论法院改革中法院院长的角色定位——兼议法官队伍去行政化

夏正林

论法院改革中法院院长的角色定位
——兼议法官队伍去行政化

夏正林*

内容提要：本轮法院改革通过推行员额制，实行主审法官责任制，突出了法官的中心地位，并试图通过省管制来减少地方的干预，保障上述理念的实现，这显然是一套逻辑严谨的来自顶层设计的法院改革理念。但传统上，法官队伍的行政化所造成的认知上的错位和利益机制的固化，给本轮法院改革方案的推行带来了很大的困难，决定了法院改革需要结合实践逐步推行，而不能操之过急。本文试从法院院长的角色定位的角度来阐述这些措施在改革过程中的问题和策略。

法院院长员额制省统管制去行政化

最高人民法院于2015年2月26日发布了 《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要 （2014-2018）》，标志着新的一轮法院改革的全面开始。该纲要根据党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的 “要加强法治工作队伍建设，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系”的要求，规定主审法官责任制，本着“谁审理，谁裁判，谁负责”的原则，把审判的权力还给法官。同时，为保证和体现主审法院责任制，在法院内部通过实行员额制，并大幅提高法官的待遇，突出法官在法院中的中心地位，着力推进法官队伍的正规化、专业化、职业化来保障其审判权的行使；在外部则通过实行省管统管人财物，对审判权的行使提供经费等外部保障。应该说，这个改革思路与以前出台的改革措施不同，逻辑体系严谨，体现了顶层设计和全面深化改革的精神，也符合司法的规律和要求，为实现宪法规定的提高 “法院依法独立审判”的能力提供了有力的保障。

但我国传统上存在的法官队伍行政化观念已根深蒂固，该观念所造成的认知上的错位和利益机制的固化给上述改革理念的推行带来了很大的困难，要求在推行这些措施时不能简单化，切不可操之过急。令人担忧的是，事实上，一年多来推行员额制和省统管制改革的过程中已经出现了一些简单化和操之过急的现象，这给法院改革的顺利进行带来了很大的不确定性因素，值得重视和反思。

鉴于法院院长是法院队伍行政化的典型，本文借探讨法院院长角色定位来分析本轮法院改革中遇到的法院去行政化问题及对策。

一、员额制措施推行中出现的问题

事实上，近一年来，员额制方案在推行的过程中已经引发了一些问题和现象，特别是行政领导与普通法官争员额所造成的一方面法院队伍人心不稳，另一方面，对法院行政领导的利益冲击的问题。毫不夸张地讲，这直接影响到此次改革方案最终能否顺利实施。毕竟，法官队伍的稳定是法院改革成功的一个保证，如果因改革出现法官队伍人心不稳，甚至流失，显然不能算是一个成功的改革。

首先，对法官队伍的稳定产生了消极影响。在推行员额制的过程中，由于法官员额总是有限制的，比如广东省的比例为39%，虽然这其中有一个过渡期可以逐步消化未进法官队伍的员额，但还是意味着有一大批人将不能够立即进入法院员额，那么，谁能够和应当进入法官的员额自然就是一个矛盾的焦点，尤其是在实行员额后，法官的待遇将会大幅提高，法官与非法官不仅在地位上有很大的差别，其待遇也将有很大的差别。如果这个利益关系处理不好，将深刻地影响着本轮法院改革的推进。

那些在一线工作的法官就会担心法院院长和庭长这些行政领导们会不会优先占用法官员额，而如果他们优先占用了员额，那么自己的法官位置就可能不保。这样，员额制在实践中就有可能变味：首先，行政领导和一些年龄大的法官可能会优先占用法官员额。因为这些行政领导们本身就是“学而优则仕”，许多人就是因为业务能力强才被提拔的，实现员额制后，由于法官待遇和地位的提高，他们自然愿意回归法官队伍。当然，担任法院行政领导职务的院长、庭长们也并非不担心自己将来的角色，因为，虽然根据法律规定他们拥有法官的身份，但有些人长期并不在审判第一线，业务能力受到了一定的影响。因此，为证明自己是法官，一些地方还还集中搞起了法院院长审案的活动，名曰 “院长审案常态化”。1参见刘冠南：《粤力推院长审案常态化》，载南方网，http：//epaper.southcn.com/nfdaily/html/2014-09/12/content_7349609.htm，2015年12月30日访问。不过，明白人一看就知道这是在 “作秀”，甚至 “示威”，是在告诉人们：院长也是一名法官，当然地应当占用法官员额。其次，年龄越大的法官也会优先占有员额。因为这些法官年龄较大，等本轮司法改革试点期限满时，他们就退休了，员额制改革任务在形式上也可以完成了。因此，在实践中，实行员额制最大的受损害者应该就是年轻法官，他们当然地就会变成法官助理，被拒之于员额之外。也正因为如此，在一些地方甚至集中地出现了年轻法官离职的现象，也就不奇怪了。

