“治理”理论与经典马克思主义的国家观

摘 要：从党的十八提出“国家治理”以来，有关“治理”问题的研究逐渐增多，并形成了热点话题。兴起于当代西方的“治理”理论虽有其特定的社会现实背景，但其所倡导的多元主体共同参与国家及社会治理的主旨要义却值得我们深思和借鉴。治理主体的多元化并不否认党的执政地位和政府的主导作用，也不等同于“多元政治”。从理论上讲，治理理论的要义符合经典马克思主义国家发展观的精神实质。

关 键 词：“治理”理论；经典马克思主义；国家观

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）02-0021-08

收稿日期：2015-11-18

作者简介：董金柱（1975—），男，复旦大学马克思主义学院思想政治教育专业2014级博士研究生，河南牧业经济学院思想政治理论课教学部讲师，研究方向为政治学、马克思主义理论及思想政治理论。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[1]（以下简称《决定》）中明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十八届四中全会审议和通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[2]中又指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”，为推进国家治理现代化建设指明了方向。基于此，学界围绕“国家治理现代化”问题展开了争论。

争论的热点话题之一，即党提出的“国家治理”与西方的“治理”理论之间的关系。有学者认为，自党提出“国家治理”理论以来，一些学者便以此去盲目地比附于当代西方政治学界提出的“治理”理论，混淆了二者之间的区别。如清华大学的胡鞍钢教授在《国家治理现代化不是西方化》[3]一文中提到：“自党的十八届三中全会首次提出‘国家治理体系和治理能力现代化’以来，学术界和实务界针对这一命题各抒己见，虽精彩纷呈，却莫衷一是。甚至有学者认为，国家治理的概念来自西方，那么中国国家治理现代化就等同于西方化，还津津乐道于用西方治理理论或话语来进行解读，不自觉地被‘捕获’，成为西方学术的‘俘虏’‘传声筒’‘留声机’。”胡鞍钢教授随即强调，“现代化决不等于西方化；同样，国家治理现代化也不等于西方化”，并对中国特色的“国家治理”与西方的“治理”作了五个向度的详细甄别。但对于此问题，也有学者提出：“党的十八届三中全会以来，‘推进国家治理体系和治理能力现代化’渐成社会科学界研究的热点，但境外与国内部分学者将政治学和公共管理中的‘治理’概念不加辨析地引入到研究中，提出治理主体多元化是国家治理体系建设与治理能力提升的基本路径，借机否定执政党的执政地位。这种观念并没有基于中国治理情境，厘清现行国家治理主体的结构与功能实现机制，实质是通过‘借力打力’推进西式民主，从根本上忽视了执政党在现行国家治理体系中的核心地位，忽视了执政党在未来国家治理体系中的核心地位，将给国家的治理体系和治理能力建设带来严重后果。”[4]这种观点表明，在中国当下的语境中来谈论西方的“治理”理论是试图要“借机否定执政党的执政地位”“是通过‘借力打力’推进西式民主”。这将导致西方的“治理”理论成为不可触碰的禁区。 在此，笔者认为，要正确看待这一问题，首先有必要对西方的“治理”理论做一番梳理并对其要义进行辨别。

一、“治理”理论

（一）“治理”理论及其要义

一般认为，“国内最早把治理理论引入政治学的是俞可平”，[5]俞可平对西方“治理”理论的解读也比较具有代表性。根据俞可平的介绍，治理理论是20世纪80年代末90年代初逐渐从西方兴起和发展起来的，“治理”一词首先由世界银行等国际组织使用，然后被西方的政治学家和经济学家所关注并赋予全新的含义，而后被广泛接受和传播。

对于“治理”的内涵，俞可平认为：“在不少学者眼中，区分治理与统治两个概念甚至是正确理解治理的前提条件”。[6]而对于“治理”与“统治”的区别，俞可平认为：[7]首先，二者“最基本的、甚至可以说是本质性的”区别是权威的来源不同——“统治”的权威来源必定是政府，而“治理”的权威来源则未必是政府，它可能是政府，也可能是其他非政府的组织机构；其次，管理过程中权力运行的向度不同——“政府统治的权力运行方向总是自上而下的……对社会公共事务实行单一向度的管理”，而“治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理……它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的”。“治理”与“统治”的上述区别都根源于二者的主体不同：统治的主体只是政府，而治理的主体是政府和其他的一些非政府的组织机构乃至个人。因此，全球治理委员会对“治理”所做的具有“代表性和权威性”的定义是：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[8]

