如何让发展变得更绿？

□ 本刊记者 张文娟

如何让发展变得更绿？

□ 本刊记者 张文娟

如果说一份文件是有颜色的，那么毫无疑问，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》就是绿色的。环境保护部党组书记、部长陈吉宁指出，这是一份绿色发展的规划纲要，处处体现绿色发展、生态文明建设和环境保护的要求，不但提出生态环境质量总体改善的奋斗目标，设专篇系统部署加快改善生态环境，而且在其他专篇中都有所涉及。

纲要提出，必须牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

其中，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。

在纲要确定的“十三五”时期社会发展四大类主要指标中，资源环境占比最高，达到40%。

这四大类主要指标，共分25项。其中，经济发展类4项，创新驱动类4项，民生福祉7项，而资源环境类有10项并且都是约束性的。

纲要首次提出了生态环境质量总体改善的目标。具体内容包括，推动形成绿色的生产方式和生活方式绿色，推动低碳水平上升，使能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少，主体功能区布局和生态安全屏障基本形成等。

与此相适应的，是一系列刚性约束指标：

耕地保护作为红线，必须控制在18.65亿亩以上，不能减少；新增建设用地规模控制在3256万亩以下。

万元国内生产总值用水量下降23%，用水总量控制6700亿立方米以内，有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉面积有效利用系数提高到0.55以上；限制地下水超采区超采用水。

停止天然林商业性采伐，森林覆盖率从2015年的21.66%提高至2020年的23.04%，森林蓄积量从151亿立方米增加至165亿立方米。

能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，既要限制煤炭消费总量，又要加强煤炭清洁高效利用，单位GDP能源消耗较2015年降低15%，单位GDP二氧化碳排放较2015年降低18%，非化石能源占一次消费能源比重要达到15%。

到2020年，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%以上，细颗粒物未达标地级及以上城市浓度较2015年下降18%。化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量较2015年减少10%、10%、15%、15%。

到“十三五”末期，实现水体质量达到或好于Ⅲ类的比例达70%，劣Ⅴ类水体比例小于5%。

全国湿地面积不低于8亿亩；实行新一轮草原生态保护补助奖励政策，草原植被综合覆盖率达到56%。新增水土流失治理面积达到32万平方公里。

纲要专门列出“加快改善生态环境”篇章，分别从7个方面进行阐述，可谓浓墨重彩。

1　主体功能区建设构建科学合理的空间治理体系

加快推进主体功能区建设，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，是未来五年生态文明建设的重要战略任务。

在纲要“加快改善生态环境”一篇中，首先强调加快建设主体功能区。

纲要指出，要强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，加快完善主体功能区政策体系，推动各地区依据主体功能定位发展。

主体功能区是国土空间开发保护的基础制度，也是绿色发展的空间战略。有关专家指出，促进人与自然和谐共生，实现绿色发展，必须从源头上少做或不做损害自然的事情。要通过加快建设主体功能区，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局，使各类开发建设活动在宏观布局上得到规制，使不同主体功能区自觉按照各自的主体功能定位科学发展。主体功能对了，就在源头上对了，这才能够保证以后开发活动的方向正确。

纲要有一张由红、橙、黄、绿4种颜色组成的“全国主体功能区示意图”，将优化开发、重点开发、限制开发、重点生态功能区等四大主体功能区标志得清清楚楚。

纲要指出，要有度有序利用自然，调整优化空间结构，推动形成以“两横三纵”为主体的城市化战略格局、以“七区二十三带”为主体的农业战略格局、以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，以及可持续的海洋空间开发格局。合理控制国土空间开发强度，增加生态空间。推动优化开发区域产业结构向高端高效发展，优化空间开发结构，逐年减少建设用地增量，提高土地利用效率。推动重点开发区域集聚产业和人口，培育若干带动区域协同发展的增长极。划定农业空间和生态空间保护红线，拓展重点生态功能区覆盖范围，加大禁止开发区域保护力度。