推行员额制不仅对法院队伍的稳定造成影响，还会对审判任务的分配产生冲击。因为一个法院法官员额的多少是与该法院的审判工作量密切相关的。假如以院长为代表的行政人员占用法官员额，而他们又不太可能切实履行审判的任务，那么势必就会造成其他法官的工作量增大。比如，在珠三角的一些地方，现在法院受理案件人均每年100多件，而真正第一线审案的法官人均办案达到300多件的情形是非常普遍的，考虑到立案由审查制改为登记制后，案件受理的数量会相应增加（实践调研显示，增加20%至30%），在这种情形下，法院院长等行政领导再占用法官员额，而实际上又不能实际履行审判职能，那么，普通的法官承担的审判任务就必然会额外大大增加。特别在实行员额制简单化一刀切的做法下，在一些发达的地区和矛盾纠纷相对突出的地方，结案的压力就更大了。据调研，一些地方基层法院加班已成为一个常态，即使如此，如此众多的案子能否及时结案也还是一个问题。

造成上述问题的原因，当然与传统上法官队伍行政化观念造成的认知错位和利益固化有关，也与在我们推行这些改革措施时的方法上一刀切和简单化有关。就法院院长而言，我们对其角色认识并不清晰，而法院院长是法院队伍行政化的典型，其角色本身对一个法院的运作和改革都非常关键，牵一发而动全身，但此次方案恰恰没有对法院院长的角色明确定位，也就导致上述与普通法官抢员额的现象。

由于布伦托海地区游牧地与交通方便的各种原因，为了尽快安置难民，为了避免发生各民众及中俄两国之间的纠纷，经过乌里雅苏台、科布多、伊犁和塔尔巴哈台驻防大臣商议，最终决定在布伦托海设立办事大臣，选好适中之地修城，以办理难民事宜。

二、法院院长的角色定位及其冲突

长期以来，法院院长的角色定位虽然一直是个值得关注的话题，但这方面的专门性的研究并不多。2查询知网，发现只有左卫民教授的进行专门的实证的研究，以及有一篇硕士论文研究过法院院长职权，其他的文章则少量提及最高人民法院院长的职权。虽然从法律规范的角度看，我国法院院长的角色定位主要还是法官，但事实上，他们承担的任务非常庞杂，甚至繁琐，以至于实际上主要并不扮演法官的角色。

首先，从现有的法律及相关规范性文件的规定来看，应该说，法院院长的角色首先还是定位于法官的。根据 《中华人民共和国法官法》（下称 《法官法》）第二条的规定，“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最髙人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”。还规定，“法院院长参加审判的，担任审判长。”也就是说，从法律的规定角度来看，法院院长等行政领导首先就是法官。

其次，根据 《法官法》第六条中规定，“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的职责”。根据统计，这些职责主要表现在：3详细职责参见文末附表。

（1）主持内部法官考评；（2）签发对当事人的司法拘留决定书、提前解除司法拘留决定书、拘传票、搜查令、罚款决定书以及撤销、变更强制措施的文书，审批取保候审、监视居住、逮捕；（3）签发强制证人出庭令；（4）签发限制高消费令；（5）审批决定延长审限的申请；（6）审批决定延长办理刑事裁判涉财产部分执行案件的期限；（7）审批决定延长做出人民调解协议司法确认决定的期限；（8）决定审判人员的回避和刑事案件书记员、鉴定人员、翻译人员的回避；（9）对本院已经发生法律效力的判决、裁定和调解书，发现确有错误，认为需要再审的，提交审判委员会讨论决定；（10）经过财产调查未发现可供执行的财产，批准终结本次执行程序；（11）决定是否将重大、复杂案件，新类型的疑难案件，在法律适用上具有普遍指导意义的案件移送中院审判；（12）决定是否重新审查决定赔偿委员会就国家赔偿请求人或者国家赔偿义务机关对赔偿委员提出的申诉做出的赔偿决定；（13）决定立即执行行政决定，强制迁出房屋或退出土地公告文书；（14）提请同级人民代表大会常务委员会免除人民陪审员职务；（15）决定是否将拟判处死刑的案件、人民检察院抗诉的案件，合议庭成员意见有重大分歧的案件、新类型案件、社会影响重大的案件以及其他疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的案件，人民陪审员同合议庭其他组成人员意见有分歧的案件，审判员独任审判的案件提交审判委员会讨论决定；（16）签发以院名义印发的重要的或涉及全局性的公文；（17）签发向党政机关发送的重要司法建议书或者审判委员会决定发送的司法建议书；（18）决定审委会会议列席人员；（19）审定法院重点调研课题；（20）审定是否同意当事人减交、免交诉讼费的申请；（21）决定对执行标的暂缓采取处分性措施；（22）审批决定查询、摘录未成年人刑事案件的诉讼案卷材料；（23）决定是否提请审判委员会就免去审判长职务问题作出决定。除上述职责外，法院院长代表法院向本级人民代表大会及其常务委员会报告工作；依照法律规定提请国家权力机关任免本院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员；决定任免助理审判员、书记员及人民法院其他工作人员等事项。4有关与法院职责的相关具体规定见附表或可参见李庆保、梁平：《法院院长的权力及其内部制衡探究》，载 《保定学院学报》2014年第6期；孙北：《论法院院长的正当职权》，苏州大学硕士论文 （2011年5月）。两篇文章中都有对法院院长的职责进行列举的内容，只是与本文所列并不完全相同。在日常的司法实践中，上述职责，虽然一般都有相关的人员，如副院长等，通过分工或辅助院长完成，但责任仍然要由院长亲自承担，若要其亲自把关，工作量也是很大的。虽然，从法律规范来看，法院院长的角色定位主要是法官，而且其忙于这些审判及辅助性工作的职责已实属不易。然而，在实践中，其实际承担的责任远超于法律规定的职责，甚至主要并不在于法律规定的这些职责，已变成实实在在的管理者，彻底远离了作为一个法律工作者的角色。

