国家治理现代化与中国共产党的执政转型

史成虎

[摘 要]

中国共产党作为推进国家治理现代化的核心与主导力量，面对着复杂而艰巨的任务和社会转型期的经济社会发展的系统性困境，只有准确把握国家治理现代化与执政党转型的内在逻辑联系，才能找到实现党执政现代化转型的向度，即建设代表型、法理型和服务型政党。

不断加强党的先进性和纯洁性建设是国家治理现代化的必要前提，不断发展社会主义民主增强党执政的合法性基础是国家治理现代化的核心，着力解决民生问题以提升党执政的有效性是国家治理现代化的根本保障。

[关键词]

国家治理现代化；中国共产党；执政转型；党的建设

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）01001108

实现国家治理现代化是世界各国在推进现代化过程中不可逾越的阶段，尤其对于后发国家这一问题更为迫切，它也是我国实现社会主义现代化过程中的一项重大任务。国家治理现代化一方面是社会现代化的必然结果，同时也是推动社会现代化的重要推手。现代政治发展的基本逻辑是：市场经济的发展推动社会转型，社会转型需要转变政府职能，转变政府职能引起政党变革。党的十八届三中全会决定把“推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]（P3）作为全面深化改革的总目标，说明我们党认识和把握国家建设规律、社会发展规律达到了一种新的高度。中国国家治理现代化还处于不断探索之中，相对于经济社会的快速发展，国家治理现代化的进程相对迟缓，已经难以跟上经济社会快速发展的要求。中国共产党作为社会主义现代化的领导力量，是推进国家治理现代化重大历史任务的主导者，在当前我国社会转型面临系统性困境和全面深化改革的背景下，中国共产党只有不断加强自身建设，主动顺应全面深化改革的历史潮流，与时俱进地实现执政方式的转变，才有资格、有能力实现国家治理现代化。

一、传统国家治理面临转型期的系统困境要求执政党必须实现执政转型

1978年以来，中国共产党强力主导下的国家治理的基本主题，是如何处理社会快速转型所产生的大量社会问题，如何发挥现有国家治理体系的功能并做到有效应对。三十多年来，作为国家治理的边缘改善举措与外部救济的传统国家治理（运动式治理）还经常出现，并被多次使用且呈现常态化运用倾向的原因在于，这种治理模式能够一定程度上实现对一些突出的现实问题有效治理，并且当国家能力相对较弱时，它可以弥补这种不足。就像有学者指出的那样：“动员模式的长处在于能够促进政府执行，往往可收到立竿见影的效果，并有助于克服官僚主义现象。在幅员辽阔、人口众多而行政组织又存在一定的结构

—功能缺陷的中国，适当采用动员模式是十分必要的，甚至可以说是不得已而为之。”[2]（P323）另外，基于政治现实主义的考量，国家治理目标如果可以通过传统治理方式来实现，就不必采用另一种执政党陌生的且需要付出巨大成本、还有可能给执政带来风险的治理模式。但是，随着时代变迁的加速，传统治理模式在实践中越来越暴露其不足：其一，传统治理模式只注重短期效益，难以做到长效治理；其二，传统治理模式对国家制度化调控体系（官僚行政管理系统）产生危害；其三，传统治理过程中的法律权威、民众权利时常受到损害。如果说传统社会中，运动式治理可以最大化地发挥其社会治理的功效，但当社会转型期出现了系统性困境，而这种治理方式又束手无策时，作为执政党的中国共产党就必须与时俱进地实现执政转型，以此带动国家治理模式的转型——实现国家治理现代化。

