浅谈地籍管理的历史及借鉴意义

王小羽

【摘要】我国地籍和地籍管理有着悠久的历史，其主要内容是应纳税的土地面积、土壤质量及土地税额的等级。随着社会的发展，现代地籍的主要功能已转变为保护土地产权和课税服务，成为国土资源管理、城市建设管理决策的依据，地籍管理的手段也有了质的革新，信息化技术如“3S”技术越来越普及，但是历史上各个阶段的地籍管理思想对如今也有着借鉴意义和思考价值：应该重视对乡镇的地籍管理工作；加强信息化手段的运用；做好日常更新；加大人力、财力的投入。

【关键词】地籍管理 历史 借鉴 发展

一、回溯地籍管理的历史

原始社会时，人类开始种植作物，但开垦的规模小，土地资源充足，划分耕地和草地是土地管理的重点，没有进行全面的调查、统计、登记。这时还没有地籍管理的概念。直到原始社会结束，进入奴隶社会，国家出现，土地成为私有财产的重要组成部分，成为划分贵族、平民等级和决定他们应承担的租税、差役标准后，逐渐产生了对土地调查统计、登记的需要，因而产生地籍。

据记载，夏禹治水时我国已经在九州各地进行了土地调查，并且按照土色、质地、水分、肥力等因素把土地分为三等九级，作为确定贡赋的标准。这是我国有关土地调查和分等定级最早的记载。

到了商周时期，实行井田法，《管子·地员篇》是迄今为止世界上最早的有关土地分类和评价的科学著作，该书依据地下水位、自然植被、土壤性质和生产力差异，将土地分为3等18类90种，以此作为赋税依据。

春秋中叶，鲁、楚、郑等国相继开展土地和田赋调查。鲁国实行了按亩征税的“初税亩”制度。

魏晋南北朝局势较为动乱，地籍管理没有实质的发展。直到隋唐初期，开始实行以均田制为基础的租庸调赋税制度。这是对应服役者以实物代替劳役的一种赋税，并以户征收布、绢等。因此，朝廷重视人口而以户籍为主的册籍（户籍、税籍、地籍合一）三年一造，以乡为单位装订成册。

南北宋时期为了限制土地兼并、平均税收，都采取过土地清丈措施。宋朝实行了不同的地籍管理制度，对后世产生了深远的影响。

（一）方田法

王安石为相时期，为整理税籍、清查田亩，颁布了方田法。建有方账、庄账、甲贴、户贴，当需要确定田块信息时，都以方账记载为准。

（二）经界法

即逐块丈量土地，计算面积并确定质量，如实载入“砧基簿”，同时还要绘制地籍图，注明四至、权源。经界法是土地的产权登记，土地的占有只有登记砧基簿后方具法律效力。

（三）推排法

由经界法简化而来，推排法以乡为单位，按田的排列，逐一推排，评定面积和质量，并查清所属关系，然后登记入图册，绘有地块图，注明面积、四至、质量、用途，作为征税依据。其主要根据原有地籍图册，按地检查，对原图加以更正。对图册不全的地区，也需画图补册。方田法和经界法都重视土地面积清查，而推排法则主要是对原图册进行校正。

元朝是蒙古族人建立的朝廷，为了巩固统治，消除战乱的影响，也为方便于征税，元朝进行了大规模的土地清查。土地清查分两种：经理法用于全国普遍开展；括田法则专门清查隐漏土地。

明建国后，为了土地赋税的混乱局面，查清土地面积，纠正田亩不实，自洪武元年开始核实田亩，制定了鱼鳞图册法，之后在全国推行。鱼鳞图册制度，是一种科学的土地赋税管理方法，图册中详细登记了每块土地的编号、土地拥有者的四至、姓名、土地等级和土地亩数，并把每块土地形状绘制成图，每册前面又有土地的综图。这在相当大的程度上摸清了地权、清理了隐匿，是地政管理史上的一个巨大进步。在此基础上，明代基本完成全国土地清丈，并建立起较完善的地籍制度。但是地籍制度发生了变化，编制鱼鳞图册的同时进行了人口普查，其结果称之为黄册。黄册与鱼鳞图册相互补充。

清朝基本沿用明朝的制度，但在测绘技术上有所发展，西方制图学和测量学传入中国。清康熙二十五年下令开展全国范围内的测绘工作，历时10年，测绘并编制成《皇舆全览图》。清朝末年，还成立了京师测地局和测绘学堂。

从整个历史发展阶段来看，地籍的发展史与田赋制度的历史沿革密切相关。我国奴隶社会、封建社会的地籍发展，根据它在社会生活中的地位，大致可分为三个阶段：唐代中叶实行“两税法”前，地籍依附在户籍中；唐代中叶至明代中叶，地籍与户籍处于平等地位；明代中叶后，地籍地位高升于户籍之上。政府对地籍工作越来越重视，随着科技的发展，不断运用新手段绘图和更新地籍，完善地籍管理。

二、古代地籍管理借鉴意义

现代的地籍管理取得了很大的进展，第一是土地产权管理制度建设得到加强，土地登記制度逐步确立，登记覆盖面不断扩大；二是基本建立了土地调查统计制度，地籍信息化水平明显提高；三是土地遥感监测范围不断扩大，提升了国土资源管理的科技水平。但是问题仍然存在，现代人可以从古代人的智慧结晶中吸取经验教训，以不断完善现代的地籍管理。

第一，重视对乡镇的地籍管理工作。农业是一国之本，一直以来直到清末，我国是小农主义的国家，注重农业生产，城镇发展落后，不难看出，之前的地籍管理一直是关于农村方面的，有了清晰明确的地籍管理制度，能够一定程度上缓和农民和地主之间的矛盾，有利于一个以农为本的国家稳定。虽然现在我国已经进入工业文明，第一产业占比重持续下降，第二第三产业占比重飞速上升，城市化进程不断加快。但农业永远是立国之根本，保障十几亿人口的粮食是个大问题，而目前耕地持续减少，不断被占用，地籍管理显得尤为重要，在数量上、质量上保障农业用地，也保障农民的利益，让他们能够以地为生，保障粮食安全。

第二，加强地籍数据库的日常更新。宋理宗时全国推行推排法，就是对原图册进行校正。地籍管理更新的尤为重要。如果长时间保持一次的调查数据不变更，极容易在日常工作中产生问题。所以应该建立健全地籍数据库的日常更新机制，实施变更最新经检验合格的信息，实现不同比例尺、不同层面的土地利用现状变更，改变一年一度土地变更调查，达到及时变更。

第三，加大资金、人力的投入。古代的土地清丈都是倾全国之力彻查，耗时耗钱耗力，而地籍数据是一种基础性、公益性很强的数据，不仅各级国土资源管理部门管理需要，也是其他相关部门以及广大群众所需要的一种基础数据。地籍信息系统建设是一个长期的系统工程，需要大量的人力、物力和财力支持。一些贫困地区的信息系统建设较难开展。有些地方的地籍信息系统建设的资金来源不稳定，使得系统的维护费用和数据更新得不到有效保证。因此，需要各级行政主管部门尽快出台信息化建设资金保障相关政策，加大资金、人力的投入，确保地籍管理工作在全国的开展。

参考文献

[1]王利华，孙政才.中国农业通史.北京：中国农业出版社，2009.

[2]赵冈，陈钟毅.中国土地制度史.北京：新星出版社，2006.

[3]李根蟠.中国古代农业.北京：商务印书馆，2010.

[5]徐冬妮.浅谈我国现行地籍管理.《安徽农业科学》，2007.