据考察，在实践中，法院院长作为一院之长，除承担法律规定的职责外，还要承担以下职责：

首先，法院院长担任党组书记，负责党的路线方针政策在本院的实施。如五营县法院的院长职责中明确写道：“院长作为本院党组书记，在县委、中级人民法院党组的领导和县人大的监督下主持本院的全盘工作，是本院实行工作责任制的第一责任人。”5参见 “院长职责”，载伊春市五营区法院网，http：//ycwy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php？id=5，2015年12月30日访问。法院院长作为党在法院中的代表，根据党的原则，法院院长还要接受上级党组以及同级党委、政法委的领导，这不仅使得法院院长的工作量大大增加，而且如果运转不好，还会带来一系列的问题。例如，我国宪法规定了 “一府两院”的架构，也即法院院长本应该跟同级政府首长同一级别。但在现实中，法院院长不仅低于同级政府首长 （低半级），而且在相当长的一段时间内，由于公安局长兼任政法委书记，因此，法院院长在事实上还低于作为政府部门的公安局局长，这一设置在刑事诉讼中就会出现问题了，很容易使个别领导的意见，尤其是兼政法委书记的公安局长的意见凌驾于法院之上，从而使宪法和刑事诉讼法确定的 “分工负责、互相配合、互相制约”的原则落空。在某种意义上讲，刑事冤案的频现，跟这个做法不无关系。十八大以后，公安局长不再兼任政法委书记，这一状况才逐步得到了改善。

再次，在实践中，根据社会的需求着力推进司法改革，树立法院的形象也是法院院长的重要职责。“（法院院长应）主动把握和积极适应经济发展新常态，充分发挥审判职能，推进司法改革，深化司法公开，从严管理干部，加快推进审判体系和审判能力现代化，为全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党作出新的更大贡献。”（周强语）7参见周利航：《紧紧抓住历史机遇切实履行司法职能为全面深化改革和全面依法治国作出更大贡献》，载中国法院网，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1539381.shtml，2015年12月30日访问。事实上，作为法院的一院之长，任何一个法院院长都特别重视本院的形象建设，比如法院文化建设，宪法长廊、法治墙等设计，无不体现法院院长的个人特质，因此，也倾注了法院院长的心血。

综上，可以发现，我国法律规范和制度还是试图将法院院长定位为法官，也就是 “法律家”（只不过要比一般的法官承担更多的事务罢了，但这些事务总体上还是与法官的职务相应和相关的。）然而在实践中，法院院长往往陷入了各种庞杂的行政事务中，这使得法院院长不可能有很多的时间和精力用于审判，其法官的角色已逐步淡化，管理能力和社交能力占到更重要的位置。这也就是一些学者所说的，法院院长实际上是 “管理家”“政治家”，而 “法律家”最次的原因。8左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》，载 《中国法学》2014年第1期。应该说，在实践中，上述对法院院长的角色定位，人们传统上都形成了一种共识：不仅普通人群认为法院院长是 “官”，而且党的组织部门在选拔法院院长时往往也更多注重其行政协调方面的能力和经历，这其实反映了人们对法院功能定位的缺失，也是造成今天一些地方法院领导法律素养不高的原因。

