关于见义勇为行政奖励统一立法的思考

摘 要：关于见义勇为行政奖励统一立法已经提上我国立法议程。就见义勇为行政奖励而言，统一立法必须突出其法律地位，明确政府在见义勇为行政奖励中的职责，统一奖励的具体内容，规范奖励的程序，完善奖励的救济措施，从而切实维护见义勇为者的利益，为见义勇为行政奖励提供国家层面上的法律依据。

关 键 词：见义勇为；统一立法；行政奖励；行政申诉

中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）02-0092-06

收稿日期：2015-12-10

作者简介：姜伟国（1970—），男，江苏兴化人，江苏联合职业技术学院江宁分院副教授，硕士，研究方向为行政法、民法、经济法。

自1991年青岛市首开先河制定《青岛市表彰见义勇为公民的规定》以来，到2014年底，全国已有29个省、自治区、直辖市共50多个地方政府先后制定了奖励和保护见义勇为的地方性法规、规章（此外还有诸多其他规范性文件），奖励和保护见义勇为者并产生了良好的社会效应。但由于我国见义勇为行政奖励缺乏高层次的统一立法，各地立法在奖励范围、奖励标准、奖励程序等方面并不一致，也产生了一系列负面效应，甚至出现了见义勇为者“流血又流泪”的情形，在一定程度上挫伤了见义勇为者的积极性。近年来，为见义勇为统一立法的呼声愈来愈高，国务院已经把《见义勇为权益保护条例》列入立法工作计划。[1] 对此，笔者结合当前我国见义勇为地方立法中的经验和存在的不足，从见义勇为行政奖励的角度对统一立法予以探讨并提出相关建议。

一、突出见义勇为行政奖励的法律地位

在见义勇为统一立法模式上，有学者从权益保障角度出发，认为见义勇为行政奖励应借鉴我国《妇女权益保障法》《老年人权益保障法》《未成年人保护法》《消费者权益保护法》等特别法，建议定名为《中华人民共和国见义勇为公民权益保障法》，[2]2012年12月公安部起草的《见义勇为者权益保护条例（稿）》亦秉承了这一思路。但笔者认为，见义勇为立法的核心在于鼓励、奖励见义勇为者，奖励应当作为立法的第一目的，立法必须突出行政奖励的内容。其理由是：

⒈更能彰显见义勇为行政奖励统一立法的价值取向。对见义勇为行为进行行政奖励，体现了国家、政府对见义勇为者正义行为的肯定、尊重和正面评价。特别是在当前市场经济条件下，道德滑坡、见利忘义现象还不同程度地存在，通过立法的形式奖励见义勇为，既能弘扬正气，积极践行社会主义核心价值观，展现、强化和传递社会正能量，也能彰显政府的价值偏好和政策取向。如果仅以单纯的“权益保障”为名则容易理解为见义勇为者权益受到损害后只能依赖国家法律予以保护。

⒉更加符合道德建设规律。有学者寄希望于刑事立法中设立“见死不救罪”，以加大对“见危不救”“见死不救”行为的处罚力度，追究“见义不为”的法律责任，从而将道德义务法律化。对此，笔者认为，这一做法有待商榷。首先，见义勇为是道德问题，现实中难以对“见死不救”行为给予惩罚或者为之定罪，因为传统观念和人们的思维方式还不能达到这一要求，因而不宜把见义勇为上升为法律义务。其次，不能要求任何一个人特别是没有相关专业技能的普通人冒着生命危险对受害者实施救助， 因此，希望通过立法把见义勇为规定为法律义务并对见危不救者课以法律责任的想法并不可取。当前，“见义勇为的法律建构只能是通过各种激励机制引导公众努力去见义勇为”，[3]而且“奖励、保护见义勇为，比单独制定惩罚见义不为的方式要更加容易被群众接受……”[4]换言之，突出对见义勇为的行政奖励，有利于把立法的思路从惩罚转向激励，侧重于对见义勇为者正面的肯定和积极的引导，这更加符合道德建设规律和人们的思维方式。

