参加净评估的机构应当尽可能把最优秀、最有能力的人才安排到净评估工作组，并确保这些人不受其他任务的干扰。第二，提供术语表和研究提纲。当受命进行一项国家净评估后，负责研究的机构将咨询国家安全委员会办事人员，然后提供一份参考术语表和合适的研究提纲。第三，成立指导小组。该指导小组将由受领任务的机构、国家安全委员会办事人员、以及主责机构认为合适的任何其他机构的代表共同组成，主要发挥四个作用，即：改进参考术语表和研究提纲，也就是确定概念和项目研究框架；将各部分研究任务分配给相应的工作组，并搞好分工协作；根据研究期限设定时间节点，以有效控制工作进程；具体解决关于实施研究的程序性问题。然而，1973年11月27日的NSDM 239号文件表明情况有了变化，“总统指示将净评估项目的责任交给国防部长”，要求“国防部长在国务卿和中情局局长的协助下，执行国家净评在项目。”对于这些程序，国防部可以选择性执行，也可以另行创建，只是国家安全委员会从此难以置喙了。

协调和报告程序 《报告》提出三个步骤。一是适当协调、消除分歧。在进行研究时，主责机构将确保进行适当的协调，以便在尽早阶段发现存在分歧的地方，合理进行解决。对于存在巨大分歧的地方必须阐述清楚，并准备好相关证据和替代观点。如果分歧处理后仍存在问题，将提交净评估常设委员会解决。二是汇总整合、形成报告。研究的主责机构将整合各部分的研究，并在咨询指导小组成员后形成最终报告。三是全面协调、送审提交。报告完成后，将在受领任务的所有机构之间进行协调，再提交国家安全委员会情报委员会审查，最终提交总统和国家安全委员会。需要指出的是，根据NSDM 239号文件精神，国家安全委员会净评估组及相关授权尽数转移至国防部净评估办公室，马歇尔从此开始执行他自己授权的净评估，但不必向自己请示汇报，也不用评价自己的成果，可以在没有任何时间和任务压力下自由地工作，形成了一个非常奇特和有趣的现象。

功能特色

国家净评估旨在通过发现并阐述重大国家安全问题的本质，为最高层政策制定者提供深刻见解。它关注最宽泛意义上的国家安全，不仅包括纯军事问题，还包括政治、经济、技术问题。但它并非通常意义上针对议题的评估，也不应期望其能针对近期决策提出政策建议。相反，它应该为设计后续研究提供依据，而后续研究旨在提出解决方案和政策建议。《报告》就其功能特色提出的三种看法，实质上阐述了净评估的独特之处和发展相应方法的需求。

首要角色是诊断而不是形成解决方案。就是旨在提供对问题与机遇的诊断，而非行动建议。这种分析的初衷是清晰描述和勾画正在出现的国家安全相关问题，以便形成提纲挈领的认知。一方面，这些研究应回答如下问题：美国存在问题吗？问题有多大？正在变大还是变小？最主要的驱动因素是什么？这些因素的趋势是什么？另一方面，主要聚焦于美国政府采取行动的机会，而不仅是它必须应对的问题。强调对机遇的诊断很重要，包括对问题的澄清，因为这有助于消除大多数政策分析中只聚焦于问题的现象。《报告》认为，在过去研究中对于固有问题的实质进行分析，以及提出解决问题的方案，往往是混在一起的。还有一些情况是分析方法被用于提出解决方案，或是对倾向的政策选项过早做出判断。结果导致分析功能遭到弱化。因此，有必要让一种分析指向对问题和机遇的诊断。因为第一，许多新的问题领域正在出现，对其实质的更好勾画和认知对政策制定者特别有用。第二，只进行诊断的分析可以对解决方案提出客观、综合的评估。第三，更好的诊断可以引起后续为制定政策而进行的更好的研究。

首要目标是为政策制定者提供一种新的协助。净评估能为国家层面政策制定者提供新的洞察力，但不应把它视作现有分析手段的替代品或对手，国家防务规划和情报界针对外国能力或武器系统所作的分析是军事规划的基础。应将净评估视为一种具有创新性和潜在实用性的辅助分析手段，提供美国与潜在对手或竞争者在项目、政策和军队等方面客观全面的对比分析。《报告》强调国家净评估有三个不同之处。其一，它们不同于情报威胁评估，因为其中包括了美国军队、项目和政策的内容，它们通常聚焦于对比美国与其对手的能力、条令、战略和项目。其二，它们不同于对情况的军事评估，因为包含了情况的政治、经济、技术等方面。其三，它们不同于大部分政策分析，只进行评估或诊断，不是提出问题解决方案。

核心方法在于它仅仅聚焦于评估。当时条件下实施净评估并没有必要发展一种新的研究方法，如新的分析模型、特别的推演技术或模拟方法等，国家安全相关研究使用的分析工具可能就足够用了。但是，未来在进行并完成净评估后，就可能逐步涉及常规技术之外的不同方法，如何更好地进行净评估的知识和经验就会积累起来，更有用的方法途径也将渐次清晰。第一，聚焦于比较分析。例如美国和苏联军队的比较，需要有更好的方法总结军队的能力、衡量资源耗费。应当促进这种比较的方法得到改善。第二，聚焦于诊断分析。要求对美国和对手的优势、局限和问题作出更为客观和综合的评估。需要有寻找、描述、衡量相对优势或劣势的更好方法。第三，聚焦于趋势分析。要求有更好的总结性指标，以描述趋势，并在美国与对手之间进行比较。