关于治理理论的缘起，俞可平认为，[9]一是因为学者们“在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”，试图以治理来“弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足”，因为“治理”尝试把国家和市场联合起来发挥协同作用；二是人们的民主意识不断增强，社会要求分享政府的管理权力或接管一些过去一直由政府代管的社会公共管理职能；三是全球化的进程中，对一些国际事务的处理，不是哪一个国家的政府用“统治”手段所能解决的，需要国际间的协同“治理”才能解决。由此可见，治理理论的兴起是社会发展的需要和必然趋势。

综上所述，笔者认为，“治理”的最核心要义是：社会要分享政府的公共权力，要参与到国家和社会公共事务的管理或治理中，从而结束政府一元主体垄断公共权力进行“统治”或“管理”的时代。

（二）正确区分“治理主体的多元化”与“多元政治”

如前所述，“治理”的要义是各种社会公、私组织及团体甚至个人等都积极行动起来，与政府一起，通过协商达成共识，从而共同致力于公共事务的解决。由此可见，“治理”理论的确要求“治理主体多元化”。但笔者认为，提出“治理主体多元化”并没有“从根本上忽视执政党在现行国家治理体系中的核心地位，忽视执政党在未来国家治理体系中的核心地位”和“借机否定执政党的执政地位”，应正确地看待“治理主体多元化”并正确区分“治理主体多元化”和“多元政治”。

对于“治理主体多元化”问题的理解。正如俞可平所分析的，“治理”理论的由来就内部原因来看，一是因为学者们“在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效”，试图以治理来“弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足”，因为“治理”尝试把国家和市场联合起来发挥协同作用；二是人们的民主意识不断增强，社会要求分享政府的管理权力或接管一些过去一直由政府代管的社会公共管理职能。上述原因恰恰与我国当前的实际情况相符，这可能也是当前国内学者们热议和引荐“治理”理论的缘由之所在。由此可见，我国学者们热议的“治理”理论并非是“没有基于中国治理情境”的。另外，“治理”理论虽然提出“治理主体多元化”，但并不意味着要忽视执政党在国家治理体系中的核心地位。这是因为：首先，治理主体的多元化，并不意味着多元的主体都享有均等的治理权力或权威，其只是强调要改变之前政府单一主体的模式而要求有更多的社会主体参与到“治理”中来，以弥补政府一元主体“管理”或“统治”的不足；其次，对早期“治理”理论进行修正的“元治理”理论更是明确地强调了政府在“治理”中的主导性作用——“‘元治理’与‘治理’理论相比，最大的区别是在坚持治理理论基本理念的同时，强调国家（政府）在社会治理中的重要作用”。[10]这是因为，“‘元治理’理论认为，与市场失灵和政府失灵一样，治理也同样会失败”，所以，“国家（政府）要承担起‘元治理’的角色，因为其是保证社会机制完整的责任承担者”。“‘元治理’的本质是在政府的良好安排和指导下，形成良好的社会管理机制。”[11]由此可见，“治理”理论寻求治理主体的多元化并不是要弱化政府或执政党的地位，而只是希望通过引进更多的参与主体以获取来自社会各方的力量，并在政府的主导下更好地治理国家和社会，最终达成“善治”的目的。在这一过程中，政府或执政党的地位只会因治理能力的增强和威望的提升而愈加巩固。

