基层干部选拔任用存在的问题及对策

王艳飞

[摘 要] 基层干部选拔任用工作是干部队伍建设的关键环节。能否选好用好基层干部直接关系到党和国家事业的成败。党的十八大以来，我们党采取了一系列干部选任工作措施，取得了一定成效。但干部选拔任用原则和德才兼备标准落实不到位，监督机制不健全，选人用人上不正之风依然严重等深层次的矛盾和问题仍未从根本上得到解决，这些问题虽不是主流，却严重降低了基层干部选任工作的公信度，抑制了基层干部的工作积极性。因此，解决好基层干部选拔任用工作中存在的突出问题，成为当前促进我国基层社会改革发展稳定的关键。

[关键词] 基层干部 选拔任用 原则 程序 问题 对策

治国之要，首在用人。习近平总书记指出：“我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓，着力培养选拔党和人民需要的好干部。”[1]p411基层干部选拔任用工作是干部队伍建设的关键环节，是党执政行为的基础表现。党的十八大以来，我们党在稳步推进“四个全面”战略布局中，结合全面改革开放的新形势、新任务，完善修订《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》，全国各地结合自身实际，不断创新干部选拔任用机制，基层干部选任工作取得了巨大的成效。但一些深层次的矛盾和问题仍未从根本上得到解决，这些问题虽不是主流，却严重降低了基层干部选任工作的公信度，抑制了基层干部的工作积极性。因此，解决好基层干部选拔任用工作中存在的突出问题，成为当前促进我国基层社会改革发展稳定的关键。

一、基层干部选拔任用工作中存在的问题

1.干部选用原则执行上有偏差。干部选拔任用原则是党在干部选任工作中的路线、方针和政策的根本体现，具有根本性、长远性和方向性。2015年7月修订下发的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确提出了选用党政领导干部必须遵循的七大原则：“党管干部原则；五湖四海、任人唯贤原则；德才兼备、以德为先原则；注重实绩、群众公认原则；民主、公开、竞争、择优原则；民主集中制原则；依法办事原则。”[2]p17能否严格遵循七大原则，直接关系到能否选好、用好基层干部，造就一支高素质的基层干部队伍。然而，在实际操作中，往往缺乏对干部选拔工作原则全面、深刻的理解，甚至贯彻执行不规范的现象。例如：一些地方简单认为，党管干部原则就是一切由县委组织部门说了算，甚至一切由县委主要领导来决定。一些地方没有以新闻媒体形式向群众及时公开拟提拔任用干部基本情况，无视基层群众的知情权和参与权。一些地方按照领导的意志进行操作，出现“暗箱操作”和“部门化”现象，伪造票数、弄虚作假、唯票取人、以分取人，忽视群众意见，提拔重用了一些工作能力和业绩一般但会拉关系、套近乎、送礼品、送金钱的“人脉好”的干部，造成“实绩”不实，“公认”不公。一些地方未落实公开、公正、公平、竞争择优原则，贯彻执行民主集中制原则不力，片面强调民主或少数人甚至“一把手”说了算，违背干部选任原则。

2.干部选用标准理解上存在误区。党的十八大以来，习近平同志鲜明指出：“坚持公道正派选人用人，把大批德才兼备的优秀人才凝聚到党的宏伟事业和完成全面深化改革的历史任务中”[3]。这既是新形势新要求，也是我们党的一贯要求。然而，干部选用标准缺乏对不同职级干部、不同职务干部的细化和量化，造成选任干部无具体的操作性规定，相当一部分地方对用人标准存在着诸多误区，严重影响了选拔任用基层干部工作的正常开展。

