走出宏观经济调控新路

三、宏观经济调控的酝酿、决策和实施过程

1992年第一季度以后，中国经济不断升温，特别是一些违规、违纪甚至是违法的做法，造成了金融市场混乱，投资失控，物价上涨，干扰和损害了改革开放的大局。面对这样的形势，应该采取什么对策？第一种选择是听其发展，不忙采取措施，甚至认为，这是好形势，不必担心。这种选择，有可能使问题越积越多，越积越大，应对措施失去最好时机。第二种选择是采取过去使用的老办法，用行政命令进行治理整顿，全面压缩，基建项目下马，生产指标下调。历史经验证明，这种办法代价太大，也不适应改革开放的新环境。第三种选择是审时度势，研究采用新的举措，使经济逐步降温，最终实现“软着陆”。不管选择哪种做法，统一思想、提高认识都是前提。首先是各级领导干部，特别是省部级领导干部，必须认识一致，做到令行禁止。在中国现实的政治经济条件下，做好思想政治工作，统一认识，既是我们的政治优势，也是取得全国行动一致的重要组织保证。1996年下半年，我在同不少国家的政要和经济界重要人士交谈中国的宏观调控时，他们都认为，这是中国的政治优势，他们的国家做不到。

1992年，全国各地的建设摊子都铺得很大，层层搞开发区，连乡一级也搞，到处都是大兴土木，挑灯夜战，建设的规模远远超出了国家和地方的承受能力，各类市场混乱。国家计委从实际工作中已经感受到不收缩不行，但真正做起来，却有不少顾虑。主要的担心是，实行“急刹车”，对固定资产投资大砍大削，基建项目大批下马，可能见效快，但震动大，牵动面广，留下的后遗症长期难以解决。我在地方和企业都工作过，宝钢和4套乙烯项目的下马，就让我亲身尝尽其中的艰难困苦。思想工作不好做，实际问题也不好解决，给国家、企业和社会都造成了很大的负面效应，政治上也影响不好。因此，我赞成不搞“急刹车”，不搞“一刀切”，而是按照中央的指示，抓住机遇，深化改革，把群众的积极性引导好、发挥好、保护好，对不同地区、不同产业实行区别对待，做到有上有下，有进有退，进退适度。这种做法，过去没有搞过，没有经验，能否搞好心里没有底。我当时的心态是，既担心经济过热，怕温度降不下来，怕长此下去要出更大的问题；又怕措施太软不起作用，还顾虑地方的同志有意见，措施落实不下去。这些顾虑，既是我个人的，也是国家计委机关多数同志的看法。大家希望这次宏观调控能走出新路，不要有过多过大的后遗症。除了这些，当时我思想上负担更大的，还是怕对邓小平的指示理解不好，在执行中犯错误。我在前面讲过，我到国家计委工作，资历、声望，都让我背不起工作未做好的名声，也没有“资本”承担这样的名声，更得罪不起各路“诸侯”，使以后的工作难做。我已听到个别省的书记、省长对我有意见，说都是我反映情况把问题说重了，促使中央下宏观调控的决心。其实这是把我高抬了。早在我到计委工作以前，中央就已一再指出经济过热，并着手研究和采取措施。

我现在回忆，整个宏观经济调控的酝酿、决策、实施过程，可以概括为以下4个大的步骤，其中有些重要工作是交叉进行的。

（一）统一认识

前面已经提到，对于1992年第一季度以后出现的形势，全国上下认识很不一致。据我接触到的各级干部，首先是省部级的干部，议论的焦点主要集中为3个问题。第一个问题是对形势的看法，究竟经济是不是过热？东部地区认为，改革开放的势头很好，加快发展带来了新的机遇，经济并不热；中西部地区则感到发展已经滞后了，形势刚好一点，也还远未热起来，是“你热我不热”。第二个问题是：要不要采取措施？采取什么样的措施？这些措施的效果会怎样？影响不影响改革开放？第三个问题，更是普遍关心，也是最难把握的问题，就是采取措施后，会不会影响贯彻党的十四大决议和邓小平南方谈话的精神，使改革开放的势头发生逆转，经济又掉下去。

针对这3个问题，党中央、国务院做了一系列的工作。首先是对形势的看法。1992年一些主要的经济指标，已经是改革开放以来的最高年增长速度。各地方还在争相攀比，争相扩大基本建设规模，形成遍及全国的开发区热、房地产热。没有资金，就乱设金融机构，用各种方式集资，银行之间乱拆借，造成储蓄大幅度下降，大量资金在体外循环。针对这些问题，从1992年4月起，党中央、国务院就不断地从上到下做工作。