“十三五”期间，加快推进形成主体功能区具有重要意义。

首先，将区域的资源环境承载能力作为划分主体功能区的主要依据，有利于避免出现资源环境过载现象，从而实现区域之间的协调发展。

第二，主体功能区的内涵已经超出了地区生产总值的范畴，有利于各级政府摆脱单纯追求缩小经济总量差距的思维定势，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。

第三，通过划分主体功能区，有利于突破行政区划范围，引导生产要素有序流动，建立起更为合理的地域分工体系，避免地区间产业同构和低水平重复竞争。

第四，主体功能区实行分类管理政策，突破了行政单元的区划约束，统筹了经济、人口和资源环境因素，赋予了区域发展更加丰富的内涵，有利于打破长期存在的行业政策与区域政策“条块分割”现象，使政策效应得到充分发挥。从而在源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展。

2　推进资源节约集约利用破解发展难题

“十三五”时期，推进资源节约集约循环利用，是破解资源环境难题的重要途径，是实现全面建成小康社会目标的重要保证，也是生态文明建设的必由之路。

我国资源总量大、人均占有少、质量不高，主要资源人均占有量与世界平均水平相比普遍偏低。相关统计显示，2014年，我国重要能源资源对外依存度进一步升高，石油为59%，铁、铜为70%，铝为50%。不少地方新增建设用地接近或超过承载能力上限。水资源空间匹配性差，600多个城市中有400多个缺水。我国的基本国情、资源禀赋和发展的阶段性特征，决定了必须全面节约和高效利用资源。

纲要指出，要树立节约集约循环利用的资源观，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅提高资源利用综合效益。

“十三五”期间能源资源节约利用的主要措施有七项。

一是全面推动能源节约，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。

二是全面推进节水型社会建设，用水总量控制在6700亿立方米以内。

三是强化土地节约集约利用，单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%。

四是加强矿产资源节约和管理，要大力推进绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设，实施矿产资源节约与综合利用示范工程。

五是大力发展循环经济，实施循环发展引领计划，推进生产和生活系统循环链接，加快废弃物资源化利用。

六是倡导勤俭节约的生活方式。

七是建立健全资源高效利用机制，包括实施能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，强化目标责任，完善市场调节、标准控制和考核监管。建立健全用能权、用水权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场，建立统一规范的国有自然资源资产出让平台等。

《纲要》还列出了“十三五”期间我国资源集约节约循环利用的五大工程，包括全民节能行动、全民节水行动、建设用地集约节约利用、绿色矿山与绿色矿业发展示范区建设、循环发展引领行动。

推进资源节约集约利用，是推动绿色发展的题中应有之义。绿色发展，就是要主动适应水土资源承载力和生态环境容量约束，这种科学发展模式与生态文明建设的目标要求完全一致。资源是生态环境的基本依托，只有全面节约和高效利用资源，加大节能减排力度，才能减少资源开发对生态环境的破坏与影响，提高生态环境容量和水土资源承载能力，实现绿色发展目标。

推进资源节约集约利用，关键要在“全面”和“高效”上下功夫，只有切实提高全面节约、高效利用资源的能力和水平，才能加快调整优化经济结构和产业结构，实现可持续发展。

3　加大环境综合治理力度补齐生态环境短板

“十三五”是我国全面深化改革要取得决定性成果的五年，是全面建成小康社会的决胜阶段。而生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为影响全面建成小康社会进程的短板。

纲要指出，要创新环境治理理念和方式，实行最严格的环境保护制度，强化排污者主体责任，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系，实现环境质量总体改善。

一是要深入实施污染防治行动计划，包括水、土、气的综合治理，严格落实约束性指标，地级及以上城市重污染天数减少25%，主要江河湖泊水功能区水质达标率达到80%以上，土壤污染实行分类分级防治。

二是要推进污染物达标排放和总量减排，全国排放总量要下降10%以上。

三是严密防控环境风险，实施环境风险全过程管理。

四是加强环境基础设施建设，实现城镇生活污水、垃圾处理设施全覆盖和稳定达标运行，城市、县城污水集中处理率分别达到95%和85%。

五是改革环境治理基础制度，如开展环保督察巡视，建立环境质量目标责任制和评价考核机制。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式，实行领导干部环境保护责任离任审计等。

