钮维敢
2013年6月,美欧正式宣布启动“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(Transatlantic Trade and Investment Partnership,简称TTIP)谈判。尽管从表面看,中国与TTIP没有多大关系,实则不然。毋庸置疑,TTIP是继TPP后中国面临的又一严峻挑战。
最有野心的贸易举动
自WTO成立以来,TTIP可谓最有野心的贸易举动。实际上,美欧跨洋拥抱的想法早在上世纪90年代就出现过,但因分歧严重以及双方对WTO的高度关注而被搁置。如今,美欧双方对TTIP有了新的认识和巨大需求。虽然跨大西洋关税平均水平只有3%~5%,但取消关税作用仍然巨大,不仅简化通关程序,而且可以开放公共采购市场,刺激经济,创造出更多就业机会,提升国际经济竞争力,从而使深陷经济衰退、复苏乏力的美欧从中获益。2008年以来,美欧经济相继受到全球金融危机、主权债务危机的沉重打击,长期处于经济疲软状态。因此,都有意通过构建新的投资与贸易框架来提振经济。美国官方乐观地预测:TTIP未来能给美欧创造数百万计的优质就业机会。美欧GDP年增长率将分别提升0.4%、0.5%,每个欧洲家庭年收入可增长545欧元,每个美国家庭年一次性额外收益655欧元。而且美欧对对方的出口分别会提高36.57%、28%。而据欧盟独立研究报告,TTIP生效后,欧盟对美国出口总体上将增长28%,欧盟每年将从中受益1190亿欧元,将为世界带来1000亿欧元的GDP增长。
TTIP的根本目标绝不是普通的降低关税,而是在综合关税、贸易便利化、争端解决、知识产权、能源及中小企业等方面,进行新规则的制定,且与服务贸易谈判(TiSA)、跨太平洋伙伴关系协定(TPP)相互策应。这样,新规则、新机制不仅限于美欧,还会不断渗透性地扩展到各自的全球贸易伙伴,从而延伸到改造WTO等其他现有国际经济体制的各大板块,自然而然地帮助美国赢得改造与创制全球经济新体系的主导权,致使全球经济体系脱胎换骨。在WTO这一多边协议发展受阻的情况下,美欧以高标准为基础,试图进一步制定国际贸易与投资新规则的野心彰显。
实际上,美国高调推进TTIP,并非仅仅因为经济因素,主导下一代贸易规则制定的意味十分明显。以美国著名政治哲学家威廉·盖尔斯敦为代表的观点认为,近年来,贸易谈判要么太大而不能成功,要么太小而不受重视。WTO多哈进程的淤滞表明,战后全球贸易协定的老旧模式几乎崩溃。如果TTIP建成,以北美自由贸易区为躯干,外加TPP和TTIP的两侧联动,“一体两翼”的两洋战略将强力驱动美国全球政治布局。美国分别通过控制美洲大陆两侧的太平洋和大西洋的制海权,将重夺国际贸易规则制定的主导权,进而主导欧亚大陆的政治、经济秩序,最终实现称霸全球的战略目标。
虽然美欧在传统价值观方面存在分歧,但在将TTIP打造成为全球最高贸易新规则的经济实验平台,形成主导未来世界贸易规则的终极模板方面,则有着广泛而深刻的利益及合作空间。美欧目前约占全球GDP的一半,世界贸易额的1/3,平均每天贸易额达27亿美元,相互投资达3.7万亿美元。协定如果达成,美欧关税降至零,将成为史上最大的自由贸易协定。