以中国共产党强力主导的传统国家治理模式在推动社会取得举世瞩目成就的同时，却不得不面对向现代化转型的中国在经济、政治、社会、文化等各个方面出现的一系列矛盾和问题，它们彼此制约、相互掣肘对经济社会发展形成了结构性桎梏，使得中国现代化进程陷入了某种形式的瓶颈，难以突破，这主要变现在经济改革难以深化，政治体制改革步履维艰，权力滥用，社会矛盾尖锐，腐败由发展型向掠夺型、垄断型转化，在党和政府掌握大量关键性权力和资源的情况下，滥用权力、贪腐肆虐成为体制性问题，在少数看似偶然性事件的背后，都隐藏着传统国家治理方式的制度性缺陷。政府和民众的对立成为众多矛盾中最为突出的矛盾，使得政治合法性问题不断受到民众的质疑。人们的维权行动由过去的个体行为上升为群体性运动，当今社会矛盾集中表现为频繁发生的群体性事件，资料显示，“过去13年间，百人以上群体性事件有871起，其中，2010年、2011年和2012年是群体性事件的高发期。2010年、2011年群体性事件都在170件左右，2012年则飙升至200件”[3]。从特点上分析，这些群体性事件突发性变强、处理难度变大、参与者成分愈加复杂，对社会稳定构成的深层次影响难以估量。“民生需求甚于政治诉求”[4]是当前我国社会矛盾的一个显著特征。但一个个民生事件的发生无不与政治息息相关，民众在不断满足民生需求的基础上也在不断累积着政治上的诉求。虽然西方国家老工业化道路带来的恶果早已给我们警醒，但急功近利的现实需求还是让我们不自觉地走上竭泽而渔式的发展老路。在意识形态领域，各种思想如保守主义、自由主义和激进主义激荡碰撞，文化多元化所带来的文化虚无主义甚嚣尘上，一些根本性的问题难以找到解决办法。上述的一系列矛盾导致了社会结构出现深刻变化，使得社会治理成本大幅提高，以往以群众运动为主要方式的治理模式难以为继，传统治理体系遇到了系统困境。

传统的国家治理体系所遇到的困境不是片面的、局部的，而是全面的、整体的，整个治理体系遇到的困境是社会各种矛盾和问题综合作用的结果。一些没能有效治理的社会难题不断累加起来积重难返，成为顽疾，这是传统治理体系的整体问题而不是某一治理环节的问题。从经济发展视角看，杀鸡取卵发展模式导致的片面经济增长所引发的阻碍经济可持续发展的各种“短板”部分抵消了增长所带来的成果。从改革视角看，改革缺乏顶层设计和系统协调是一大缺陷，留下了一堆“最难啃的骨头”，正如习近平所说，“中国改革已进入攻坚期和深水区，当前改革需要解决的问题格外艰巨，都是难啃的硬骨头”[5]。同时，各种困境是相互关联的而非偶发的，是彼此制约的而非孤立的，各种矛盾和问题纵横交错形成复杂的矛盾统一体。另外，转型期的系统性困境是处于动态调整中的而非静止不变的，系统困境的格局既受到客观上各种问题博弈的制约，也受到各种主体适应的影响。积弊多年、纷繁复杂的矛盾纠结于一身，需要从社会主义现代化全局来调整和变革治理的思路。

传统国家治理模式所面临的系统困境进入了某种“死锁”

死锁是指两个或两个以上的进程在执行过程中，由于竞争资源或者彼此通信而造成的一种阻塞的现象，若无外力作用，它们都将无法推进下去。此时称系统处于死锁状态或系统产生了死锁，这些永远在相互等待的进程称为死锁进程。

状态。系统内的各个要素和一系列环节如果能协同配合、彼此衔接就能保证系统处于最佳状态、发挥最大功能，如果其中某个要素或某些环节出现“故障”，整个系统的正常运行就会受到影响，从而导致功能下降、部分功能丧失直至整个系统崩溃。或者有某种力量控制了整个系统使其运转失灵，各环节和各要素之间沟通不畅、协调不灵使得系统陷入死锁困境。这种系统运行原理不仅存在于自然系统、生命系统，也存在于人类社会。改革开放以来，社会系统的功能在中国共产党权威性治理体制下被极大地释放出来，但由于文化、体制与人本身的种种缺陷导致了社会在走向现代化过程中出现系统性困境，并使其走入了某种程度上的“死锁”状态。经济上，粗放式的经济发展模式仍在演绎着过去的“辉煌”，由于发展“惯性”使然，要想转变经济发展方式比登天还难，随着资源枯竭、环境恶化、国内外市场的变化以及民众需求结构调整等，这些制约性条件不断增多，未来中国经济发展所面临的困难和压力将会持续增大，中国经济能否重复着昨天的“故事”，情况不容乐观。政治上，政治体制改革一直滞后于经济体制改革，并且已经对经济体制改革和其他方面的改革深化产生了实质性的负面影响。另外，在社会建设、文化发展、生态文明建设等方面都遇到了一些体制性困扰。这些矛盾和问题彼此制约、相互缠绕，它们之间不仅有积极的支持、配合，更有消极的掣肘、拆台。改革是破解“死锁”的一种选择，也是三十多年来我国经济社会发展的经验总结，然而，自20世纪90年代特别是新世纪以来，改革却陷入举步维艰的境地。长期以来，改革的重心一直放在经济领域，也可以说经济体制改革一直是改革的主要领域，但是，当改革需要全面展开和深层次推进时，深化政治体制改革就应持续跟进，而政治体制的核心就是权力，高度集中的权力体制不仅可以实现经济高速增长，还会导致贪腐、低效和浪费。文化教育体制改革也被僵化的思想观念所羁绊而步履蹒跚，不仅如此，由于商业化的幽灵伴随着市场化的到来而渗透到文化教育系统使改革遭遇到了新的麻烦。公民社会的培育也因为体制性的制约而成长缓慢。特别是在三十多年的改革中形成的既得利益集团和权力结构体系日益呈现固化态势，如果不能有效破除，社会系统各个方面、各个环节、各个领域都可能陷入难以解决的结构性冲突之中。