“治理主体多元化”不是“多元政治”。“多元政治”是指在西方的两党制或多党制条件下，具有不同政治理念的各政党之间相互角逐、竞争和轮替上台执政的一种政治制度。这种政治中的“元”主要表现为拥有不同政治理念和政治纲领的各个政党，各“元”或政党之间的关系往往是敌对的、不相容的。因此，每一个“元”（政党）执掌政权的时候，其他的“元”（政党）往往采取与之对立、不合作或拆台、挖墙角的做法。而“治理主体多元化”则是指在政府或政党主导下，为了弥补政府单一主体治理的不足或缺陷而引进社会各方力量，让社会中的各种主体参与到国家社会治理中来，并发挥其作用，协助政府（政党）更好地进行治理，以求实现“善治”的目的。在这一过程中，各主体之间是一种相互配合、协作的关系。此外，二者还有一个明显的区别，即多主体的“治理”关注的是在一个稳定的政权下治理的实施过程，它希望通过治理的顺利实施、“善治”的达成来实现国家和社会的稳定、政权得以保持和延续的目的；而“多元政治”关注的焦点往往是政权的轮替、更换问题，即在多元的竞争中，各主体如何能够有效地击败对手从而掌控政权，这种多元主体之间的争夺往往使得政权呈现出一种非延续性。由此可见，学习、借鉴西方的“治理”理论并推行多元主体共同参与的“国家治理”在当下是可行的，但需把“治理主体多元化”与“多元政治”严格区别开来，二者决不能混为一谈，同时我们也要坚决抵制西方“多元政治”的理论。

不可否认，“治理”理论是一个来自西方的理论，有其产生的特殊的政治社会环境，因此我们不能完全地照抄照搬。但“治理”理论中试图寻求社会多方面主体共同参与国家社会治理的主旨要义是值得我们学习和借鉴的，并且，这一要义从理论上来讲也符合经典马克思主义国家发展观的精神实质。

二、经典马克思主义的国家观

本文中所述的经典马克思主义是指最源头的马克思和恩格斯两人所阐述的马克思主义。笔者认为，经典马克思主义的国家观主要表现为以下三个方面：

首先，关于国家的缘起和性质。恩格斯说：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[12]即国家是阶级斗争不可调和的产物。随后，恩格斯又说：“由于国家是从控制阶级对立的需要中产生的，由于它同时又是在这些阶级的冲突中产生的，所以，它照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家而在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段。”[13]这是对国家本质的揭示，即国家是阶级压迫和阶级统治的工具，是统治阶级借以“镇压和剥削被压迫阶级的新手段”。马克思也说：“国家机器与议会制只是统治阶级进行统治的有组织的总机构”。[14]

其次，关于国家的命运。恩格斯说：“国家并不是从来就有的。曾经有过不需要国家、而且根本不知国家和国家权力为何物的社会。在经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时，国家就由于这种分裂而成为必要了。”[15]由于国家是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级社会的伴生物，所以，它也必然随着阶级和阶级社会的消亡而消亡——“阶级不可避免地要消失，正如它们从前不可避免地产生一样。随着阶级的消失，国家也不可避免地要消失。在生产者自由平等的联合体的基础上按新方式来组织生产的社会，将把全部国家机器放到它应该去的地方，即放到古物陈列馆去，同纺车和青铜斧陈列在一起。”[16]恩格斯在这里深刻地阐释了国家兴起和消亡的历史命运及其根源。

再次，关于社会主义国家的历史地位和发展趋势。在马克思和恩格斯的著作中，没有明确的关于社会主义这么一个阶段的论述，但是有一个大致可以与之相对应的阶段的描述，即马克思在《哥达纲领批判》中所说的“是刚刚从资本主义社会中产生出来的，因此它在各方面，在经济、道德和精神方面都还带着它脱胎出来的那个旧社会的痕迹”的“这样的共产主义社会”。[17]而这样的现实社会，在马克思所处的时代只有过一个短暂的尝试，即是巴黎公社。

