加快江苏城乡社会保障制度的衔接与并轨

当前，江苏城乡社会保障制度衔接与并轨改革取得一定成效，苏南、苏中和苏北均具有各自的衔接与并轨方式。然而，受政策、需求、基金等因素影响，江苏城乡社会保障衔接并轨在管理模式、基金统筹、待遇给付等方面尚存在一些问题。因而，要加快城乡社会保障制度的衔接与并轨。

一、江苏城乡社会保障制度衔接与并轨的现状

江苏社会保障制度城乡统筹的制度并轨状况。主要包含两个层面：一是城乡医疗保险并轨的政策设计。这主要涉及江苏在2009年12月15日所颁布的《关于加快推进基本医疗保障制度建设的意见》，其中规定要按照城乡统筹发展的目标，做好职工医保、居民医保、新农合和医疗救助制度之间的协调和衔接，逐步缩小在政策规定、支付标准、管理服务等之间的差距，促进各制度覆盖人群、保障内容、筹资标准、待遇水平等方面的有效衔接。二是城乡养老保险并轨的政策设计。这主要涉及江苏在2010年2月8日所颁布的《关于全省新型农村社会养老保险信息系统建设工作的意见》，其中规定在信息系统统一建设中，应建立与之相适应的统一管理体系，即在业务上，要建立全省“自上而下”的需求管理体系，规范业务经办流程和需求；在数据上，要建立全省标准统一的集中式生产数据库。

江苏社会保障制度城乡统筹的现实发展状况。主要体现为三个地区的不平衡发展：一是苏南地区率先并轨统筹。苏南地处经济发达地区，各市区及县村已率先实现城乡社会保障衔接与并轨。以苏州市为例，截至2014年底，该市城乡居民社会养老保险参保人数47.07万人，其中领取基础养老金人数42.17万人；参加居民医疗保险人数281.92万人。全市城镇职工社会保险覆盖率、城乡居民养老保险和医疗保险覆盖率均保持在99%以上。二是苏中地区形成衔接式发展。苏中地区业已发展出自己独特的城乡社会保障衔接模式，如扬州市实行了城乡老年人均等化补贴制度（其中城镇老年居民每人每月100元，农村老年居民每人每月60元），夯实了城乡公共服务一体化制度；泰州市以城乡医疗保障管理网络的成功经验为现实基础，要求各级政府在2014年对城镇居民医保和新农合补助标准提高到人均320元以上，并使人均筹资标准不低于400元，职工医保、城镇居民医保和新农合政策范围内住院费用支付比例分别达到80%以上、70%以上和75%左右。三是苏北地区加快后发型发展。苏北良好的经济发展态势为该地区加快城乡社会保障衔接与并轨奠定了基础。如徐州市在江苏确定的100～1200元十二个缴费档次的基础上，增设每年缴费1500元、2000元、2500元三个档次，并为正在研究制定的被征地农民社会保障政策预留了对接空间。

二、当前江苏城乡社会保障衔接与并轨存在的问题

城乡社会保障制度设计与安排的缺陷。主要表现在：“自上而下”的政策设计与“自下而上”的模式创新之间的矛盾。当前，江苏城乡社会保障在政策的设计上实行“自上而下”的设计理念，由省政府统一规定城乡社会保障的实施、管理、人员安排等，各市区依照当地实际适当调整。这具有整齐划一、管理统一、方式固定等优点。然而，此种方式会与部分地方的实际政策相违背。许多市县既要落实先前政策，又要遵从新政要求，不免矛盾凸显，出现两难境地。

城乡社会保障需求及保障方式的差异。主要表现在：一是保险项目需求及保障方式的差异。在保障项目上，多集中于养老与医疗保险，且城乡在待遇、水平方面参差不齐；工伤保险、失业保险、生育保险等因与工作性质相关，在农村难以开展甚至无法开展。在保障方式上，目前城镇地区以制度化保障方式为主，农村地区则以政策性保障方式为主，主要表现为临时性保障多于制度性保障、突击式保障多于长期性保障、物资性福利多于资金性福利等缺陷。二是社会救助项目需求及保障方式的差异。作为社会保障的重要组成部分，社会救助的实施在全省城乡之间、区域之间存在着差异性，主要体现为项目上的不统一且标准各异；对于社会救助方式而言，存在着方式单一、救助面狭窄等弊端，目前主要以最低生活保障制度为救助方式，对于老百姓十分关切的大病救助则存在着申请难、救助层次低等的问题。