面对关乎生死的危机和挑战，作为主导社会主义现代化建设历史进程的中国共产党，表现出超强的适应环境、变革自身的自觉意识和实践能力，在领导中国人民实现国家独立和人民解放的基础上进一步走上了为实现中国梦的奋斗之路。面对当前我国社会转型过程中出现的系统性困境，中国共产党“只要进行自我反省、调整和实施具有先见之明的政策和改革，就可以避免灭亡的命运”[6]（P4）。既然传统国家治理模式难以解决转型期的现实困境，中国共产党就需要敏锐地把握时代脉搏，顺应现代化的现实需要并做出积极主动的回应，以更加先进的治理方式推动中国社会的现代化转型。

二、国家治理现代化与加强党的建设的内在逻辑

推进国家治理现代化，需要一个强有力的政党来领导。韦伯指出：“政党是现代政治生活的主要组织者和发起者。”[7]（P36）中国共产党作为国家治理现代化的核心组织者，肩负着动员群众、组织政府、连接国家与社会以及整合社会各种利益需求的历史重任，以便对社会资源进行有效整合、对政治秩序进行有效维护，以此推动政治发展和社会全面进步。这是所有国家在迈向现代化过程中都需要遵循的普遍性规律。亨廷顿曾就这一现象指出：“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化程度。那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度稳定的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党。”[8]（P342）邓小平也说过，“中国问题的关键在于共产党”[9]（P365）。在推动中国国家治理现代化的历史进程中，中国共产党发挥着关键性作用，它不仅在中国革命、建设和改革的过程中扮演着核心角色，而且开启了以社会主义为发展指向的国家治理现代化的历程，并取得了较好成就。中国共产党与中国国家治理现代化之间的深刻而紧密的内在联系，既决定了中国国家治理现代化的发展进程，也决定了中国共产党治理国家的行动逻辑。因此，要了解中国共产党领导下的中国国家治理现代化的内在机理，就必须把握国家治理现代化与中国共产党建设之间的关系，以加强党的建设、不断推进中国共产党执政的现代转型。

（一）不断加强党的先进性和纯洁性建设是国家治理现代化的必要前提

先进性与纯洁性是马克思主义政党的根本特征，纯洁性是先进性的前提和基础，先进性是纯洁性的体现和保障，二者在本质上是一致的，党的先进性和纯洁性建设“相互依存、相辅相成，密不可分地贯穿于党的建设各个方面”[10]。无产阶级政党作为社会主义国家执政党，其先进性和纯洁性主要表现在本质性能与组织结构上比其他政党或者政治组织更先进更纯洁，尤其是在社会动员、国家治理、社会建设等方面所体现出来的比其他政党拥有的更多优势。进一步讲，无产阶级政党的先进性和纯洁性是长期形成的、为民众认可的优秀品质，是无产阶级政党能够引领时代发展潮流、推进民族进步的执政能力与领导能力，是无产阶级政党立党为公、执政为民而为社会所做出的榜样与表率。中国共产党作为无产阶级先锋队组织，一直以来对党的先进性和纯洁性建设高度重视，党的十八大报告首次将先进性和纯洁性建设一并作为党的建设的主线确定下来，强调“全党要增强紧迫感和责任感，牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，坚持解放思想、改革创新，坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设，改革创新，坚持党要管党、从严治党”[11]（P50）。习近平也指出：“先进性和纯洁性，不是固定不变的，而是与时俱进、随着形势和任务的发展变化而不断丰富与发展的；不是一劳永逸的，而是必须通过坚持不懈地加强党的自身建设才能保持与发展的。”[12]作为执政党的中国共产党，其先进性和纯洁性集中表现在她作为领导力量，领导人民群众奋发图强、开拓创新、勇往直前的历史担当。