1992年4月4日，江泽民在出访日本前夕，写信给中央其他领导同志，提出要善于把干部、群众的劲头和积极性引导好、保护好、发挥好。要在深化改革上狠下功夫，避免只在扩大规模上做文章。

1992年10月，中央召开各地区、各部门主要负责同志参加的经济情况通报会，通报宏观经济中正在出现的新问题。提出既要抓住机遇、加快发展，又要注意可能出现的各种问题，保证改革开放和经济发展的顺利进行。

1993年1月，邓小平在会见上海负责干部时说，要注意稳妥，避免损失，特别要注意避免大的损失。

1993年3月，中央召开各省省委书记和省长会议，讨论制止乱集资、乱拆借、房地产热和开发区热等问题。

1993年4月1日，中央再次召开经济情况通报会，江泽民、李鹏、朱镕基作了重要讲话，要求各地全面、正确、积极地贯彻邓小平南方谈话的精神，坚持解放思想和实事求是相统一，注意吸取历史上造成几次较大经济波折的教训，做到既加快发展，尽力而为，又从实际出发，量力而行，避免大的起伏，避免大的损失，把经济发展的好势头保持下去。

1993年4月，国务院发出《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》，即国务院1993年24号文件。《通知》指出，许多地區、部门和企事业单位，“擅自利用发行债券等各种方式进行集资” ，“利率高，涉及面广，发行量大，问题相当严重”。国务院决定派出7个工作组，由有关部委主要负责同志带队，分赴14个省、自治区、直辖市进行检查。

1993年5月，国务院发出《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》。

1993年5月9日至11日，江泽民在上海主持召开华东六省一市经济工作座谈会，提出要把加快发展的注意力集中到深化改革、转换机制、优化机构、提高效益上来。他还针对经济发展中的矛盾和问题，强调要用经济手段、法律手段，辅之以必要的行政手段，加强宏观调控力度，对经济运行进行有效的驾驭，使经济生活中的矛盾得以缓解，努力保持和发展经济运行的好形势。

1993年5月19日，江泽民给国务院领导同志写信，强调对经济中存在的突出问题，要抓紧时机解决。否则，解决问题的重要时机就会稍纵即逝。倘若问题积累，势必酿成大祸。

1993年6月13日至14日，江泽民在西安主持召开西北五省经济工作座谈会，提出发挥市场在资源配置方面的基础性作用，必须十分重视加强宏观经济调控；强调这既是建立社会主义市场经济体制的重要内容，也是深化改革的重要举措。

1993年6月24日，党中央、国务院发出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，即1993年中央6号文件，规定了16条加强和改善宏观调控的措施。文件指出：“当前的宏观经济环境已经绷得很紧，有些矛盾和问题还在继续发展，如果不抓住时机，进一步深化改革，抓紧实施宏观调控措施，势必导致社会供需总量严重失衡，通货膨胀进一步加剧，甚至会引起经济大的波动，影响社会安定。”

党中央、国务院这一系列统一认识的工作，做得很好，工作到位。我认为，主要表现在3个方面：第一，工作抓得早。我们常说，洞察形势，观察动向，要看到“风起于青萍之末”，要未雨绸缪。1989年至1992年治理整顿积蓄的力量蓄势待发。邓小平的南方谈话和党的十四大的召开，激起了亿万人民群众的积极性。新的发展高潮迅速来到，党中央及时看到这个主流的另一面倾向，从1992年4月起就开始做工作，而且是反复做，有针对性地做。第二，工作到位。中国的事情，关键在领导，首先是省部级以上的领导，这个层次的干部认识不一致，事情就很难办。中央对于形势的分析和判断，以及针对这种形势而采取的措施，必须在这一层干部中首先取得共识。从1992年10月起，中央一再召开经济情况通报会，向全党首先是省部级领导干部讲清楚真实情况。江泽民还先后在上海、西安召开分地区的座谈会，找各省市区的书记、省市长座谈，介绍情况，分析问题，研究措施。这一级的工作做通了，就能确保政策落实到位。第三，内容比较全面，避免片面性。1993年的经济过热，由多种因素促成，其中有负面的因素，更有正面的积极因素，不能为了倒脏水连洗澡的孩子也倒掉。在中央历次指示和江泽民的讲话中，都强调要积极、正确、全面地理解邓小平南方谈话和党的十四大精神；要把干部和群众的积极性引导好、保护好、发挥好；要坚持解放思想和实事求是相统一，既要尽力而为，又要量力而行。正是这些内容全面的指导思想，引导全党正确认识和把握宏观调控的目标与措施，保证了宏观调控工作的顺利推进。