⒊更能契合我国当前的法律实践。我国自古以来就有奖励见义勇为的做法。[5]当前，各地都制定了奖励和保护见义勇为者的地方性法规和政府规章，明确规定了见义勇为行政奖励办法。对见义勇为者进行奖励和表彰，已成为从中央到地方通行多年的做法，成为社会的常态，在现实中起到了很好的示范引导作用，并在全社会营造了见义勇为光荣的良好氛围。因此，我们理应在统一立法中加以继承和发扬，大力表彰和奖励见义勇为行为。

从当前各地制定并实施的法规和规章看，统一立法应当确保：⑴名称上的奖励性。我国现行的见义勇为地方性法规和规章中绝大多数都含有“奖励”字样，如江苏省、辽宁省、甘肃省、福建省的《奖励和保护见义勇为人员条例》，北京市、贵州省、天津市、宁夏回族自治区、安徽省的《见义勇为人员奖励和保护条例》，上海市、新疆维吾尔自治区的《见义勇为人员奖励和保护办法》，海南省的《见义勇为人员奖励和保障规定》，山西省的《见义勇为人员保护和奖励条例》等。早在2008年，全国人大代表秦希燕就在“两会”上提交了关于制定《见义勇为奖励和保护法》的议案。因此，全国统一立法应当借鉴各地立法的做法和习惯，建议定名为《见义勇为人员奖励和保护法》。⑵内容上奖励的容量。在当前各地立法中，有的以专门条款规定奖励的具体内容，有的设立专节或专章规定奖励内容，从我国见义勇为奖励内容的发展角度看，建议统一立法可参照大多数条例的规定，设专章规定奖励制度，具体规定奖励的主体、奖励的对象、奖励的形式、奖励的标准、奖励的程序和救济方式等，以解决当前各地立法不一致的问题。⑶形式上的奖励效应。有媒体呼吁“给见义勇为者以奖励，应成为一常态……”因此，建议立法中规定中央及各地统一组织举办见义勇为奖励表彰活动，也可以设立全国性的“见义勇为日”，以发挥见义勇为行政奖励的社会效应，从而营造一个“人人愿意见义勇为、人人敢于见义勇为”的氛围。

二、明确政府是见义勇为行政奖励的

主体并承担行政奖励的责任

奖励主体不明和奖励主体的责任不明一直是我国见义勇为行政奖励中存在的现实问题，因而统一立法必须对见义勇为行政奖励的主体及其责任作出明确规定。

⒈明确政府是见义勇为行政奖励的当然主体。当前，我国见义勇为的奖励主体并不一致：有的地方由政府进行表彰奖励，有的地方由见义勇为基金会进行表彰奖励。在具体部门上，有的是县级以上公安部门，如山东省、江苏省、广东省；有的是由社会治安综合治理委员会负责，如重庆市、内蒙古自治区等；有的是由民政部门予以奖励，如北京市；还有的是由见义勇为基金会予以奖励，如湖北省、天津市等。此外，部分省、市还规定“企业、社会团体等其他主体”也可以对公民的见义勇为行为进行表彰和奖励，如《吉林省见义勇为人员奖励和保护条例》（2004年11月1日施行）规定：国家机关、社会团体、企业事业单位应当对本单位的见义勇为人员予以奖励和保护。但其中非行政主体对见义勇为人员奖励应是一种倡导性的规定，并非是该类主体的义务。

行政奖励的目的是为了鼓励见义勇为，弘扬正气，因而政府应当是行政奖励的主导性主体。如辽宁省、安徽省等地立法规定：奖励和保护见义勇为人员，实行政府主导与社会参与相结合的原则。因此，见义勇为统一立法应当明确各级政府在奖励和保护见义勇为行为中的主导地位，赋予其奖励或保护见义勇为者的当然主体责任。其具体工作可以由民政、公安等行政机关去做。

⒉明确政府在见义勇为行政奖励中的责任。从见义勇为的行为性质看，见义勇为者面对刑事犯罪或自然灾害挺身而出，与犯罪分子作斗争或者与自然灾害作斗争，抢救人民的生命财产，在道德上是高尚的，在法律上则是公民精神的体现，而这些正是政府作为社会管理者应当履行的法律责任。因此，无论见义勇为者在见义勇为过程中是否受到了伤害，也无论见义勇为者的见义勇为行为是否实现了预期的效果，政府都应当对其进行奖励，因为在客观上政府也是受益者之一，同时也是政府履行行政奖励主体责任的具体体现。