“十三五”环境保护既处于大有作为的重要战略机遇期，又处于负重前行的关键期；既是实现环境质量总体改善的窗口期、转折期，也是攻坚期。纲要明确提出，加大环境治理力度，要把改善生态环境作为全面建成小康社会决胜阶段的重点任务。这是党中央坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，准确研判环境形势、顺应人民群众期盼，作出的重大决策部署，意义重大、影响深远。

补齐环境短板，一要以改善环境质量为核心，深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划，将三大行动计划的路线图落实为各地的施工图，通过三大战役，带动加快污染治理、改善环境质量、强化政府责任。

二要以改革环境治理基础制度为动力，加快构建绿色发展的内生机制。开展环保督察，落实生态环保“党政同责”。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。建立全国统一的实时在线环境监控系统。

三要以建立健全环境预防体系为抓手，切实优化生态文明建设的空间格局。完成全国生态保护红线划定，优化发展的空间布局。编制实施环境功能区划，明确生产、生活、生态空间的环境功能定位与环境政策。

四要以法治和标准为牵引，积极推进供给侧结构性改革。通过严格环境执法和强化标准引导，有效推动供给侧改革，提供更多优质生态产品。

五要以生态环境安全为底线，加大环境风险防控力度。构建全过程、多层级环境风险防范体系。

六要以社会多元共治为路径，大力推进生产生活方式绿色化。

4　加强生态保护修复为可持续发展奠定基础

几十年的快速发展，使我们的生态环境付出了巨大代价，现在到了必须全面修复的时候了。

根据全国第二次土地侵蚀遥感调查，我国水土流失面积为356万平方公里，沙化土地174万平方公里，每年环境流失的土壤总量达50亿吨，全国113108座矿山中，采空区面积约为134.9万公顷，采矿活动占用或破坏的土地面积238.3万公顷，植被破坏严重。“十三五”时期，加大生态环境建设投入以保护越来越脆弱的生态环境，已刻不容缓。

纲要指出，要坚持保护优先、自然恢复为主，推进自然生态系统保护与修复，构建生态廊道和生物多样性保护网络，全面提升各类自然生态系统稳定性和生态服务功能，筑牢生态安全屏障。

在中国传统文化中，山水、云林、霜雪、竹石等自然风物总是相得益彰、相映成趣。山水田园不分割，是传统思维，更应是我们今天对待生态的态度。习近平总书记曾多次指出，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。若破坏了山，砍光了林，也就破坏了水，山就变成了秃山，水就变成了洪水，泥沙俱下，地就变成了没有养分的不毛之地。因此，要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，打通彼此间的“关节”与“经脉”，进行整体保护、系统修复、综合治理。

生态保护修复，首先要保护自然生态系统的健康，使其发挥特有的生态功能。二是要保护或恢复自然生态系统的结构，也就是维护或恢复一个生态系统的完整性，即保护物种多样性和完整的群落结构。三是保护或恢复自然生态系统的可持续性。让生态系统具备抵抗能力和自我修复能力。四是维护和保护生态文化，人文特色。一个地方的文化源起于他的自然环境，文化遗产往往孕育于自然遗产。生物多样性和文化多样性是相辅相成的。

纲要深刻体现了山水林田湖是一个生命共同体的理念和原则，对森林生态、水生态、海洋等生态系统以及维护生物多样性分别提出了保护修复的重点任务，而推进区域生态修复。

一是要全面提升生态系统功能，包括保护培育森林生态系统、保护修复荒漠生态系统、保护修复湿地与河湖生态系统等。

二是推进重点区域生态修复，包括继续实施京津风沙源治理，强化三江源等江河源头和水源涵养区生态保护，加大南水北调水源地及沿线生态走廊、三峡库区等区域生态保护力度，推进沿黄生态经济带建设，支持甘肃生态安全屏障综合示范区建设，开展地下水超采区综合治理，建立沙化土地封禁保护制度等。