城乡社会保障基金统筹与协调的矛盾。主要表现在：尽管理论上城乡社会保障基金的统筹是以省为统筹单位的，但实际上还是以各市为统筹层级单位。目前，江苏省城乡社会保障基金只局限于预算统筹，相对放宽了市级的资金管理权限。虽然在社保政策统一后，按规定收取固定费用，并通过逐步过度的方式展开，但也会对基金筹集能力较弱的区县造成财政负担。因而，如何根据各地区经济社会状况制定统一或有区别的标准，是一个比较复杂的问题。同时，对于发达地区和欠发达地区来说，在资金筹集与支付上肯定会出现某种“不平衡”，尤其对发达地区来说，不可避免地会有“吃亏”的心理失衡感，如何克服这种失衡感也是一个亟待解决的问题。

三、加快江苏城乡社会保障衔接与并轨的建议

推进城乡社会保障部门的关系整合。一是要坚持“政府主导、制度统一、管理统一、经办统一”的原则。政府在城乡社会保障管理中要突出政策制定、基金筹集与支付管理等方面的工作，避免社会保障对象、项目、权利和义务、标准等的“碎片化”，以此统一社会保险的缴费基数、缴费比例和缴费年限等。二是要整合医疗管理部门资源。建议成立省—市—县级过渡性质的医疗管理委员会，相关工作人员可由卫生部门与人社部门中专门管理医疗保险的人员组成，委员会应设立管理、财政等职能机构，对城乡医疗资源应设立整合标准，以此推进分类整合，实现城乡医疗资源对接。三是要整合管理职能，从分散分割走向并轨统一。对此，可建议建立全省统一的社会保障管理中心，将养老保险、医疗保险、社会救助等，按照业务属性分别由相应部门进行管理，各司其职，提升管理效率。

增强城乡社会保障方式的灵活多样性。这主要针对农民工、留守儿童、空巢老人等过渡人员的制度安排。对此，可建议将公益创投资金的一部分用于过渡人员的服务购买，并规定服务购买的时限要多于1年以及要有地方资金的相关配套，以此才能形成保障水平不断提升的规模效应。同时，针对以上几类人群的政府服务购买，要采取不同的方式。如：针对农民工，要集中于劳动促进的购买服务内容；针对留守儿童，要集中于心理安抚的购买服务内容；针对空巢老人，要集中于日常辅助、临终关怀等方面的购买服务内容等。

构建城乡社保基金运作的考核机制。针对城乡社会保障基金运作过程中所存在的因资金筹集与支付不均所产生的“吃亏”现象，可尝试建立以绩效为基础的财权分配的考核机制。如可结合先前建立起来的绩效标准，对省内各地区社会保障基金的运作与执行应进行考核指标的设计与制定。在指标的制定方面，要考虑到地方的经济水平与资金筹集能力的实际问题，应多集中于客观与量化的指标，尽可能地吸收社会各界的有益建议。在此基础上，要根据指标对社保基金运作的执行情况进行考核，并根据考核结果分配社会保障基金奖赏份额。以此最大限度地调动地方政府的积极性，体现公平与效率的相对统一。

完善城乡社会保障服务的治理体系。主要体现在以下几个方面：一是要加强城乡社会保障的规范化建设。要进一步出台相关的规定，对城乡社会保障的资金运作、管理权限、保障范围等进行明确规定，并将责任落实到位。二是要加强城乡公共服务的衔接。目前，城乡社会保障的统筹多集中于社会保险项目，但随着社会服务的发展，城乡公共服务的均等化会越来越重要。因此，当前要进一步完善城乡公共服务的衔接，如，可颁布相关的促进措施，提高服务组织和服务人员的补助、实行税收优惠等，将城市的公共服务优势资源逐步引导到农村，从而形成城乡完善的公共服务体系。

〔本文系南京大学周沛教授承担的江苏省社科基金项目“江苏城乡社会保障体系协调并轨研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华