要推进国家治理现代化，中国共产党就必须保持作为立党生命之源的先进性和纯洁性力量。作为执政党，中国共产党是推进国家治理现代化的领导者，党的先进性和纯洁性及其实现和保持程度必然对推进国家治理现代化的进程有着决定性影响。作为我国社会主义现代化建设的领导者和组织者，中国共产党不仅领导中国人民开启了现代中国国家治理的历史进程，而且成为实现国家治理现代化的强有力的领导核心，发挥着关键性的作用。党的先进性和纯洁性与党在推进国家治理现代化中的领导地位和作用之间，存在着必然的因果联系。不论是在实现国家治理体系现代化、提升政府行政机关的工作效率，还是在增强国家治理能力、强化应对处理各种危机的能力，提高国家对社会资源的整合、提升民众对国家的认同、实现祖国统一等方面，都离不开党的先进性和纯洁性。党的先进性和纯洁性建设与推进国家治理现代化的互动本质，就是通过不断加强党的先进性和纯洁性建设，持续提高党的领导能力和执政水平，以不断增强党对国家政权的驾驭能力，合理有效配置资源的能力，有效化解社会矛盾和危机的能力，推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设的能力，不断巩固执政的合法性基础。

（二）不断发展社会主义民主增强党执政的合法性基础是国家治理现代化的核心

合法性（Legitimacy）这一概念在政治学中通常是指政府与法律的权威被民众支持与认可的程度。李普塞特指出：“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会最适宜制度之信仰的能力。”[13]（P55）政权的合法性是指：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的。”[14]（P3536）戴维·伊斯顿认为，合法性来自于“认同意识形态、遵守政权的制度和规范、赞赏领导者的个人品质”[15]（P276295）。根据学者的理论和日常经验可以把政权合法性来源归纳为统治绩效、领导权威、制度架构、意识形态四个方面。政党在执掌国家政权后为了巩固统治、长期执政，必须为自己执政寻求合法性依据，即在国家和社会之间为自己不断开拓执政空间、寻找执政的资源支撑，只有这样做，才能巩固执政的合法性，才能永久地维持民众对她保有的忠诚度，也就是说，才可以永久地维持她的追随者们对她的支持。

从中国现代化建构的历史进程看，推进国家治理现代化的核心内容是不断增强执政党合法性。中国国家治理现代化的关键在于不断发展社会主义民主政治，确保人民当家做主，这就意味着让权力回归民众，让民众真正参与公共事务的决策和管理。统治（Power Over）这一概念在传统权力观里是建立在权力对民众的支配、当权者与民众的对立基础之上；而现代权力观则从主权在民的思想出发认为这是与民主精神相悖的，应当以赋权（Power To）取而代之，并最大限度实现对公权力的有效约束，通过赋权予民来使民众直接参与社会公共事务的管理。在推进国家治理现代化的进程中，政党功能的发挥将起着关键性的作用，“政党的兴起无疑是现代政府最显著的标志之一。事实上，政党起了民主政府的缔造者的主要作用。政党创造了民主，倘若没有政党，现代民主是不可想象的”[16]（P1）。从中国发展的经验看，中国共产党在推进国家治理现代化中处于主导地位，党的建设逻辑已与国家治理的逻辑紧密联系在一起，以发展党内民主促进人民民主，以提升党执政的合法性来增强国家政权的合法性，已经成为中国当代国家治理走向现代化的必然选择。所以，面对推进国家治理现代化发展的客观要求，中国共产党必须走在时代潮流的前头，切实担当起引领民族走向全面复兴的历史责任，不断通过加强民主政治建设来巩固政权的合法性基础。