三是优化生态服务空间配置，提升生态公共服务供给能力。打造生态体验精品线路，拓展绿色宜人的生态空间。

四是维护生物多样性。要维护基因多样性、物种多样性和生态系统多样性，保护人类生存与社会发展的基石。

5　积极应对全球气候变化彰显大国责任与担当

中国是拥有13多亿人口的发展中国家，是遭受气候变化不利影响最为严重的国家之一。作为全球应对气候变化的重要参与者，积极应对气候变化，不仅是中国实现可持续发展的内在要求，也是对全世界的责任担当。

纲要明确提出，要积极应对全球气候变化，坚持减缓与适应并重，主动控制碳排放，落实减排承诺，增强适应气候变化能力，深度参与全球气候治理，为应对全球气候变化作出贡献。

一是有效控制温室气体排放，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，推进工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展。支持优化开发区域率先实现碳排放达到峰值，深化各类低碳试点，实施近零碳排放区示范工程。控制非二氧化碳温室气体排放，推动建设全国统一的碳排放交易市场，实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度。健全统计核算、评价考核和责任追究制度，完善碳排放标准体系。加大低碳技术和产品推广应用力度。

二是主动适应气候变化，在城乡规划、基础设施建设、生产力布局等经济社会活动中充分考虑气候变化因素，适时制定和调整相关技术规范标准，实施适应气候变化行动计划。加强气候变化系统观测和科学研究，健全预测预警体系，提高应对极端天气和气候事件能力。

三是广泛开展国际合作。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，积极承担与我国基本国情、发展阶段和实际能力相符的国际义务，落实强化应对气候变化行动的国家自主贡献。积极参与应对全球气候变化谈判，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。深化气候变化多双边对话交流与务实合作。充分发挥气候变化南南合作基金作用，支持其他发展中国家加强应对气候变化能力。

事实上，中国是最早制定实施应对气候变化国家方案的发展中国家。《国家应对气候变化规划（2014～2020年）》，更是以法律约束的形式确保实现到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%、非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右、森林面积和蓄积量分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米的目标。

实施低碳基发展战略不仅是中国对全球气候安全的客观需要，也是我国生态文明建设的根本要求。我国一直本着负责任的态度积极应对气候变化，主动采取多种减排措施，将低碳理念融入到社会经济建设的方方面面，将应对气候变化作为实现我国在新常态下绿色发展转型的重大机遇和驱动力，积极探索符合中国国情的低碳发展道路。

我国政府已经将应对气候变化全面融入国家经济社会发展的总战略，并在“十三五”纲要中列出了一系列具体措施，这不仅展现了我们勇于承担国际责任的气魄，更体现了我们履行国际义务的大国风范。

6　健全生态安全保障机制从制度上保障生态文明建设

生态文明建设是一项庞大的系统工程，从改变生态环境到实现生态文明，需要制度作为生态文明持续健康发展的重要保障。必须构建系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，健全生态安全保障机制，用制度推进建设、规范行为、落实目标、惩罚问责。

纲要指出，加强生态文明制度建设，要建立健全生态风险防控体系，提升突发生态环境事件应对能力，保障国家生态安全。纲要突出强调了保障生态文明建设的若干重要制度。

落实生态空间用途管制，划定并严守生态保护红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。建立森林、草原、湿地总量管理制度。

加快建立多元化生态补偿机制，完善财政支持与生态保护成效挂钩机制。

建立覆盖资源开采、消耗、污染排放及资源性产品进出口等环节的绿色税收体系。

研究建立生态价值评估制度，探索编制自然资源资产负债表，建立实物量核算账户。

实行领导干部自然资源资产离任审计。

建立健全生态环境损害评估和赔偿制度，落实损害责任终身追究制度。

纲要强调，要加强生态环境风险监测预警和应急响应，包括建立健全国家生态安全动态监测预警体系，定期对生态风险开展全面调查评估。

要健全国家、省、市、县四级联动的生态环境事件应急网络，完善突发生态环境事件信息报告和公开机制。严格环境损害赔偿，在高风险行业推行环境污染强制责任保险。

我们现在已经深刻认识到，资源环境问题既与自然原因及发展阶段有关，也与法治和体制机制等制度因素息息相关。多年来，我国实行环境保护基本国策，颁布了以环境保护法为主体的一系列法律制度，制定了环保目标责任制、环境影响评价等基本制度。但这些制度安排的作用，并没有充分发挥出来，唯GDP、有法不依、执法不严等现象仍然存在。