因此，实行员额制后，虽然法院院长占用法官的员额本身并没有太大的疑问 （当然，有些并非法律专业出身的院长本身就不应进入法官序列的除外），但如果法院院长等行政领导占用法官的员额指标，一方面，由于缺乏关于院院长必须亲自审案的规定，事实上不可能承担具体的审判任务，那么就可能使其他的法官承担更多的审判任务；另一方面由于长期不在审判第一线，其能否胜任审判工作，也是令人担忧的地方。

三、法院院长角色的合理定位及改革路径

（一）合理定位：法律家，首席大法官

在此次法院改革中，实行法官员额制和法官的待遇提高后，院长等行政领导就会面临选择：是要成为一个法官呢，还是一个 “行政管理官”呢？这实际上首先是一个对法院院长如何合理定位的问题。

很多学者提出，法院院长的角色定位应当去行政化，还原其作为法官，也即 《法官法》中规定的 “法律家”的角色。应该说，这种看法是对的，也符合法律规定的取向。法院院长首先是一个法律家，这是基本定位，这不仅仅是公众对法院院长的期待，也是一个法院作为法律裁判机构的基本要求。这在任何一个国家都是如此。一个法院基本的职责和中心任务就是审判，因此，作为一院之长的法院院长首先就应当是法官之首，即首席大法官，这是常识。当然这里所说的，法官之首，并不是说法院院长的职位或判断权要比其他的法官更重要，而是说法院院长的法律方面的学识和内在的威信更使人信服。法院院长与其他法官的判断权应当是平等的，而不应当靠其行政职务之长，凌驾于其他法官之上。只不过，作为一院之长，为保证法院日常运转，还应该承担比其他普通的法官更多的基本职责，包括法官的选任和培训、财物配置等行政事务，但履行这些事务不能够影响其作为法官参与具体审判工作这一基本职责，否则就因小失大，得不偿失了。因此，从这个角度而言，《法官法》对法院院长角色的规定总体上并没有太多的问题，需要解决的问题更多是来自实践中法院院长承担的那些行政职责如何处理的问题。

（二）改革的路径

必然明确的是由于传统的认知错位和利益机制的固化，在实践中，并非简单地去行政化就能解决法院院长角色定位的问题。因为，法院院长事实上承担的那些行政事务，比如，安保、园林绿化、伙食、清洁、档案装订、甚至还有计划生育、普法宣传、对外协调、扶贫等，以及法官培训等等，对法院的正常运转来讲的确是至关重要的。因此，要解决法院院长去行政化的问题，首先还是需要理顺这些行政事务的承担者，在没有理顺这些行政事务之前，就直接谈论法院院长的去行政化似乎是没有意义的。

那么，如何破解法院行政事务对法院院长角色定位的困扰呢？这方面，我们不妨先考察一下一些外国法院的做法，因为，毕竟这些问题并不是中国的法院所独有的，而是所有国家法院都面临和需要处理的问题。

据考察，外国处理法院的行政事务，无非有两种方式：内置型、外置型。

内置型，是指在法院内部设置行政办公室负责法院行政事务的管理。比如美国，1939年美国设立了联邦法院行政管理局，至1977年，所有州也都建立了这样的办公室，但名称不一，如行政秘书、行政长官、行政官等。联邦行政事务管理局是联邦法院内部行政管理机构，负责联邦法院的所有行政事务，专门担任联邦司法系统的行政管理职责，由它制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配联邦法院的经费。各州的机构负责案件受理和审结的统计、准备法院系统的相关报告以及州法院系统的培训工作。联邦行政事务局局长由首席大法官在征求司法会议的意见后任命，而作为首席大法官的法院院长主要是承担其所在法院的预算工作，以及总管法院全体非司法人员。9参见前引4，孙北文。

外置型，是指在法院外部设置管理机构来管理法院内部行政事务，典型的国家如德国和法国。在德国，法院内部行政由司法部负责管理，司法部任命一个行政长官负责法院的财务管理、法庭管理、安全保卫、资产购置、设备管理、书记员等行政性事务。10参见梁三利：《法院管理模式研究》，法律出版社2010年版，第63-68页。在法国，司法部是一个司法行政机构，负责掌管法院系统的行政组织、人事调动和活动经费等方面的事务，其下属部门司法事务司主要负责法院的人事工作，如法院任命、指派、临时调动、日常管理、行政人员的招聘、任用和管理，制定各项人事工作规章条例，培训各类司法工作人员等。11参见前引10，梁三利文。在文中，作者把法官法院和管理模式最为混合型的，但其行政事务的管理总体上仍属于外置型的，所以，笔者就将其归为外置型的了。瑞典于1975年建立了司法委员会负责法院内部行政管理。其功能比较广泛，行政事务包括起草编制预算，确定国家预算在各法院之间的分配比例；具体的管理职能，还包括对法院事务和培训管理领域、办公用房、自动化、办公电脑化 （业务管理制度、法学数据库及类似事务）等事务方面提供支持，管理行政组织事务，以及与经费支出有关的财务信息管理。一般情况下，在具体的职责下，瑞典法院院长通常决定预算和拨款预算，负责日常开支。12参见前引4，孙北文。