很大程度上,TTIP将改变世界贸易规则、产业行业标准,挑战新兴国家,尤其是金砖国家间的准贸易联盟。TTIP会削弱WTO多边规则的影响力直至完全架空。TTIP通过诸多投资与经贸领域重定规则迫使其他经济体发生改变,进而掌控国际经济规则及经济收益分配更新权和控制权。但是,TTIP也会溢出一些良性效应。例如,劳工保护标准会有利于普通劳动者权益保护,减免关税会有利于降低普通民众的日常生活成本;非TTIP成员如在美欧投资生产,产品可在TTIP机制下,获得消除非关税壁垒、减免关税的好处,等等。当然这些溢出效应是为美欧双方的贸易伙伴带来高收益服务的。
那么TTIP与TPP有什么关系呢?在TPP12个成员中,欧盟已经与新加坡、墨西哥、智利和秘鲁签订了双边贸易协定;在贸易协定上,欧盟与越南、加拿大已达成原则性一致,并正在与日本、马来西亚进行谈判。欧盟还正在推进与澳大利亚、新西兰的贸易谈判。美国是两者的链接中枢,通过跨两个大洋的经济联盟囊括了全球最为重要的经济力量,重新整合世界经济体系。TTIP和TPP有着不可分割的联系,几乎就是以美国领导的两洋军事同盟(美国为首的北约和亚太双边同盟链)为班底而进行专职化的两洋经济同盟,或者说,是美国两洋同盟综合功能的专职化——两个专职化军事同盟和两个专职化经济同盟(见下图)。这两对同盟交叉,彼此策应,为美国的全球领导权——单极化诉求服务,继续着冷战遗留的资本主义阵营主导全球事务的优势地位。可以说TTIP与TPP都是美国遏制潜在挑战者的工具。
但TPP与TTIP还是存在明显差异。除了自然地理差异外,主要表现在:一是成员发展水平上,前者参差不齐,日本、加拿大、澳大利亚等国属于发达经济体,而文莱、越南、菲律宾等国属于典型的发展中国家,新加坡只能属于中等发达国家。而后者的大多成员国都属于发达国家或中等发达国家,总体发展水平超过前者。二是前者的非平衡性谈判及其后的运行将更为显著,美国一家独大,且更多的是与其他成员国进行单独博弈;而后者则是欧盟整体与美国博弈,无论是发展水平和现实力量的对称性,远远超越了前者。三是美国在TPP中的独大性会带给其超强权威和话语权,而在TTIP中美国的权威性和话语权要远远弱于前者。这决定了美国意志与利益诉求的体现和实现程度,在TPP中要大于在TTIP中。
TTIP谈判困难重重
目前来看,美欧双方至少要在以下方面达成一致:首先是立即或在一定时期内,将产品关税从目前的平均3%~5%降至零;其次是在服务和采购上扩大市场准入;第三是处理双方市场内部的监管和国内标准;第四是将食品安全、转基因生物、音像制品等行业问题上观念的差别消弭或达成一致。从2013年7月到2015年10月,TTIP谈判已进行了十一轮,而且日益集中在市场准入及其涵盖范围、监管和非关税壁垒、制定规则及其内容、“投资者—国家争端解决机制”(ISDS)等几个核心议题上。多年来,许多新兴经济体与美国所签署的自贸协定中,因这些国家处于弱势地位并急于达成协定,而被迫接受美国的ISDS标准,但欧盟在投资者与国家争端机制方面拥有自己高标准体系,且与美国的ISDS标准存在着诸多差异,这成为TTIP谈判的巨大障碍,因而,欧盟提出要用新的司法体系来替代ISDS的机制,且这种机制必须遵循一定的民主原则。这给美国提出了新挑战。但双方暂且搁置了ISDS机制谈判,将谈判转向地缘战略方面的能源合作问题,欧盟希望美国放开长期以来的能源出口禁令。而美国一旦利用其高科技能源产出与欧盟在能源同盟战略平台构建能达成协议,将形成对俄罗斯的能源出口挑战,解决欧盟的能源安全问题,同时能加大对俄罗斯的经济遏制。2015年10月第十一轮谈判,在关税减让上双方第二次交换了出价,在监管合作上获得进展,计划未来不久开启金融服务领域的磋商。在农业市场准入、政府采购等几乎所有领域,美国一改以往的消极态度,提交了新的谈判方案。美欧首席谈判代表都表示将加速谈判进程,力争在奥巴马任期内完成谈判、签署协议。