3.干部选任工作有待改进。一是仍存在任人唯亲现象。一些地方选拔任用干部时不是坚持任人唯贤的原则，而是凭借私人感情或派别标准，极力推荐明知才智平庸的亲戚和熟人选拔到领导岗位上，致使庸人横行，干私事、不干事、干坏事。而一大批德才兼备的基层干部因庸者当道空怀鸿鹄之志而无施展才华的平台，致使“后备”变“前辈”。二是仍存在论资排辈现象。相当一部分地方依然“论资排辈”，未能“以能力论英雄、按业绩排座次、为事业配干部”。这种“官本位”色彩的“论资排辈”现象使干部选拔任用陷入“年龄死抠”“文凭硬件”“身份局限”“资历框框”的形式主义，扼杀了真正人才的进取心，影响了我们党选用干部工作的健康发展。近年来，频频出现的“80后副厅”“美女市长”“学历造假”等现象足以为证。三是仍存在选用程序不规范现象。第一，随意简化程序。一些地方名义上是民主推荐和民主测评，实质上由主要领导或“一把手”直接提名，出现“感情票”“利益票”“印象票”“和谐票”等问题，必然难以选好用好干部。第二，刻意虚化程序。一些地方民主推荐前大肆造舆论，提前定下基调，引导群众投框定人员的票，未完全跳出由少数人选人和在少数人中选人的圈子，存在上面“定名单”、下面“画圈圈”的现象。三是仍存在跑官要官的现象。一些基层干部平时工作不努力，选拔任用时，为使自己得到上级领导的“垂青”和达到升迁的目的，四处“跑官”“要官”，千方百计走后门，找关系，甚至买官。有买官也就有卖官的。2015年1月29日，王岐山在十八届中央纪委五次全会上郑重指出：“一些地方跑官要官的人仍然不少，买官卖官依然存在，败坏党的作风，损害党的形象，影响极坏，危害极大。”[4]这种现象不仅影响干部选用工作的正常进行，同时也损坏了党和政府的形象。

4.监管机制有待健全。一是责任追究机制不够完善。广大群众参与选拔任用监督的意识不强，而真正的监督部门却又存在“不想监督、不愿监督、不敢监督”现象，在很大程度上弱化了监督工作，难以走出“事后纠正性监督”的怪圈。《条例》明确规定：“实行党政领导干部选拔任用工作监督责任制，凡本地区、本部门用人上的不正之风严重、干部群众反映强烈以及对违反组织人事纪律的行为查处不力的，应当追究党委（党组）主要领导成员和分管领导成员的责任”。但在实际工作中，过失用人“追责制”未能落实到位。近年来，诸多贪污腐败案件仅归罪于腐败分子主观个人原因，极少追究甚至极少提及选人用人失察失误责任部门和个人。二是未能形成监督主体合力。《条例》明确规定：“党委（党组）及其组织（人事）部门对干部选拔任用工作和贯彻执行本条例的情况进行监督检查，受理有关干部选拔任用工作的举报、申诉，制止、纠正违反本条例的行为，并对有关责任人提出处理意见或者建议。纪检机关（监察部门）按照有关规定，对干部选拔任用工作进行监督检查。”根据规定，监督主体主要从党政机关的角度出发，容易造成“官官相护”的局面，不利于监督工作。同时，“一把手”专制现象不同程度地阻碍正常监督工作。三是监督制度缺乏可操作性。首先，一些条文用词存在漏洞，容易使一些别有用心者钻政策的空子。其次，制度规定的可操作性不强。比如，《条例》规定：“落实党政干部选拔任用责任追究制度。”对于如何认定责任，追究对象，追究什么样的责任没有做出相应的规定，使责任追究无法真正落实到位。《条例》规定：“同时，加强上级监督和群众监督，发挥舆论监督的作用。”但没有对如何发挥群众监督和舆论监督作用做出具体的规定，使群众监督和新闻舆论监督成为一句空话。

二、原因分析

1.思想认识存在片面化。一是部分基层领导干部对选任工作认识存在片面性。相当部分基层领导干部机械地认为自己政治上成熟，对干部选拔任用仍然停留在“人治”“唯我独尊”观念中，沿袭“领导定干部、组织派干部”的传统思维，缺乏选任工作的民主意识，不能遵循选拔任用干部的民主原则和规范程序。二是部分群众的思想观念落后。部分群众思想认识停留在权力高度集中的干部任免神秘化阶段，存在一旦落实“四权”后，害怕出现“四失”（失权、失位、失票、失利）的扭曲心理，缺乏对选人用人的群众公论。三是部分组工干部缺乏为民服务的意识。部分组工干部没有牢固树立“为群众选干部”，“在群众中选干部”，“让群众参与选干部”，“考察和举荐群众公认的干部”等观念，存在“唯上是从，对下抹平”的错误做法，致使不能选任真正为民服务的基层干部。

2.配套制度不够完善。尽管《条例》提出了规范选任干部工作的新举措、新思路，但在一些具体环节上仍需进一步细化操作规程。比如：如何明确党管干部和群众参与的具体权责界限；在初始提名时人为干扰因素较多的情况下，如何进一步规范干部推荐提名方式；群众公认推荐在基层实践中如何才能真正落实；如何避免基层党组织或“一把手”推荐的“动机”不纯，甚至变相排除异己，或者一味向上讨好卖乖。