其实，无论是外置型还是内置型做法，其追求的目标都是一样的，就是通过设置专门的机构去处理法院的行政事务，从而把法院院长和法官们从行政事务中解放出来，专心从事审判事务，其背后体现的是行政事务职业化和专业化的思维，至于是外置还是内置，本身并不是问题的关键。另外，两种做法还有一个共同点，即以经费独立和保障为前提。内置型的做法，虽然在法院内部行政事务专业化和职业化，法院院长也参与其中，但在经费已由国会直接提供保障的前提下，法院院长在这方面的工作量并不大，其能够主要从事首席大法官的角色。外置型做法，法院院长具体承担的行政性职权就更少了，主要体现在参与制定经费预算方案方面，从而可以把其精力主要集中在审判及其管理方面。也就是说，无论是外置型，还是内置型，管理的职业化和专业化，都是以经费独立有保障为前提的。

的确，真正的专业化和职业化应当是在法院经费有足够保障的前提下进行的，只有这样，法院院长也才可以真正从中解放出来。应该说，目前在我国，很多基层法院也已推行行政事务外包，比如将卫生、物业管理，甚至打字等工作外包的做法，这在某种意义上体现了专业化和职业化的趋向，也能够减轻法院内部行政的工作量 （一些基层法院试验显示可以节省15%的人员的工作量），使法官们专注于审判工作。但这种做法只是对法院内部行政事务管理的改革，其本身并不减少院长的工作，比如经费等外部保障仍需要院长的张罗，在某种意义上甚至还会增加院长的工作量，如该项工作都需要院长的推动才能进行，如对外包服务的管理等。

法院院长，作为一院之长，其面临的问题实际上首先是法院遇到的问题，而法院的问题首先是经费保障的问题。这个问题解决了，法院院长其实也就不用那么操心了。事实上，法院经费独立保障在许多国家都是通行的做法和基本的要求。比如在法国，法国法院系统所需经费由中央财政统一保障，司法部负责全国普通法院系统的经费预算编制和管理。司法部对最高法院和上诉法院的经费预算进行审查，并由财政部综合平衡，最后报议会批准。预算通过后，财政部将预算经费直接划拨给司法部，再由司法部严格按照议会批准的预算方案将经费划拨给最高法院和上诉法院。最高法院的日常财务工作由司法部管理的司法行政人员具体负责，上诉法院及其司法管辖区的各基层法院的经费由司法部长授权上诉法院院长和总检察长共同管理。各基层法院向上诉法院提出每年所需经费预算，上诉法院汇总后报司法部。而且，为避免地方政府和部门染指司法部门人、财、物的管理，法国地方上不设司法行政机构。13参见前引10，梁三利文。

在我国，法院经费保障力度不够，没有独立的经费预算，以至于作为一院之长的法院院长往往不得为经费，包括盖大楼改善办公条件等而成为 “政治家”。14这里的政治家实际上要处理好各种外部关系而成为政治家。西方所讲法官是政治家，主要是他的判决意见起着巨大的政治影响，这也是实践中法院院长树立威信的地方。在目前改革的试点方案中法院人员分为法官、审判辅助人员、司法行政保障人员，也是为了尽量实现司法行政工作的专业化和职业化，但由于外部保障问题没有解决，法院院长的角色仍然无法定位。此轮司法改革试图通过实行省统管人财物，使基层法院脱离当地政府的制约，在一定程度上调节某些财政收入较低的基层法院的收入，但也可能造成新的问题，比如，在调研中，笔者就发现，在一些经济相对发达的地方，基层法院的经费有很大一块本来是由地方提供的，福利很好，但实现省统管后，地方就不再负责相应的支持，其待遇不仅没有提供，还会下降。省统管后还有可能使基层法院院长把眼睛盯着上级法院，尤其省级法院，从而加剧法院系统内部的行政化。因此，如何保障法院经费独立仍然是司法改革能否成功的前提性问题。