经过艰难的十一轮谈判,已经取得了一些成果。第一,协议形成初步文本。在诸如市场准入、监管上的卫生与动植物检疫等方面已经较为明确,但在诸如知识产权保护等方面则较为模糊,因欧方强调商标保护,美方尚不明朗,文本只能模糊措辞,但为最后签订总框架协议奠定了重要基础。第二,重要领域有所突破。在一些比较棘手如规则制定方面的知识产权保护、环境、劳工、通关程序以确保贸易便利化及能源、原材料,双方都形成初步协议;明显的突破是在监管上的技术性贸易壁垒,双方基本形成了比较一致的看法。这不仅完成了贸易与投资协定方面一个非常关键的谈判议题,克服了一个重大障碍,也为后续谈判如何设计对外竞争准备了条件。但是TTIP谈判目标仍然困难重重。美欧开启谈判之前就曾乐观地预计2014年底达成协议,但截至2015年11月,在一些议题上分歧依旧,且还有一些争议较大的议题尚未进入谈判程序。美欧彼此利益纷争,欧盟成员国间在某些领域也存在争执,双方社会内部的利益阶层的诉求不同,实力非对称、谈判内容庞杂、新旧矛盾丛生,制约了谈判进程。在TTIP的透明度上,美欧除了应对各自内部要求外,也须与第三方进行必要的沟通。在机制上,英法德有谈判否决权,虽然美国国会已授予总统快速贸易通道特权,但是即便达成协议,还需得到美国国会投票通过;在政治上,“疑欧”政党在新一届欧洲议会选举中崛起,法国国民阵线明确反对TTIP,英国独立党呼吁欧盟将贸易谈判权交还各成员国政府;在互信上,美国“棱镜”计划被曝光极大降低了美欧间的互信度;在获益份额上,有研究认为,英国可能是最大获益方,而德国获益只处于平均水平,法国得益更少,这势必造成欧盟成员国间纷争;在经济模式差异上,尽管美欧同为市场经济,但莱茵模式与新美国模式存在差别,会影响TTIP的稳定性。此外,2017年初奥巴马总统任期将结束,加上欧盟一些成员国也正面临议会或首脑换届选举,如果谈判迟迟未能最终签署框架协议,新的政治领导与阶层的意愿、政党因素及选民舆论,加上面临着国内外形势变化,谈判将更艰难、更复杂。总之,预计TTIP谈判或许最早在2017年签订初步且有粗制滥造之痕的总体框架协定,部分议题无法达成共识,如ISDS问题很可能搁浅,待后续谈判进行补充与完善。
中国怎么办
值得关注的是,无论是TPP,还是TTIP,中国都被孤立在外。过去10多年,中国对外贸易额占到全球1/10,未来20年中国市场潜力巨大。但是美欧日等国以市场自由化为名,推动双向互惠的高规格经营投资保障条件,更以决定技术标准、医药、医疗服务以及电子产品规格、环保指标的方式,组建有利于自由经济体的全球贸易规则。TPP和TTIP将打造一个以高度自由化为堡垒的市场准入屏障,使中国等相对滞后国家因无法高尺度互惠开放本国市场而无法加入,在新规则的制定中无发言权,从而阻隔中国经济影响力在全球的扩展。TPP和TTIP谈判几乎把中国最主要的贸易伙伴“一网打尽”。如果TTIP最终达成协议,那么除中国和金砖国家之外的主要经济体都进入到这两大贸易区之内,中国届时处境将十分被动。