但在我国见义勇为行政奖励实践中，行政主体的责任长期处于空白状态，该奖不奖、推诿扯皮、不合理奖励甚至违法奖励等情况大量存在，究其原因是没有形成全国范围的统一规范，更没有对见义勇为行政奖励实施部门的责、权作出明确规定，导致政府责任意识淡薄，责任缺失。因此，在统一立法中“必须明晰有关行政部门的责任，尤其是在行政部门中从事确认、奖励和保护职责的人，若违反相关规定就要承担相应的行政责任”。[6]

⒊明确政府在见义勇为行政奖励资金方面的保证责任。对见义勇为予以奖励需要一定的经费支持，如果经费不到位，那么所有的制度设计都会成为无本之木、无源之水，还可能导致该奖不奖或奖励标准过低甚至奖励不能兑现的后果。在当前的奖励实践中，政府财政拨款是见义勇为奖励资金的主要来源，为见义勇为行政奖励提供了稳定的经费来源保障。各地立法也大多明确规定了政府财政拨款的基本责任，统一立法时可以借鉴。如《云南省奖励和保护见义勇为公民条例》中把“同级政府财政拨款”规定为奖励和保护见义勇为公民第一项资金来源。另外，海南省也把奖励资金和工作经费纳入到了财政预算当中。

即使是作为社会民间团体的见义勇为基金会，其资金主要来源也应以政府投入为主，政府不能因为基金会的公益性质而将筹款的责任推向社会。“政府应该认识到，……大力弘扬见义勇为精神是政府的当然职责，所以保障基金会的奖励基金乃是政府行为。”[7]

三、统一见义勇为行政奖励的具体内容

当前，各地对见义勇为立法的内容都作了具体规定，为全国统一立法提供了很好的借鉴。但各地立法规定并不一致，既给法律的实施带来了很大困难，也可能导致表彰奖励过程有失公平。因此，统一立法应重点解决以下具体问题。

⒈奖励原则。现行的见义勇为地方立法大多以物质奖励和精神奖励相结合为原则，部分省、市还强调要以“精神鼓励、物质奖励和提供社会保障相结合”为原则，如河北省、山东省、山西省。有的地方立法强调对见义勇为者的后续保障，如《辽宁省奖励和保护见义勇为人员条例》第四条则作了较为明确的规定：奖励和保护见义勇为人员，实行政府主导与社会参与相结合，精神鼓励、物质奖励与权益保护相结合，坚持及时、公开、公平、公正的原则。笔者认为，在奖励原则上，可以借鉴地方立法，采取“给予见义勇为者物质奖励、精神奖励和社会保障相结合的原则”，将奖励与社会保障制度有机结合起来。

⒉奖励的条件和标准。在见义勇为行政奖励条件和标准上，有的地方将伤亡与否、负伤轻重作为确定奖励等级与奖金数额的根据，这不仅混淆了见义勇为奖金和抚恤金在功能上的区别，而且容易在价值观上误导公众。还有的地方规定，见义勇为必须事迹突出，但这一标准在相关地方立法中不甚明确，具有相对性，不易把握。如南京市下岗职工任伟一年之内抓了两个小偷仍然够不上见义勇为的标准。[8]在当前各地立法实践中，云南等地以见义勇为者的“表现与贡献大小”进行奖励是一个相对客观的标准，具有可操作性，可以为统一立法提供参考。

⒊奖励的形式。目前，各地在见义勇为的奖励形式上存在着很大差别。在荣誉称号方面，就有“见义勇为公民”（四川省、云南省等）、“见义勇为先进分子”（福建省、山西省、上海市等）、“见义勇为积极分子”（北京市）、“见义勇为先进个人”（天津市）等不同称谓。在物质奖励（奖金）方面，有些地方较为明确地规定了奖励金额，而有些地方并未明确规定物质奖励的金额，即便是明确规定了奖励金额，其数量也不相同。同样的见义勇为行为，由于实施的地方不同，获得的奖金在数额上也存在巨大差别，甚至有几万元到十几万元的差距。此外，还有一些新型的奖励形式如社会保障、高考加分、升学、入伍、录用为公务员、聘用职工等优先权的奖励，不同地方的规定也不完全一致。