在法院经费有保障的前提下，法院院长定位的问题也就简单了，也就可进一步讨论法院内部的行政事务是否可以专业化和职业化了。在这方面，主要是注意避免人治的方式，即法院内部辅助机构到位，职责清晰，避免把法院的行政权力一揽子授权给法院院长，出了任何问题都找院长的现象。具体来说，在法院内部改革中，法院院长的许多职责可以下放或转移。首先，在案件审理方面，可以实现主审法官负责，而不是行政领导说了算，淡化行政地位。在这方面，横琴模式是一个很好的探索。全国首创取消立案、刑事、民事、行政等审判庭，设立专职法官负责全程审案，还确定了权力回归法官的法官会议制度。15参见储信艳：《中央深改小组第四次会议释放重大信号热点领域率先改革》，载凤凰财经网，http：//finance.ifeng.com/a/ 20140819/12950005_0.shtml，2015年12月30日访问。

就法院院长的法定职责，笔者建议可以将一些具体法律中规定的法院院长职权，如采取强制性措施的权力，规定给具体承办案件的法官，由他们根据具体情况决定采用何种强制手段，实行主审法官负责制。法院行政事务可根据专业化和职业化的要求，结合实际情况，既可以外包，也可以内部承担；法官的考核和培训制度，可成立相关专门委员会，由法院院长主持即可。

当然，以上只是对法院院长角色进行了一个合理定位的探讨，法院院长角色定位及其产生的问题实际上反映了法院的行政化倾向。要解决这个问题，根子还在于法院的去行政化，把司法权还给法官。这是一项长期的事业，也是实行员额制面临解决的一个关键问题。就现实而言，现有的法院院长无论其是定位于法律家，还是行政管理家，其自身也的确面临一个转型或重新自我定位的问题。笔者认为可设置一个过渡时期，每个人可根据自己的情况定位，有些本身法律业务素质强的就可以进入法官序列，而行政业务能力强的也可以选择进入司法行政序列，并非每个法院院长都必需成为法律家。尤其是原来并非法律专业出身的法院院长就可以负责行政事务，设置专业出身的副院长负责审判事务，作为过渡措施，等待法院的运转真正专业化和职业化时候，一切行政围绕审判这个中心也就自然形成了。因此，不要急于求成，也不要一刀切，否则，就逼着院长们作出决定，显然不利于改革的推进。事实上，从调研的情况看，法院队伍中缺少的并不是法官，而是助理，如何使这些进不了员额的法官变成助理，或者增加助理，并处理好上述内部管理事务才是最重要的事情。这其实不仅仅是一个观念的问题，还是一个利益重新分配的过程。

（责任编辑：夏金莱）

附：院长职权相关规定和授权审批情况一览表（第96-101页）

?

应期殊审程延案审长案一本行，日需特院告终。易　院　在由，执的诉之况格法有　简件限公　上出院分资　长请情。民期日案用，的作但　本　行，的部。延申殊人适限人理定十的内，　由　护进长　产要认特期。长续，毕　审裁理日。序延月财需　确因查审件继　对，长十延准　的　监程要完涉况　法案以意延　理序销个三。审限查别六批需撤　判情　司定审程可长审同入　以审过起审　特况理　裁殊。理决易计再人，可超内院院　日长　审的情　事特　受长的不请准简　得法院，之月　延定事　殊　刑有延自认批当等申　本用院准不个　民案要　规法特　理。以　当确长对三　由适间　方批计人立需　法有　办月可　应否院期　双累长民况审讼起院个　院是，院条条解人院限。的条，，二日　情　诉案　法六准法出本九八长之　后院和　期一第殊　条事结　民为批　民作经十人十　延期。本理理　十在特　民二　理准　人限长　人内二五要，到由受事　审四当有　照审批　期院　日的百百需十限的的当百自应，　比内长　条院条五长二况一　期后三的。定。准三、月院　三件本　五十延间第当　第理情　序长第，件裁批　第，件个院　第案经　第起要释院、民害法行察　意涉院的　协院序检法解、侵的依益　判行　解程法法权题于民》民　裁执部人调》　民　认定护司民人《关人问　人安人　事分定民确规人规高公法年干　人法监干部高诉　理成于产高、干若　高于司若院法民　政处最　未为》见最《关财最　若最《关议的况；案，件内，情但月之部；件　需　偿、的情　日审殊书　杂案赔个　案十。。复准理殊诉特　请况的　情　到月再特六定批审申上理　裁长三殊有、收个有的序　长审审　特　自难三程院后。疑。长再延决以　，有。当结序期通结延准院满的判到于批审应内程审普可　告　。对　本收定请　会属以内。，用　院　别公法　由自理规月申可员；月适　准特者准，审当批　法回　委定民用，个院或批准院的个　应本。驳　偿决人三六　起长长法　适内长批。合法　院定级院赔出院//准民起　日批院　日延外民　法符　长裁　院作人日院上　院法十要人　除长民内之院本法本请民之　三，需件查案　人，的院　民月院案条报由　由人起条立　况案　院审定本人个，日九　情本立经的，内六的，三条审规十　二的的在　条之　由殊格四月　起长　法条十，当四长　长十七的第　案特资八　零个延　本，八日应百延延百　的　件百在要　立有民百三合要十长之一案一要当需需　一在选。二，　起符延　二请大第第件　还　应况需　第当应审理结审　日不第　要　第申重法赔偿/法诉/国民家民定人事刑案限刑决出审认长做执确分办长部延理长法产定延延司决财行请限　定议申决批涉期　决协限审的的　批批解判期：审审裁　调的4件定表续56