马克思在《法兰西内战》中比较了巴黎公社的革命斗争和之前的革命斗争：“历次的反动和革命所起的作用都只是把这一组织起来的权力——组织起来奴役劳动的暴力——从这一手中转到另一手中，从统治阶级的这一集团转到另一集团……这次革命是人民为着自己的利益而重新掌握自己的社会生活的行动。它不是为了把国家政权从统治阶级这一集团转给另一集团而进行的革命，它是为了粉碎这个阶级统治的凶恶机器本身而进行的革命。”[18]马克思评析说：“公社——这是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得社会解放的政治形式，这种政治形式代替了被人民群众的敌人用来压迫他们的假托的社会力量（即被人民群众的压迫者所篡夺的力量）（原为人民群众自己的力量，但被组织起来反对和打击他们）。”[19]但是，公社还只是“社会解放的政治形式”，“只是有组织的行动手段”。[20]然而，“无产阶级不能像统治阶级及其互相倾轧的各党各派在历次胜利的时刻所做的那样，简单地掌握现存的国家机体并运用这个现成的工具来达到自己的目的。掌握政权的第一个条件是改造传统的国家工作机器，把它作为阶级统治的工具加以摧毁。”[21]即公社是无产阶级推翻资产阶级旧政权后，向实现全人类彻底解放的共产主义高级社会过渡的桥梁或中介。在这一过程中，新政权虽“还带着它脱胎出来的那个旧社会的痕迹”，但它已根本不同于以往的一切旧政权，因为它要“粉碎这个阶级统治的凶恶机器本身（即国家——引者注）”；新政权“是社会把国家政权重新收回……人民群众把国家政权重新收回”，它要改造传统的国家机器，把“旧政权的纯属压迫性质的机关予以铲除，而旧政权的合理职能从僭越或凌驾于社会之上的当局那里夺取过来，归还给社会的负责任的勤务员”。[22]

通过马克思对巴黎公社运动中新政权建设思想的阐述可见，巴黎公社所代表的社会主义国家的历史地位和作用，即：社会主义国家是连接人类历史上最后一类剥削型的国家——资产阶级国家和共产主义社会之间的桥梁。所以，社会主义革命“不是为了把国家政权从统治阶级这一集团转给另一集团而进行的革命，它是为了粉碎这个阶级统治的凶恶机器本身而进行的革命”，[23]这里的“阶级统治的凶恶机器”即是国家。因而，社会主义国家在人类的国家发展史上是国家走向消亡的一个过渡。它在消灭了资本主义国家之后，虽然“还带着它脱胎出来的那个旧社会的痕迹”，[24]即国家政权或公共权力的政治性质（政治国家）依然还存在，但已处于不断的衰减之中，其权力必将不断地移交给社会，社会也将逐渐承担起越来越多的公共管理职能。这是一个政治国家不断萎缩直至最终消亡，而社会则不断成长壮大并分担乃至取代国家职能的阶段。它的最终趋势是：社会完全接替国家行使的公共管理职权后，政治（国家）就彻底消亡了。正如马克思和恩格斯在《共产党宣言》里所说的那样，“当阶级差别在发展进程中已经消失而全部生产集中在联合起来的个人的手里的时候，公共权力就失去政治性质”，[25]即政治（国家）就消亡了。

三、“治理”理论的要义符合经典马克思

主义国家发展观的精神实质

当前，我国正处于社会主义初级阶段，即马克思所认为的消灭了资本主义的阶级国家而走向阶级和国家都将逐渐消亡的、通往共产主义的过渡征途之中，也即马克思在《哥达纲领批判》中所讲的“是刚刚从资本主义社会中产生出来的，因此它在各方面，在经济、道德和精神方面都还带着它脱胎出来的那个旧社会的痕迹”的“这样的共产主义社会”。[26]

按照马克思的构想，在这一阶段，要逐步实现“社会把国家政权重新收回”。而如何把国家的政权收回社会，则是要把“旧政权的纯属压迫性质的机关予以铲除，而旧政权的合理职能则从僭越或凌驾于社会之上的当局那里夺取过来，归还给社会的负责任的勤务员”。即：首先要消除国家的阶级压迫性，逐步消除国家的政治统治属性，然后把之前由国家所掌管行使的、任何社会正常运转都必需的公共管理职能逐步地转交或归还给社会。