党的十八届三中全会提出，要确立生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，建设生态文明制度体系。

只有建立健全推进生态文明的保障机制，生态文明建设才能更好地从理论层面向实践层面推进。纲要从在源头上健全产权制度和用途管制制度入手，明确产权关系，严格准入制度，建立绿色如税收体系、补偿体系、绩效评估体系，落实责任追究制度等，就是通过法治手段、制度建设、提高国家治理能力来改善环境，并制定更加严格、公平、包容和面向长远的社会规范，对新阶段生态文明建设将起到重要的保障作用。

7　发展绿色环保产业提升激励相容的政策效应

纲要指出，培育服务主体，推广节能环保产品，支持技术装备和服务模式创新，完善政策机制，促进节能环保产业发展壮大。

今年李克强总理所作的《政府工作报告》中，首次明确把节能环保产业培育成为我国发展的一大支柱产业。

促进节能环保产业发展壮大，必须扩大环保产品和服务供给。

纲要指出，要完善企业资质管理制度，鼓励发展节能环保技术咨询、系统设计、设备制造、工程施工、运营管理等专业化服务。推行合同能源管理、合同节水管理和环境污染第三方治理。鼓励社会资本进入环境基础设施领域，开展小城镇、园区环境综合治理托管服务试点。发展一批具有国际竞争力的大型节能环保企业，推动先进适用节能环保技术产品走出去。统筹推行绿色标识、认证和政府绿色采购制度。建立绿色金融体系，发展绿色信贷、绿色债券，设立绿色发展基金。完善煤矸石、余热余压、垃圾和沼气等发电上网政策。加快构建绿色供应链产业体系。

促进节能环保产业发展壮大，必须大力发展环保技术装备。

纲要指出，增强节能环保工程技术和设备制造能力，研发、示范、推广一批节能环保先进技术装备。加快低品位余热发电、小型燃气轮机、细颗粒物治理、汽车尾气净化、垃圾渗滤液处理、污泥资源化、多污染协同处理、土壤修复治理等新型技术装备研发和产业化。推广高效烟气除尘和余热回收一体化、高效热泵、半导体照明、废弃物循环利用等成熟适用技术。

从纲要规定的“十三五”绿色环保产业发展内容来看，未来我国节能环保产业发展的一个思路，要旨是既要在绿色的基础上为经济发展进行“结构性减压”，同时又借助于绿色环保产业为经济发展“结构性加压”。在此过程中，同步发挥节能环保产业在经济增长上 “支柱性”的产业影响，同时，更为重要的是，要将这种“支柱性”的产业影响落实到推动绿色发展的功效上。

绿色环保产业的发展实则是一种供给侧意义上的产业发展和产业变革，将有助于极大地提高绿色发展政策以及绿色发展进程的效率，发挥“激励相容”的政策效应，为国民经济社会的发展发挥绿色支撑作用。

绿色是生命的象征，是大自然的底色。在“十三五”规划纲要中，“绿色”一词出现多次，涵盖在绿色发展、绿色经济、绿色生产、绿色体系、绿色生活、绿色建设等方方面面。

绿色更代表了美好生活的希望、人民群众的期盼。民有所呼，党有所应。绿色发展作为“十三五”乃至更长时期我国经济社会发展的一个基本理念，体现了我们党对经济社会发展规律认识的深化，将指引我们更好实现人民富裕、国家富强、中国美丽、人与自然和谐，实现中华民族永续发展。

（作者感谢江苏省环保厅政策法规处贺震对本文的支持）