议题样板

国家净评估研究的议题应在宏观背景下涉及美国国家安全事务，其范围应适于展现政策制定者感兴趣的问题和机遇，议题类型主要有如下五种。

地区平衡 美国和苏联将继续竞争在第三地区的影响力。因此，对美苏双方在地区竞争中的能力进行比较分析，将是政策制定者感兴趣的。美苏双方军事、政治和经济活动对地区平衡可能产生影响，对这种影响进行的净评估包括军队部署的稳定状态、快速反应部队，外国援助项目，经济和政治阵营等，依目的分为四个方面。一是评估美苏双方影响特定关键地区力量平衡的相对能力，包括描述美苏能力比较的过去和未来趋势。二是分析各地区平衡的实质，找到可能导致平衡变化的因素，以及美苏活动对平衡的相对影响。三是在可信的场景和背景中，评估双方现在的或计划中的行动是否合适。四是评估各方在不同时间段内可以组建的部队水平，并评估所关注的场景下导致局势升级的关键阶段。这种研究将由几个部分构成，其每个部分主要针对一个特定活动，各部分相互关联。它将描述区域内的最初状况、历史沿革、现实态势和未来趋势，相关各国政府的利益和目标等，并比较美苏影响地区力量平衡的能力，为认清问题和机遇、美国的地区目标提供基础。

战略平衡 美苏将继续发展、部署、维持用于跨洲打击的军队。《报告》认为，对美苏战略思想和项目的互动进行评估既可以帮助美国理解苏联在做什么，也有助于评价美国自己的项目。对美苏战略思想和项目的互动进行评估应当包括四个方面。第一，评估一方对战略平衡和威慑实质的观点及预期在多大程度上影响了另一方。第二，评估一方通过特定项目、活动希望达到的慑止效果。第三，评估各方的跨洲攻击部队和其他军队的关系，及其对威慑的贡献，包括对“存在”概念的评价。第四，评估对各方的长期性影响在多大程度决定了与战略部队相关的活动类型和数量。

美苏军事体系的经济学比较 无论是否真实发生战斗，美苏将持续在生成、维持和运行各种作战部队方面展开国际竞争。《报告》认为，当时维持某种规模军事体系的耗费正在急剧增加，至少在美国是这样。如果能回答美国是否在与苏联的竞争中为维持相对军事力量态势而开销太大，这样的研究是政策制定者们感兴趣的。对美苏生成、维持和运用军事力量的资源消耗和能力的比较分析，主要包括四个方面。其一，详细描述和比较这些部队，包括其历史和未来趋势。其二，考察其广泛的耗费和能力。其三，描述美国相对的优势或劣势，并分析其趋势。其四，试图诊断那些决定相对优势或劣势的潜在因素。

美苏之间的关系网络 在持续的缓和气氛中，美苏之间竞争的本质将发生变化和演变。《报告》认为，分析竞争的本质是什么，及其主导性因素和预期的方向将是政策制定者们感兴趣的。对美苏竞争的本质进行的净评估应包括三个方面。第一，评估美苏各种关系的趋势和其中的问题与机遇。美苏关系网络错综复杂，评估从美苏关系网络理论中得出的启示，以辨识或确认各种关系中的哪个趋势将有利于美国利益，而哪些不利于美国利益，以及各种情况下的问题和机遇。第二，评估美国政策选项的本质或美国塑造苏联行为以促使其向预期道路前行的机遇。这些评估应在一个非常宏观的基础上进行，充分考虑如何运用国家安全大背景下的政治、经济、技术、社会以及军事等可利用的工具。第三，评估苏联政治、经济、军事体系中存在的问题和机遇，以及那些苏联主动行为和政策行动所展示的问题和机遇。

比较美苏情报活动 美苏两国领导和政策制定者都有很多途径可以了解另一方的政策、项目和活动。由于各种原因，情报工作在其中占据了特殊的位置，包括生成信息所需要的资源、形式、内容和可靠性等。《报告》认为，比较分析两个国家如何收集秘密情报信息并将其推送给最高层领导将是一个兴趣点。其目的不仅在于发现那些美国处于劣势的方面，而且在于展示对方形成对美国认知的手段。对美苏情报活动的净评估，主要包括三个方面。一是比较双方收集、处理、生成完整情报的活动。二是评估各个系统将情报推送给最高领导人的手段，以及这些情报在领导人形成对对方认知的过程中发挥的作用。三是评估双方因信息的可获得性而导致的问题和机遇。例如，奥加可夫在20世纪70年代分析认为美国的信息技术可能带来新的军事技术革命，并会给美军在未来战争中带来优势。马歇尔受此启发并认为，既然苏联人觉得这些武器和技术那么重要，可能会改变力量平衡，那么美国就应该大量购买和开发这些武器，使苏联人认为他们没有优势，因此避免在欧洲同美国发生冲突。这是一个典型的利用对手的认知采取的劝阻策略。

责任编辑：刘靖鑫