社会主义新中国已经消除了国家的阶级压迫性质，即马克思所讲的“旧政权的纯属压迫性质的机关”已经被“铲除”，而现在需要做的则是逐渐地把“僭越或凌驾于社会之上”的“旧政权的合理职能”逐步地“归还给社会”。这种“归还”的过程，其实质就是政府要与社会分享管理或治理国家及社会的权力。政府要逐步地让渡权力给社会，让社会各方更多地参与到国家的治理中来，实行多元主体共同参与的治理，让社会拥有越来越多的自治能力和权力。这也正是当今理论界所倡导的“治理”理论的要义所在。由此可以预见，随着参与国家治理的社会主体不断增多及其能力的不断提高，社会自治能力将不断增强，国家的政治职能也将日益被社会所取代，从而国家的政治属性必将日渐趋于萎缩而走向消亡。最终如恩格斯所言：[27]“那时，国家政权对社会关系的干预在各个领域中将先后成为多余的事情而自行停止下来”，国家也就将“自行消亡”了。综上所述，笔者认为，“治理”理论的要义与经典马克思主义国家发展观的精神实质是一致的。从这点上看，当代西方的“治理”理论虽然其产生的渊源不是马克思主义，但它却在一定程度上反映了经典马克思主义在一百多年前对未来国家与社会发展总趋势的一种描绘，它提出的多元主体共同参与国家治理的要义是符合经典马克思主义的国家发展观的。

一个多世纪前的经典马克思主义国家观，从人类历史发展的宏观角度，在理论上预见了未来国家和社会发展的总趋势。虽然今天世界上还存在着众多的资本主义国家，它们并没有被社会主义国家所取代和灭亡，但在与社会主义国家的砥砺共生中，其生存形态已发生了很多变化，它们已并非是马克思和恩格斯所生活的那个时代的资本主义国家了，它们采借了许多社会主义的有益做法，它们的一些相关理论也因而发生着重大的变化。其“治理”理论也可视作如此。可以说，“治理”的精神在一定程度上借鉴或承袭了经典马克思主义的国家观，它们有着相通之处。此外，由于“治理”理论主要是基于当今的现实而生，具有一定的现实可操作性，因而不应该因“治理”理论是产生于当代西方的理论学说就对其抱有一种天然的敌意和偏见而对其包含的合理成份视而不见，我们应该秉承“洋为中用”的训诫，用审慎的眼光去正确对待这一理论。尽管我们党提出的“国家治理”与西方的“治理”理论有着重大的区别和不同，但它不应该妨碍我们与西方国家在“治理”的理论和实践上进行一定程度的相互交流与借鉴。

改革开放以来，我国的经济运行体制由计划经济逐步转向市场经济，从国家政治权力运作的宏观角度来看，即减少了政治权力对经济的干预，使经济领域获得了更大的独立空间和自主权，打破了计划经济体制下政治权力支配经济运行、经济成为政治的附属物、政企不分的局面，进而使得经济领域和政治领域相区分，使其各自按其不同的内在规律运行。经济领域从政治领域中分离出来，也迈出了政府向社会让渡权力的最重要一步。

党的十八届三中全会通过的《决定》中指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用……着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题……大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。因此，政府必须“简政放权”——“深化行政审批制度改革，最大限度地减少中央政府对微观事务的管理……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，即政治权力对经济社会的干预减少、减弱。[28]这些精神都是对具体实施“治理”的要求。

《决定》也在社会建设方面作出了一系列政府向社会让权、增强社会独立自主性的改革决策。如，在教育改革方面，“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”；[29]在社会保障制度改革方面，“加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”；[30]在医疗卫生体制改革方面，“鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构。社会资金可直接投向资源稀缺及满足多元需求服务领域，多种形式参与公立医院改制重组。允许医师多点执业，允许民办医疗机构纳入医保定点范围”，[31]等等。特别是在“创新社会治理体制”方面，《决定》中明确指出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。[32]非政府组织在“治理”的理论与实践中有着极其重要的地位，对此，《决定》指出：要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。[33]以上这些改革部署，正是在努力地实现还政于民、把管理社会的公共权力逐步交还给社会的目的。

【参考文献】

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（责任编辑：刘 丹）