因此，立法应统一见义勇为行政奖励的法定形式。在精神奖励方面，建议统一见义勇为的荣誉称号及名称，并按区县级、市级、省级来划分不同的等级，由低到高依次可采取给予嘉奖、记功，授予见义勇为先进分子称号，授予见义勇为英雄荣誉称号，举行颁奖仪式等形式进行。在物质奖励及奖金数额方面，建议借鉴云南省、宁夏回族自治区等地的做法，对因见义勇为牺牲、完全丧失劳动能力或者部分丧失劳动能力的见义勇为者的奖励与见义勇为者的上一年度可支配性收入挂钩，并随着经济发展水平的不断提高而增加奖励金额。

此外，还可以根据地方实际情况，自主设定其他奖励形式。如广西壮族自治区规定：凭“见义勇为公民优待证”可以在本自治区内免费乘坐城市公交车，免费进入公园和旅游景区景点，免费参观爱国主义教育基地和展览馆、科技馆、博物馆等；山东省规定见义勇为者可以优先配保障房；河北省则明确规定受政府表彰的见义勇为者可享受同级劳模待遇。

四、健全和规范见义勇为

行政奖励的程序

立法“重实体、轻程序”的问题一直是我国各个部门法立法之通病，见义勇为行政奖励也是如此。许多地方立法中都大篇幅地规定见义勇为奖励的确认条件、形式及授予机关，而对见义勇为的奖励程序却没有规定，有的虽然规定了奖励程序，如《湖南省见义勇为人员奖励和保护条例》第六至九条规定了奖励的申报、调查和确认、评审等程序，但往往过于原则，缺乏可操作性。因此，实践中大都由行政主体参照行政机关内部行政奖励的程序或惯例予以实施，这就使得行政主体有较大的自由裁量权，认定奖励程序较为随意，奖励步骤欠缺，奖励不公开、不透明，“暗箱操作”的现象也屡有发生，不仅影响了行政奖励的实体合法与公正，也产生了一定的负面效应。

“通过对行政行为的过程来控制行政权力在当代已成为行政法的一大趋势”。[9]因此，在政府行政管理中，对类似于见义勇为奖励等授益性行为必须强调其程序上的公正，统一立法应为奖励和保护见义勇为制定一个具有可操作性的程序规则。

⒈实体程序的规范。实体意义上的见义勇为行政奖励程序应当包括以下几个步骤：⑴奖励的提出。见义勇为者自己申请或申报，有关单位或个人建议或推荐，群众讨论或评选等。⑵审查批准。由法定审查机关根据法定程序对奖励事实、奖励对象、奖励条件等进行审查并决定是否批准。⑶公布评议。颁奖之前，向社会公布并接受公众的评议，公布的范围和期限一般应当根据见义勇为行政奖励的重要程度和内容特点而定。⑷授予见义勇为行政奖励并备案。奖励一般由政府或相关行政机关授予并在适当的会议或报刊上发布，对于个人的奖励，除书面通知本人外，还应载入个人档案。

⒉程序意义上的程序规范。除信息公开制度、异议处理制度等普通程序性规定之外，见义勇为行政奖励还应规定两个特别的程序。⑴行政确认前置程序。即作出行政奖励决定，应该以被确认为见义勇为行为为前置条件。但实践中，由于对见义勇为行为的认定比较复杂，即该行为是不是见义勇为、是什么程度的见义勇为，需要相关部门的确认，只有行政机关认定的见义勇为行为才能获得相应的奖励；而未被确认为见义勇为行为而提出奖励申请或举荐的，见义勇为奖励机关应当将该申请或举荐材料转交见义勇为确认机关，或者告知申请人或举荐人向见义勇为确认机关提出确认申请。⑵听证制度。虽然行政奖励是行政相对人获得的额外利益，但是一旦对行政相对人实施了受奖行为，行政相对人就当然享有获得行政奖励权利的法律资格；如果行政主体做出不予行政奖励的决定，就会影响到行政相对人依据法律或行政承诺而在将来必然享有的权益，即可期待利益。因此，应当给予行政相对人听证的机会。而目前的地方立法仅在见义勇为行为认定中规定了听证制度，如《新疆维吾尔自治区见义勇为人员奖励和保护办法》规定：“必要时，可以组织召开听证会”。《黑龙江省见义勇为人员奖励和保护规定》强调：“情况复杂、确认困难的，可以组织听证会”。同理，在奖励见义勇为时也可以召开听证会，用公众（行政相对人）心中的秤来衡量，最大程度地听取、尊重各方的意见，从而确保奖励的科学性和民主性。当然，鉴于公正与效率之间的平衡，见义勇为行政奖励的听证范围应限于较大数额的物质奖励、较高层次的精神奖励和权能奖励等。