（二）调研决策

1992年第一季度以后，特别是1993年开始的经济升温和经济秩序混乱，究竟热到什么程度？乱到什么地步？需要实事求是的做出评估。为了弄清真实情况，1993年4月，国务院总理办公会议决定，由国家计委牵头，组织7个工作组，先后分两批到黑龙江、江苏、浙江、山东、湖南、海南、四川、河北、福建、上海、辽宁、广西、陕西、广东等14个省、自治区、直辖市调查研究，检查国务院1993年24号文件落实情况。

工作组回到北京后，由我主持，听取各组汇报，并研究向国务院的报告。各组在汇报中一致认为，问题确实越来越突出，乱拆借、乱设金融机构、房地产热、开发区热相当普遍，造成货币过量投放，居民储蓄下降，需求膨胀，外贸逆差扩大，物价上涨明显加快等。有的省集资總额已占到银行各项存款总额的20%。据对12个省市区的调查汇总，1992年底共拆借资金3123亿元，拆借资金规模大，期限长，资金流向和用途不合理，使固定资产投资规模急剧膨胀。开发区热更是严重失控。1991年底全国开发区共有117个，到1992年底，猛增到2700多个，是过去7年总数的20多倍。我们将汇总的情况和研究的意见，于1993年5月25日以《关于当前从严控制经济总量，严格进行宏观调控的政策措施建议》为题向国务院作了报告。6月初，国务院总理办公会议听取汇报，并进行了深入的讨论。随后国务院开会，由朱镕基主持，研究有关具体措施。朱镕基在讨论结束时，讲了13条措施，要国家计委再复议补充。我从会议的讨论中感到，朱镕基讲的13条意见，不是会上即席讲的，而是早有调查研究，并形成了一套比较完整的措施意见，特别是在金融和财政、税收方面的意见，都有很强的针对性。这些金融调控措施，体现了以经济手段为主，并为以后建立和完善宏观调控的有效机制打下了重要基础。

国务院会议后，我主持召开国家计委主任办公会，进行认真地讨论。大家一致同意朱镕基讲的13条措施，并补充了一些具体的内容。我建议补充3条，即控制固定资产投资规模、控制通货膨胀、控制集团购买力。国家计委办公会同意我的3条建议。根据国家计委办公会讨论的情况，报告修改补充后正式报国务院。朱镕基同意国家计委补充的3条建议。这样就形成了16条意见，也就是后来1993年中央6号文件的16条政策措施。

根据多年参与经济调整和整顿的经历，我感到1993年中央6号文件确确实实称得上是一个好文件，它在相当大的程度上，体现了中国共产党和人民政府在驾驭宏观经济上的水平日臻成熟。这个文件开宗明义地提出：要把握好3点指导原则，贯穿其中的指导思想就是改革精神。强调要真正抓住机遇、珍惜机遇、用好机遇，就必须下决心解决经济中的突出问题。文件明确指出：“解决当前的问题必须采用新思路、新方法，从加快新旧体制转换中找出路，把改进和加强宏观调控、解决经济中的突出问题，变成加快改革、建立社会主义市场经济体制的动力。”文件规定的16条措施是：（1） 严格控制货币发行，稳定金融形势。（2）坚决纠正违章拆借资金。（3）运用经济杠杆，大力增加储蓄存款。（4）坚决制止各种乱集资。（5）严格控制信贷总规模。（6）专业银行要保证对储蓄存款的支付。（7）加快金融改革步伐，强化中央银行的金融宏观调控能力。（8）投资体制改革要与金融体制改革相结合。（9）限期完成国库券发行任务。（10）进一步完善有价证券发行和规范市场管理。（11）改进外汇管理办法，稳定外汇市场价格。（12）加强房地产市场的宏观管理，促进房地产业的健康发展。（13）强化税收征管，堵住减免税的漏洞。（14）对在建项目进行审核排队，严格控制新开工项目。（15）积极稳定地推进物价改革，抑制物价总水平过快上涨。（16）严格控制社会集团购买力过快增长。文件还对16条措施实施以后，可能对宏观经济与重要产业的影响作了估计。后来的实践证明，这些估计都是有科学预见的，是正确的。