3.选拔程序不够规范。尽管各地按照《条例》要求，对干部选拔程序积累了一定的经验，但仍需结合干部选任过程中出现的新情况和新问题进一步探索和规范选拔程序。比如：在考察干部方面，大多考察是程序式、任务式，基本都是走形式、走过场，对考察对象的各方面线索难以科学、全面、深入掌握，致使对民主推荐结果、民意调查情况的分析研判不够，许多情况下都掺杂领导意图，干部选拔存在主观偏差。

4.监督体系未能形成。一是在干部人事制度改革过程中，虽然出台了一系列专项制度，但各种干部监督制度比较零散，没有形成一个完整的、系统的监督网络体系，总体上看，干部监督管理的科学机制还未完全形成。二是现有的一些制度在细节和操作环节上不够科学、规范、具体。一些制度原则要求多，具体惩戒措施少，或者是重实体，轻程序，存在比较大的弹性空间，缺乏可操作性。比如对一把手用人权的监督、对用人决策失误如何合理认定责任和进行责任追究等。

三、对策与建议

1.严格执行干部选用原则，加强干部队伍建设。一是坚持以《条例》“七原则”为前提，遵循“五重”具体原则。用人得当，事业兴旺。县域经济社会的发展根本在于基层干部。要严格遵循“五重”具体原则：重品行，坚持德才兼备，以德为先，注重那些正直、厚道、人品好的干部。重能力，注重想干事、会干事、能干成事的工作能力棒、素质强的干部；重实绩，注重那些“务实、为民、清廉、忠诚、担当”的干部；重基层，注重那些长期在基层埋头苦干、拼搏奉献的干部；重公论，注重听取群众对所选干部的反映和评判，真正做到干部选任工作民主化、科学化、规范化。二是坚持以“五围绕”为核心，注重梯次配优干部。围绕“一把手”配干部，发挥县委和单位基层党组织在干部选用中的领导和把关作用。围绕梯次推进配干部，乡镇人大主席原则上从副书记中产生，副书记原则上从纪委书记中产生，纪委书记原则上从党委委员、副乡镇长中产生，党委委员、副乡镇长原则上从优秀副科级干部中产生，适当考虑年轻优秀科级干部。围绕优化结构配干部，从班子成员的年龄、性别、民族、非党、专业知识等方面综合考虑，合理配置。围绕基层一线配干部，突出向乡镇、向基层、向一线倾斜。围绕交流转岗配干部，原则上在乡镇或同一岗位任职较长的需交流转岗，打破惯性思维和纠葛羁绊。切实拓宽基层干部选拔任用的视野，推进干部选拔任用工作的科学化、民主化、系统化。

2.坚持贯彻“德才兼备”用人标准，树优用人导向。德才兼备是选拔、任用干部的唯一正确标准。在选拔任用基层干部过程中，要准确把握德才兼备之间的相互关系，“德”和“才”是一个辩证统一的整体，不能随意加以分割。德，是干部的政治标准；才，是干部的工作能力和业务水平。两者必须同时具备，缺一不可，有德无才或有才无德都不符合领导干部的标准。正如习近平同志在全国组织部长会议上强调的，“要全面贯彻坚持德才兼备、以德为先用人标准，坚持五湖四海、任人唯贤，切实把政治坚定、实绩突出、作风过硬、群众公认的干部选拔上来”[5]。这是我们党根据新时期党的性质和任务提出来的基本原则，是当前我们党推进“四个全面”战略布局和制定干部工作路线的具体要求。基层干部是基层各项工作的骨干和领头人，能否选用政治坚定、党性坚强、能力一流、作风优良的基层干部，直接关系到党的路线方针政策的贯彻执行，关系到党和政府与人民群众的血肉联系。因此，只有坚持“德才兼备、以德为先”用人标准，才能使选出的领导干部真正成为“政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过”的干部，才能切实履行好为人民服务的职责。造就一支宏大的高素质基层干部队伍，是实现中华民族伟大复兴中国梦、推进党的事业不断发展的重要保证。