：表续事口，院判　有长　发，销经交　行组终当以避　审　没院　经的撤已提　执院定者可。回，的用。　由　已销定院当　供法裁或，，定行避适定　形，　院撤裁本应　可行以，的决自回人决　情的　本要　现，　现执可避避长有其定长　的避　现需，后发的　发者回回院没请。鉴院　避回　发为定　长误　未或，后请员由员申避和由　回其　长认决　院错　查认准申人，人有回员题问　当请　院，论院有。　调确批行判由判没其人避　应申。　院误讨。法确审　产字长自审理审也定译回　有有避　法错会请民定再/财签院员请明的人决翻其　员没回　民有员申人裁否　过人经人申说避理当、，　人也其　人确委的级、是　经行并判人并回代应员定　判人定　令判人各决定　执实审理，当定会记规　审事决　条付审权　判决　条请核。代出应法员书关当会三支院债条的论九申查序条定提其委有条员　十的本回八力讨　十在审程七法面条及判条的六，避委四力交驳十效会一庭行十其书九人审三避十回判　百效提，七律员　百，产议执二十律百及者者　审　令委次或二事或十回　四行者　四法当付三法判　五财合本第人头第当长三第员人　第自或　第生应支第生发审　第的成结释　释释释　释解　解解解　解法　法法法　法司　司　司司/司法　法法法　法诉　诉诉诉　诉刑　民民刑　民分有，验人。　效审　效上　判调当当　者系勘判定　律　律律　的现应应或关　再审决。法他　法法要　力发避，长系，其生、人　生用效者的避　定；定回　判需发　发适　律或审回害审有决鉴　经为者　经在认法员再利会的　由已，已者　生一人要员、有员；　判　员，或院，院或系发之需定案人审委关避。本误本次经上　形为本决查请　判回人对一　错　对实　已情认人　与译申侦翻审害　的议长有　长。事院理　定，、由权责　员利　员复院确。定　院定处、　本规法负人员　有员关人现请　院　决　院认会，　对条违人关　判　他避，有申记　法发论法在员长一容/本判察机　审　回其以民案，讨　民现　院委　十内安为检可审人书于　书会的院；　人发判　九书。定正公、　认己用　级解时，员定级果审　法第解决自人员公决、　的各调委各如民交　法调论适人为长　事响　长长人服判　、判　提本者讨当判，院察影　不条定　级认审有条或员会，定审检须定　审由定能与。八裁交三规裁任　必各现则员人条款可十发提担回原十和　委，条、长　五系判　避请决对　九、决当　四决，误　条，愿判关院十　十　申两长回人　百判应　百判前　错二定院　自审五三由　他　的避事一的　十当裁反二交的第。别有其审人员应　当第力，的　第力确　九第、决违解提法　法　法法法诉诉第诉诉诉/刑　行　民刑行的件人的生、，，，会　未的结员案定员发决书误的员　查行终人事鉴人经判解错审委　调执准序判刑　译已的调有再判　产供批程审和、员翻院力和确要审定　财可　行定避记效需本决，定执现避为交论　过现产次决回　员、书回律对法裁发认提讨　经发财本7 8 9

、刑院当十徒法应满期民，届无人的限处级判期判中审理能送院审可移法件对当民案院应人于法，级迟/ //民件中至。人案送，送层事移后移基刑定审件案决求请条一将长面五第…需院书要十的请刑前判。…报日第死审　在五释解法司/ //法诉刑出员违赔级以应法层民作委　一　可定　院民，　基人决会偿　令上　关法　人由其偿员指　机赔　民层当除院委　赔，定院　政人　基应免现偿法　决。法　行　在会赔民　出定发民　，准　所，的员人对　如作决人，出　全批　经实委级级关　法　安长　属务一机后，上依作共院　，一证常上务　效者并并　公院。　之查会义向　查生或查　行障法　形执　关大偿/定审以定　保民审情机表赔可　决新决　接　为人内直　列政代偿者长重　经日　下行，民赔院或的　内以　，五急有起可　法人的人误　月也院　紧。行日　员司级错求　出个会本　况执之　审府同请有　两经作　员　情即定　陪政请会偿在，确　委　因立裁　民民提为赔当员的　偿。　院行人人长委认诉　应赔定　条法执　级院：务会申条偿，　规　院　九民出　条同院职…十定　法员出法十赔　人作　七同法员…决三　提　本委民　五请自　十会民审的第　会　反偿人　第申当　第院人陪常完审决大家法于政　陪的制国/偿行　人关民度赔　强　人制国善委会全　员定、类大　，具件义院审请赔赔员　申决行代员审新重意上中　新案　委偿家对的偿　行　民委陪，将用法送导　重偿赔国关出赔　执　人务民否件难适指移　否赔家者机提的　即　级常人是案疑律遍件　是定国或务员出　立　同会除定杂的法普案定务判　定决就人义委做　定决　请大免职：　决复型在有的审　决查会求偿偿诉定　决政　提表会员表续1 0 11 12 13