为了确保中央6号文件规定的各项措施能够全面、有效地落实，我在向中央政治局常委汇报时，曾经建议召开一次中央经济工作会议，专门讨论、贯彻中央6号文件。江泽民经过反复考虑，决定不召开中央工作会议，而是分片召开。文件下达后，江泽民主持，先后在大连和广州召开了东北、华北和中南、华南的会议。我参加了这两个会议。各省、自治区、直辖市的主要负责同志都表了态，拥护中央6号文件，并提出了具体的落实措施。我感到这两个会的效果都很好。

对于中央6号文件的标题，也有过不同的考虑。开始时，我们曾建议用《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的决定》，李鹏、朱镕基同江泽民研究，认为用“决定”的名义重了些，要我们再研究。有人提出用“通知”的形式，又感到似乎轻了些。最后，决定采用“意见”的名义下达。

（三）督促到位

中央6号文件下达之后，国务院决定，再次组织7个工作組下去，由正部长带队，每组到两个省、自治区、直辖市，督促各地认真落实6号文件的各项措施。这14个省、自治区和直辖市都是在全国占有重要地位的大省区市，这些地方落实措施到位得好，不仅对当地至关重要，而且对周边地区以至全国都会产生重大的影响。工作组下去以后，受到各省的欢迎，积极配合工作组督促落实措施。工作组除了到工厂、工地、开发区、商场实地察看和听取地方政府的一般情况介绍外，重点是检查计委、银行和财政部门的工作，详细了解16条措施的落实情况。只有个别省，思想不完全通，主要负责人还有点抵触情绪。工作组到达后，约他面谈和商量配合工作时，他都借口另有活动而避不见面。

1993年7月上旬和下旬，为了加强中央6号文件的落实力度，确保16条措施切实落实到位，国务院还相继召开了全国金融工作会议和全国财政、税务工作会议，分别制定和下达了贯彻中央6号文件的两个“约法三章”。金融系统的“约法三章”是：立即停止和认真清理一切违章拆借，已经违章拆借出的资金要限期收回；任何金融机构不得变相提高存款利率，不准用提高存款利率的办法搞“储蓄大战”，不得向贷款对象收取回扣；立即停止银行向自己兴办的各种经济实体注入信贷资金，银行要与自己兴办的各种经济实体彻底脱钩。财税部门的“约法三章”是：严格控制税收减免；严格控制财政赤字，停止银行挂账；财政部门及所属机构，未经人民银行批准，一律不准涉足商业性金融业务，所办公司要限期与财政部门脱钩。

在计划经济体制下，财政和金融的关系一直没有理得很顺。财政发生困难就向银行透支，银行支付能力不足就增发货币，进而引发通货膨胀。改革开放以后，主张改革的人士不断建议中央银行要保持独立性。国家体改委也是这个主张，并设计和积极推动中国金融和财政体制改革。1991年国家体改委提出的“1992年经济体制改革要点”就有一条，要求中央银行保持独立性，财政有困难，不能向银行透支，要银行用增发货币来弥补财政赤字。国务院讨论这个文件时，财政部、中国人民银行的负责人不同意这一条。我和国家体改委在会上受到了批评。尽管这样，国家体改委并没有放弃这个建议，坚持强调中央银行保持独立性，认为这对宏观经济，对金融、财政稳定都极为重要。后来的实践证明，国家体改委的建议是正确的。

（四）适时微调

1993年开始的宏观调控，应当讲紧缩的力度不小。中央6号文件规定的16条措施，加上金融和财政系统的两个“约法三章”，对当时的经济过热确实起到了釜底抽薪的作用。16条措施的第二条规定“坚决纠正违章拆借资金”，要求“各级各类银行要在规定期限内完成全面清理拆借的工作，限期收回不合理的拆借资金。对在今年八月十五日以前，未能收回的违反规定的拆出资金和以拆借名义用于其它方面的资金，要逐笔登记造册，说明原因，提出处理意见”。这条措施限时限刻，相当硬，被下面称作“八月十五月光明”。不少省市区的银行，为了按时归还拆借，就挪用生产流动资金，动用准备金，以致没有钱用于居民提取储蓄存款，甚至有些储蓄所不敢开门，产生信用危机。