TTIP将对中国经济崛起构成合围态势,并且影响中国的全球战略,尤其是制约中国分别与美欧的双边合作。中国长期以来努力探索中美合作,但至今未能签署正式的中美自由贸易协定。2013年欧盟与中国发布《中欧合作2020战略规划》,创造了新时期中欧合作的良好开端,但其意涵过于宽泛,实质内容不多。而TTIP在客观上对中美、中欧的双边合作造成挤压态势。由于美欧传统经贸关系稳定、意识形态同质,难以集中更多精力来深化和拓宽欧中合作和美中合作。对发展中国家与地区来说,因现实利益驱动与安全关切,它们无法避开TTIP下的经济权威与利益分享带来的诱惑,也必须考虑如何站队才能有利于自身,中国—东盟以及其他双边FTA将有可能空心化。据测算,TTIP将拉低中国GDP0.32%~0.41%,降低中国年出口额的0.2%~0.24%和年进口额的0.32%~0.4%,对中国服务贸易的负面影响也非常可观。
但也要看到,中国已是全球第二大经济体,中欧、中美之间经济已形成一定程度的相互依存关系,中国在APEC及全球数量可观的双边自贸协定中,与TTIP及TPP成员们有着直接或间接的经济联系。中国在2008年金融危机爆发后的G20峰会、金砖五国峰会以及金砖国家开发银行中扮演举足轻重的角色。更重要的是,中国实施“一带一路”战略之后,又构建亚投行,深刻影响了世界经济格局演进。尤其是亚投行,对美欧关系产生了巨大影响,被国际舆论认为是中国应对TPP和TTIP的战略选择。中国这些经济大战略的制定与实施,客观上对美国主导的两洋经济同盟构成一种反包围式的突破。
要实现新的增长预期,中国须以更大勇气迎接国际贸易自由化的挑战,加快改革开放的进程,要更主动积极地参与制定新一轮国际经济特别是贸易投资规则,从双边、多边两个方面加快构建中国版本的自贸区网络,在经济全球化进程中占据更主动的位置。
首先,要增强中国经济实力、提升应对TTIP挑战的能力。认清全球经济潮流,积极落实“四个全面”特别要全面推进深化改革,加速本国经济发展升级换代。在机制方面着重提升自我调节和应变能力;在保障中国经济安全时,强化中国经济发展的影响力,增进国际交流,主动打造出与西方发达经济体的协调与合作平台。加强经济外向型人才队伍建设。要大力培养和组建具有全球视野与高度经济敏感性的实用型经济理论研究人才团队,围绕维护中国国家利益这个核心,既锻造出他们的国际事务谈判能力,又培养起他们对具体国际问题的精深洞察力和有效的组织应对力。
其次,要争取和扩大中国在改造当今国际经济机制中的话语权。保持中国长期的可持续崛起,预见未来世界发展必须由中国引领。这要求中国在综合实力上超越美国的过程中,逐步做好引领全球发展的准备,主动对当今世界经济秩序加以改造与创新,结合本国及其他发展中国家发展的特点、趋势,创建一套国际经济发展的新理论、新规范、新规则,形成新机制,既反制TTIP的负面影响,又搭建国际经济的中国新舞台。在推进与拓展“一带一路”实践中,不放弃中日韩自贸区谈判,并升级“10+1”。同时,将亚投行、金砖银行和金砖峰会及“一带一路”引入中非合作和中拉合作,提高中国经济对抗外来风险的能力,夯实世界经济中的中国大舞台的基座。
第三,要在美欧分歧中见缝插针。美欧在TTIP谈判的很多议题上都存在分歧,存在利益纷争。对此,中国应通过双边交流方式影响TTIP谈判及其以后的运行,致使TTIP贴近中国关切。积极优化《中欧规划》的具体内容,借此强化欧中双边经济合作,进一步加深中欧经济依存度和融合度,既避免欧盟因TTIP而与中国渐行渐远,又以此来削弱与抵冲美国通过构建两洋经济同盟挑战中国经济发展的风险。
〔本文系国家社科基金课题“冷战后美国两洋同盟演化与国际格局转型研究”(13CKS029)、江苏高校哲学社会科学研究重大项目“当代中国和平发展中的亚太安全秩序困境研究”(2014ZDAXM008)成果之一〕
(作者系中共江苏省委党校世界经济教研部副教授)
责任编辑:黄 杰