五、完善见义勇为行政奖励救济机制

有权利就应当有救济，政府奖励和保护见义勇为也是如此。各地立法中已经有了一些好的做法，统一立法还要注意以下两个方面：

⒈统一建立行政申诉制度。行政申诉制度是指“行政相对人认为行政主体的行为侵犯了自己的合法权益，依法向有关国家机关申述理由，要求重新处理的一种制度。”[10]行政申诉制度不仅是对宪法规定的公民申诉权的落实与完善，而且可以弥补我国行政权力救济方式的不足。目前，我国已有少数地方立法中确立了见义勇为行政奖励申诉制度，如辽宁省、宁夏回族自治区立法规定：“没有得到奖励和保护的，其本人或家属有权向当地社会治安综合治理工作机构申诉”；河北省规定：可以“向本级人民政府申请复核”；陕西省规定：“可以向上一级社会治安综合治理委员会工作机构申请复核”。可见，行政申诉制度已成为保护见义勇为者合法权益的一种新型的非诉讼救济机制，理应得到推广。

⒉明确适用行政复议和行政诉讼制度。行政法治原则不仅要求政府依法奖励见义勇为行为，还必须建立相应的救济机制，以确保行政奖励的全面实现。目前，《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》已经明确将行政奖励纳入可诉行政行为类型之中，且现行《行政复议法》也并未排除行政奖励。因此，作为行政奖励中一种重要类型的见义勇为行政奖励，当然可以适用行政法上的救济制度。现实中，已有少数地方明确赋予了行政相对人对奖励行为不服时所享有的行政复议权和提起行政诉讼的权利，如《安徽省见义勇为人员奖励和保护条例》第三十二条规定：“合法权益未依照本条例的规定得到保护的见义勇为人员或者其近亲属，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”建议统一立法可以参照《广东省珠海市见义勇为人员奖励和保障条例》第二十五条的规定：“见义勇为人员及其近亲属认为有关行政机关对于见义勇为行为未依照本条例的规定履行确认、奖励、保障职责的，依据有关法律，可以申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。”

全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成认为：“地方五花八门的立法必然造成同样一种见义勇为行为所受到的待遇不一致，只有通过国家立法来保障见义勇为者的权益、确立褒奖见义勇为行为的制度，才能在全国范围内形成统一的好制度。”[11]因此，见义勇为全国统一立法必将为见义勇为行政奖励提供国家层面上的法律依据，这样，才能切实维护见义勇为者的利益。

【参考文献】

[1]陈丽平.见义勇为者权益保护条例已起草[N].法制日报，2012-12-17（03）.

[2]袁兆春.对见义勇为立法的理性思考[J].齐鲁学刊，2002，（01）：88.

[3]孙日华.见义勇为认定的法理反思与制度建构[J].东北大学学报（社会科学版），2013，（01）：89.

[4]方世荣，孙才华，王莉莉.见义勇为及其行政法规制[M].中国法制出版社，2009.163.

[5]郑显文.中国古代关于见义勇为的立法[J].中外法学，1999，（06）：84.

[6]詹余欢，寇正正.浅析见义勇为行政奖励制度[J].知识经济，2012，（03）：40.

[7]苏如飞.关于完善我国见义勇为立法的思考[J].成都大学学报（社会科学版），2007，（05）：25.

[8]庾向荣.见义勇为应该统一立法[N].法制日报，2006-02-16（3）.

[9]孙笑侠.法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].山东人民出版社，1999.227.

[10]张永华.行政法学[M].广东高等教育出版社，2008.136-137.

[11]宋伟，李润达.见义勇为需要有力的法律保障[N].人民日报，2011-07-20（018）.

（责任编辑：高 静）