（三）着力解决民生问题以提升党执政的有效性是国家治理现代化的根本保障

推进国家治理现代化的过程也是实现经济社会发展现代化并不断解决民生问题的过程。“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[17]（P187）。民生治理是国家治理现代化的最终落脚点，只有以最大限度满足民生诉求为动力，以实现民生利益需要为基础，以民生改善为指向，以构建民生制度架构为保障，以实现民生幸福为目标，才能体现国家治理现代化以人为本的价值取向，才能最终实现社会的公平正义。民生改善和民生幸福是执政党执政合法性的主要来源，也是执政有效性的基础。李普塞特认为执政有效性“是指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团的大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度”[13]（P53）。据此，我们可以这样说，执政有效性是指通过执政党一系列的政治活动，制定出科学的决策指针，对社会资源进行合理配置，并能促进经济、政治、文化与社会发展按照其本身内在规律健康运行，特别是通过经济可持续发展以及由此带来的民生改善，从而达到有效治理国家的目标。增强执政的有效性对于政党执政的合法性非常重要，“从长期角度来看，即使是缺乏正统性的政治体制，只要它能长期成功地满足人们对效用的期待，其效用不久就可能转化为正统性。反之，如果长期在满足‘效用’方面连续遭到失败，那么也很可能会使原来具有的‘正统性’受到损害乃至全部丧失”[18]（P217）。

现代国家绝大多数实行政党政治，即政党领导国家，国家治理的有效性与政党执政的有效性联系紧密，所以只有不断增强执政党执政的有效性才能为推进国家治理现代化提供坚实保障。这是因为只有不断强化执政党执政的有效性，才能把执政效率提高、把执政成本降低、把执政绩效优化，才能有效发挥执政党的组织、协调与导向等各种功能，也才能以最小的成本使经济社会发展问题得到切实可行的解决，以实现民生事业的发展繁荣，从而为国家治理现代化夯实坚实的民生基础。就当前推进国家治理现代化的民生治理任务来讲，不论是解决关乎百姓切身利益的教育、就业、医疗、养老、住房等各项具体民生问题，还是加强解决民生问题的制度建设，推进公平正义的实现，以不断满足人民日益增长的物质文化需要，都需要大幅提升党执政的有效性，坚持以经济建设为中心，推动国民经济健康、持续发展，为民生发展创造坚实的物质基础。

三、国家治理现代化视域下中国共产党的现代转型向度

从中国国家治理现代化发展的内在机理分析，党的建设在现代国家治理过程中发挥着关键性作用，对推进国家治理现代化的成败有着重大影响，甚至起着决定性作用。“僵化的党不会持久，中国共产党领导推动国家改革开放并积极推动自身变革从而获得了生命力，其未来则取决于它能否变革自身以及怎么变”[19]（P207）。“执政党的领导方式和执政方式实现现代转型在当代世界政党政治变革中已经成为一个共识”[20]。所以，中国共产党需要不断加强建设实现自身现代转型，是推进国家治理现代化的必然要求。在国家治理现代化视域下，中国共产党必须遵循以下逻辑推进自身转型。

（一）社会分层、利益分化、思想多元要求党向代表型政党转变

与整合型政党比较起来，代表型政党聚焦利益代表的功能，强调协调与聚集不同民族、不同阶级、不同阶层的最广泛利益，代表型政党“采取兼容策略，注重代表民意。意识形态色彩较弱而实用主义取向明显，容易达成政治妥协，党内民主程度一般也比较高”[21]；而传统的整合型政党则重点关注政治的整合功能，这类政党重视民众动员，重视对民众的激励和教育，专长于以意识形态把阶级力量有效整合起来和实施政治动员，它“所关心的是改造世界，使之符合他们的基本哲学。它们不是把自己视为压力政治互让游戏中的竞争者”[13]（P61）。简言之，代表型政党注重民意的反映，与执掌政权的和平环境相适应；而整合型政党则专注民意的塑造，与夺取政权的战争环境相适应。执政党先进性的表现之一就是随着环境的变化而自觉地实现由整合型政党转型为代表型政党。