3.认真做好干部选用工作，突破传统的思维模式。根据干部选拔任用程序的有关规定和政策，做好干部推荐和考评工作，按照不同干部职务级别、工作岗位等要求，健全政绩考核评价标准，并对考核指标进行具体量化，使政绩考核具有可操作性，真正把社会进步、民生改善、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，不能简单以GDP来论英雄，必须毫不动摇地坚持实行过程性考核、季度性考核、年度性考核与任前考核相结合的考核方法，做好对干部考核工作的动态管理，避免干部考核工作的种种错误倾向，使干部考核工作体现民主、科学精神，从根本上解决干部考核中存在的“人治”现象，提高基层干部考核评价质量。同时，将“公平、公开、择优”原则真正渗透于干部选用工作的全过程，“以实绩论英雄”，以道德水平为依据，以业绩能力为基础，变“伯乐相马”为“赛场赛马”。坚持定性分析和定量分析相结合，打破“论资排辈”的传统思维。贯彻落实以群众知情权、参与权、选择权和监督权“四权”为核心的“金字塔”模式，防止出现干部选用“天花板”现象。切实解决干部身份影响队伍整体结构的问题，破除事业编制人员不能到行政单位任职的种种局限，给那些想干事、能干事、能干成事的人提供一个公平竞争的“平台”，使那些业绩优、评价高的优秀干部得到提拔重用。习近平同志指出：“好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”[1]p412可见，这是考核和选拔使用干部的唯一尺度，既看显绩又看潜绩，既看发展又看基础，对业绩优秀的干部要重点提拔使用，真正实现“庸者下”“能者上”。

4.健全选用监督机制，避免选人用人不正之风。第一，完善用人失察失误责任追究机制。一是明确责任追究的对象。英国历史学家阿克顿有句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[6]p1。因此，防止基层干部选拔任用出现“一锤定音”的“权力怪胎”，必须明确责任主体应当承担的“违禁责任”。依据《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》追究直接或间接参与干部选拔任用工作失察失误的责任人员。也就是说，只要出现选人用人失察失误问题，必追究有关责任。二是明确责任追究的重点环节。实施责任追究，必须严格规范选拔任用程序，防止选人用人失误。在初始提名环节，要突出对临时动议、提名不公开，权权交易、权色交易、权钱交易、暗箱操作等不正之风追究责任。在民主推荐环节，要对“以少数人选少数人、拉票贿选”不正之风追究责任。在组织考察环节，要对考察失实、失真不正之风追究责任。在讨论决定环节，要对“决策不民主、一把手说了算、一锤定音”不正之风追究责任。第二，完善干部选用管理相关机制。一是健全县委全委会管理制度。县委全委会在干部选拔任用中起着重要的作用，应定期召开会议，专题研究在选任工作中存在的问题，然后分析原因、制定相关对策，按照法定程序进行区别处理。对干部选拔任用工作操作过程进行全程管理，尤其关注如何进行推荐、考察，怎样研究决定和任免等环节。二是建立选任工作巡视制度。及时研究选任过程中出现的常规性、代表性、典型性的问题，联合组织、纪检、监察部门开展巡视工作，及时查出买官卖官、拉票贿选和任人唯亲等违法违纪行为，并加大查处有关责任人失职渎职的力度，凡是不符合规定的用人行为都要一查到底，严肃处理，限期改正。

第二，健全干部选任监督机制。一是构建社会参与的全方位监督制度。以党的纪律监察部门、组织部门为依托，成立专门的干部选拔任用工作监督机构，整合组织党内外监督力量，依法监督干部选拔任用工作，充分发挥县人大、县政协和党员群众的监督优势，拓宽监督渠道，依法依规进行监督，将正义和法制贯穿于基层干部选拔任用工作全过程，把对选拔任用监督的重点放进制度和法律法规的笼子里，真正做到规范化、制度化。二是健全选任信息公开制度。通过县级电视台、广播电台、政府网等基层新闻媒体适时公开选拔任用全过程，围绕干部选拔任用的重点环节，包括选任工作基本程序、总体情况、最终结果进行适时报道，让群众及时了解选人用人的真实情况，最大限度地避免选人用人上失察失误，用公正、公开、民主、竞争、择优的机制来营造风清气正的选人用人氛围。

参考文献：

[1]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2015.

[2]党政领导干部选拔任用工作条例学习读本[M].北京：红旗出版社，2015.

[3]刘晓江.坚持公道正派选人用人——深入学习习近平同志关于干部工作的重要论述[N].人民日报，2014—02—10（1）.

[4]王岐山.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告[R].人民日报，2015-01-12（1）.

[5]习近平.在全国组织工作会议上的讲话[N].人民日报，2013-12-19（1）.

[6][英]阿克顿.自由与权力[M].南京：译林出版社，2011.

责任编辑/陈 洪