中央6号文件下达后，我带工作组到江苏省检查文件落实情况。在结束检查工作前的头天晚上，南京市委、市政府一定要请我到夫子庙尝尝南京的小吃。盛情难却，我和工作组的同志就去了。一到夫子庙，市委书记、市长就领着我们看储蓄所铁门拉上的场面，诉说为了“八月十五月光明”，储蓄所所有资金都上缴应付归还拆借资金，储户取款只好找借口赖着。我问他们，这是不是做给我看的？他们说哪敢，不信你再去看看别的储蓄所。在吃饭时，他们又向我诉说，由于归还拆借，不得不停止工业和商业企业的流动资金贷款，挪用日常支付现金去还拆借，这就影响到生产，影响到市场供应，影响到正常的居民储蓄业务。我问这种情况其他地方怎么样，他们说各市的情形差不多。

工作组回到北京后，温家宝在勤政殿听取各组的汇报。各组都讲了各地认真落实16号文件的情况，没有具体讲落实中出现的问题，只有我讲了南京市反映的问题。我说“八月十五月光明”，归还拆借引发的问题值得重视。温家宝听后立即表示，江苏反映的问题很重要，他会很快同朱镕基同志研究，商量怎么办。当天下午中央办公厅即给我打电话，说朱镕基同志同温家宝同志商量决定，明天一早去南京，要我一同去，解决江苏反映的问题。中央办公厅还通知安徽、浙江的省委书记、省长也赶到南京，参加汇报座谈。

朱镕基在南京召开的座谈会开得非常及时，非常好，为以后的适时、适度微调开了个好头。下面是当时工作组的一份原始传达记录，从中可以看出中央的决心，看出在重大问题上上下沟通的极端重要性。

7月29日，朱镕基副总理听取了江苏省委和省政府的工作汇报。

朱镕基说：今年江苏原计划发行4亿元债券不发了，核定项目，属于确实需要资金支持的，全部转银行贷款。

江苏的资金困难是多方面原因造成的，金融领域的秩序混乱，是一个重要原因。解决这个问题，只有按照中央6号文件的精神，采取釜底抽薪的办法。

第一，坚决停止乱集资。

第二，停止违章拆借。

第三，坚决执行“限产、压库、促销”的方针，不能搞那么快的速度。

第四，坚决控制基建规模。

第五，财政信用问题。造成这么大的投资规模，从资金来源讲，有两个途径。一个叫非法集资；一个叫违章拆借。后来开财政工作会议，我又加了一条，就是财政把预算内的资金当成了预算外资金，在那里搞财政信用，也对基建膨胀作了很大的“贡献”。

第六，企业一定要严格清算纪律，企业必须把钱存在银行，不许搞体外循环。

关于发债券，请同志们要考虑全局。这几年债券发行计划太大了，包括国库券近1000亿元，把几百亿的债券一下子推到市场，银行的存款一下子就被抽走了。

请江苏省计委与国家计委、人民银行对对账，哪些是必须的，银行贷款规模和资金规模一起给。用银行贷款利率比发债券利率要低。

新开工的项目今年一律不开，再好的项目也不能开工，只能在这个前提下，或者纳入银行贷款规模，或者可以同意发一点点债券。这件事情请计委姚振炎和人民银行的金建东同志主持研究。我倾向少发债券，多纳入银行贷款规模。

最后，朱镕基同意给江苏省增加40亿元贷款。

多少年后，江苏省委书记陈焕友见了我，总要感谢我“上天言好事”，说要不是那40亿元资金救急，江苏就会有越来越多的企业被迫停产，商业停市，储蓄所开不了门，整个经济运行的后果将很难设想。金融血脉的流动，不能在经济完全停顿下来以后再注入补充，这就如同物体运动中的现象一样，如果失去惯性，重新启动，得花加倍的力量，代价太大，如果不等完全停顿，而稍加促动，就会起到“四两拨千斤”的作用，使物体的运动很快进入正常运行。朱镕基的南京之行，以及后来的适时、适度微调，充分证明了这个道理。（待续）

编后：本刊正在连载《国事忆述》部分文章之际，传来了该书作者、九届全国政协副主席陈锦华逝世的消息。这位我国经济建设战线的杰出领导人，因病于2016年7月2日15时56分在北京逝世，享年87岁。

陈锦华是中国经济改革不可或缺的亲历者和见证人。从1978年至今的改革推进中留下这位老人许多痕迹：上世纪70年代，在文革废墟上，助推宝钢；1983年一手筹建中石化；在主持国家体改委和计委的岁月里，推出了包括股份制改革、住房公积金制度改革等等，并经历了中国最触目惊心的通货膨胀。

本刊將继续节选《国事忆述》部分文章刊载，以表悼念和缅怀。