中国共产党从建党伊始就与历史上其他国家的无产阶级政党一样，是个地地道道的整合型政党，在革命战争环境中，中国共产党正是发挥了整合型政党的先天优势，用马克思主义理论对广大人民群众进行广泛的政治动员，把各阶级力量有效整合起来形成巩固的工农联盟，利用暴力革命的方式夺取全国的政权，建立了新中国，奠定了现代国家治理的基础。1949年之后，中国共产党继续发挥整合型政党的功能，在党的领导下推行运动型国家治理模式，短期内恢复了国民经济，实现了“一化三改”，体现了超强的国家治理能力。但同时运动型治理模式也暴露其固有的弊端，造成了社会资源的巨大浪费。1978年以来，随着“以经济建设为中心”国家建设方针的确立，我们党根据国内外环境的变化对“整合型政党”的某些功能进行了一定程度的弱化，但由于政党建设和转型也存在某种程度的“路径依赖”，中国共产党实现“代表型政党”的转向还有一段很长的路要走。新世纪以来，随着我国各领域、各方面现代化进程加快，利益分化日益加剧，社会分层愈加明显，思想观念渐趋多元，民众利益诉求日渐多样，对整合型政党构成了严重挑战。据此，中国共产党必须因时制宜地实现向代表型政党转型，这不仅体现了党的先进性和纯洁性，而且可以为推动国家治理现代化提供先进的组织保障。十多年来，我们党陆续提出“三个代表”重要思想和“两个先锋队”学说，并确立了建设“学习型、创新型和服务型”政党的建设目标，就是尝试着将整合型政党转向代表型政党的多次努力，这一过程不会一帆风顺，需要“建立和健全多渠道的、制度化的民意表达和利益协调的机制，建立和健全能够达成人民共同意志的具体的制度安排，减少党在代表人民利益过程中的任意性、随意性和盲目性”[22]。需要注意的是，转型并不意味着全盘否定，对整合型政党的一些优秀且被实践检验仍是可行的功能必须保留下来，而对那些缺陷则要毫不犹豫的丢弃。“历史不应该是记忆的负担，而应该是理智的启迪，历史是最好的老师，它忠实记录下每一个国家走过的足迹，也给每一个国家未来发展提供启示”[23]。只有这样才能将党的建设的科学化水平提高到一个新的阶段。

（二）依法治国、依法执政、依法行政要求党向法理型政党转变

依据执政合法性来源的不同，可以将执政党划分为法理型政党与任务型政党。所谓法理型政党是指以民主理念为指导、以满足民众需要为中心、以权利关怀和权力有限为特征、以民主和法理程序为执政合法性来源的执政党，它是一种将执政根植于社会之中的成熟型政党；而任务型政党是指“以完成任务为基本价值取向的，并依赖于任务的正当性来寻求政治的认受性”[24]，以追寻完成任务的正当性为合法性来源的执政党。同时，根据不同的任务又可以把任务型政党划分为发展型政党和革命型政党。寻求经济的增长从而满足民众的民生需求是发展型政党合法性的来源，寻求革命的成功并能满足民众的某种企盼是革命型政党的合法性来源。从当今世界政治发展的潮流看，民主政治势不可挡，因此，法理型政党必然成为世界政党政治发展的主流趋势。