出议案的定是，提　死讨　，发　部或交。定作合　大决定件以　理　文印　务门发决时　型重长决案可　审会　公义　业部，后签会及，件类院长的也　院员　的名　判性成导员当　案。新、杂请院定。　法委　性院　审合完领委应的定　次、判复决　提　请　决一，的　民审　局以　件综草院判论诉，、论件议以提　要　人　全他　案关起管审后抗　难案可件讨必　审交　及其　涉有书分者议院讨的疑　案会复有。　二提　涉　所由议报或评察会　庭定员歧他，的将员议为决　第定　或；发　由以建，书、检分其定庭委认　和决　的签　书可法核议。理民委　合论发判大及决　议　判议员讨　院长　要长　议书司审建签审　人审重以出　合。定审建判会　法院　重院。发　建议　构法长庭　交有件作。定求决交以审员　民请　：发　的副签　法建。草机司院议、件提见案以决要论提可　委　人提　签　发的长　司法起理要由合　案定意的难论以讨定　，件判　审当　的　印权院案司责管重的决员大为讨可会决，的案审　一应　文　义授副　类合负常的，书条　刑长成重认会员员长要的交　第庭　公　名长管　综门日送议八　死院庭响庭员审委院必判提　议　院院分　、案　部作发建十。定处请议影议委陪判请不审定　条合　条　以者由　个，草务工关法七裁判提合会合判民审提为任决　四　三　）或　起业议机司百　拟当对社　审人交对认独长　十，件十…二长，文　条责判建政的一、决应　，件交　提　长　院　三案　二…（院公　十负审法党送第判　庭　、件案提　否　院　请　第刑。论　第　由的　第门者司向发释　最公关《法刑理　议解　、、依死》见处　建法　院院部格理意　文　法司　法察法严办的　公　司》见法　民检司步保量　院　强意诉　人民、一确质　法　加的刑　高人部进案件　民》法　于作安最于高　办案　人《办　关《工应合决，　对　原歧审交，长定　的分陪提后，件院决　，件　数见民否议案请的　案　多意人是评的提会　判　从员　定且大庭员　审。服人，时决并重议委　庭权数成要长理　合判　议决少组必院审、杂由审　合表行他　请庭复　。　加使实其，录提开，的定参行庭笔件///庭、难定决　员立，时议入案议疑决论　审独件合写将。合于出讨　陪用　同见庭定对作会。　案员　适员意议民决条　律议人以审行其合论十决。难委执　法评陪将求讨八判为判当　条、庭民当要会百出认审应　一定议人应以员一作庭交庭　认合　委提议　十实　可判第当议定合　第事　。则，的员审常完审法　大于陪决诉　人关民的///刑国会人度制全委善员定判、诉庭大新会件、案为的审他有审的委　印涉　关法判送拟件抗议重　社案难的认定陪其见　判判　义或文　机司审发将案院合有、件　的疑大庭决民庭意，件审审定　名的公　政要者定书否的察　见案、件大他重议出人议员案任交决　院要的　党重或决议是刑检，件意的案重其　合作　合人的独提论　以重性　向的书会建定死民案员歧型响及、杂，以件同成歧员件讨　局发法的全会　发送议员司：　决处人的成分类影以复，件难案员组分判案员　签发及　签发建委的表续1 4 15 16

出交　。　理责的定，在议有的，。院提议：席作见决审施。负合，名会意姓题论本门列措经　题或讨令席　问经长性院。的选列议布会员部要。难以付干序　必研题步人未分定员支、务题有否是若当，调。提请初复庭提议判　和＞庭处出课应庭长程人业他定出审长议议议委审　书法审　取成　院院判其判确提解再一合的长　讼采者未由合审及责合制诉或确委。”评任考担外官长以法院、“院本条由九年十任主四会员公人第

*华南理工大学法学院教授，博士生导师。