中国共产党以无产阶级革命思想为指导，建党之初就以推翻旧王朝、建立新中国为历史使命，面对“三座大山”的重重压迫，只能以革命为手段，以建立无产阶级专政为目标，发起了一波波的革命浪潮。国情注定了革命型政党是我们党无法选择的历史宿命。1949年之后，我们党虽然成为执政党，但由于新中国成立后的国际国内形势的发展以及党缺乏自我转型的自觉意识，再加上事物发展内在“惰性”，使得党仍然以革命思维和群众运动方式实施治国理政，最终造成了不可挽回的损失。改革开放以后，全党把重心转移到以经济建设为中心的工作上来，实行改革开放，果断放弃了“继续革命”的错误学说，说明我们党开始自觉地以“发展型政党”作为自我转型的目标。为此，我们党发挥强大的资源整合功能和社会动员能力，在比较短的时间内构建了社会主义市场经济体制，初步实现了国家的繁荣富强，赢得了民众广泛拥护。然而，长期以来的渐进式改革路线虽然一度创造了“中国奇迹”，但因为在推进过程中没能突出改革的系统性、整体性和协同性，使得整个社会发展处于某种失衡状态，没有处理好动力机制和平衡机制的关系，改革付出了沉重的代价，依法治国得不到落实、以言代法还是常态、公权力肆意裸奔、腐败猖獗、资源枯竭、环境恶化、贫富分化加剧、社会失公、道德缺失等，当前社会似乎陷入了“政绩困境”，由此积累的各种社会矛盾和问题使得社会发展陷入某种僵局，“经济发展并没有必然推动政治民主转型，相反在强化政治合法性的同时也降低了改革的意愿”[25]（P28）。把执政的合法性建立在政绩的基础上存在着很大风险，因为一旦治理绩效出现问题，民众将会把不满情绪指向治理的制度而不仅仅指向执政者，这也将给制度变革带来极大的压力。为了国家的长治久安，只有将制度的合法性与政绩的合法性进行适当分离，构建科学合理的治国理政的制度架构来谋取执政合法性才是根本之策。为此，党的十八届四中全会提出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格立法、公正司法、全民守法，促进国家治理现代化和治理能力现代化。”[26]（P50）法律是治国之重器 ，良法是善治之前提，只有将治国建立在法治基础之上，只有将执政建立在民主基础之上，才能打破“政绩困境”，突破治理瓶颈。哈贝马斯指出：“法律对社会一些伦理问题不能做出合适的判断并得出结果，这种情况表明，人类复杂的社会关系中，人们整体性不再是由某种确定的实在性的价值来维系，而只有通过一些合法的立法程序和行政流程来加以确认”[27]（P260261）。习近平也在不同场合多次强调，中国共产党与各民主党派的合作必须持续加强，把依法治国置于法治的框架之下，以使国家治理现代化跃升到新的阶段。所以，从推进国家治理现代化的长远目标考虑，我们党必须与时俱进地实现向法理型政党的转变，把执政的合法性牢固地建立在民主法治基础之上，这样就可以跳过历史兴亡周期率的支配，实现长期执政，这也是民族之幸，人民之福。

（三）市场体制的完善、公民社会的成长、权利意识的增强要求党向服务型政党转变

新中国成立以后，中国共产党一直扮演着“全能主义”政党的角色，即全能型政党。所谓全能主义（Totalism）是指“政治机构的权力可以随时随地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治是指以这个指导思想为基础的政治社会”[28]（P3）。我们也可以这样界定全能型政党：在全能主义政治生态中执政党垄断一切权力，通过遍布所有领域的严密组织对几乎全部国家和社会公共事务进行细致入微的管理。对国家全方位领导是全能型政党形态和功能的集中体现，这种领导功能的主要内容是权力垄断，而领导方式则是实施与实现权力垄断的主要手段。服务型政党是指以社会主义民主法治架构为基础，以全心全意为人民服务为根本宗旨，以满足人民群众日益增长的物质文化需要为目标，强化责任意识，提高服务意识，自觉履行管理社会的义务与承担提供公共服务的责任的新型政党。以法律为执政准则，以维护最广大人民群众根本利益为执政理念，以不断满足公众需求为服务导向，以体现民意为政党责任，这些都是现代先进型政党应具有的显著特征。

改革开放以前，中国共产党是一个典型的全能型政党，通过严密的组织对国家和社会进行领导，党政不分、以党代政是全能型政党领导方式的显著特征，但这种领导方式造成的弊端非常明显，党管得过多、统得过死，不该管的管了，该管的没管好，抑制了整个社会的活力，邓小平曾就党的领导问题指出：“党委如何领导？应该只管大事，不能管小事”[9]（P177），“党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”[9]（P177）。改革开放以后，随着改革在各个领域陆续展开，社会活力逐渐复苏，特别是社会主义市场经济体制的建立，更是激发了人民群众的积极性、主动性和创造性，他们的民主法制观念和权利意识逐渐增强，政治诉求日益增多且诉求多元化日益明显，对公共服务需求日渐旺盛。这对我们党执政方式提出了新的挑战，只有建设服务型政党才能解决国家政治生活和社会生活中治理与被治理之间的矛盾，为此，党的十六届六中全会提出“服务型政府”建设的明确要求，服务型政府必然需要服务型政党来领导，党的十八大报告首次提出“三型政党”建设的目标，即“学习型、服务型、创新型”政党建设，十八届三中全会再一次强调“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，提高党的领导水平和执政水平”[1]（P57）。在“三型政党”建设的目标中，服务型政党建设是关键与核心，创新型政党建设是保障与动力，学习型政党建设是基础和前提，三者相互联系，构成了政党建设的有机统一体。服务型政党建设目标的提出，不仅表明建设服务型政党已成为全党共识，也表明我们党开始向建设服务型政党的目标迈进。

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责任编辑：陈文杰