对县域非税收入管理现状的调查与思考

陈新 孙鹤

【摘要】非税收入作为政府部门通过合法程序获得的除税收以外的一切收入近年来增长迅速，但其在征收管理、监督检查、制度建设等环节仍存在一些问题。本文通过对海南省乐东县非税收入管理现状的调查，对存在的问题进行分析，并提出了加强非税收入规范化管理的对策和建议。

【关键词】非税收入 规范化管理 调查

非税收入，是指除税收收入以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织依法收取、罚没或者募集、受赠等方式取得的财政性资金。近年来，非税收入增长迅速，成为财政收入的重要组成部分。为了解掌握非税收入规范化管理中存在的问题，人民银行乐东县支行从国库管理的角度开展了专门调查。

一、海南省乐东县非税收入基本情况

近年来，海南省乐东县非税收入增长迅速，数额较大，且项目繁多。非税收入由2004年的0.22亿元增长到2014年的5.37亿元，增长了24.4倍。非税收入占税收收入的比重在2004年为46%，2014年达到了67%。在非税收入的项目上，根据有关数据统计，2004年收费项目有355项，但随着税费改革的逐步深入，许多不合理的收费项目被逐渐取消，至2014年收费项目下降到60多项。

二、非税收入管理方面存在的问题

（一）对非税收入认识不到位

调查显示，受传统“自收自支、收支挂钩”等预算外资金管理惯性思维影响，一些地方执收执罚单位对非税收入的归属认识不清，没有认识到非税收入是财政收入的重要组成部分，而是把非税收入视为单位的自有资金随意支配，导致部分非税收入流失。有些财政部门管理人员也认为非税收入纳入财政预算管理后，只是增加财政的收入总量，而不能成为政府的可控财力，花大力气加强非税收入管理得不偿失，从而忽视了对整个非税收入资金征管流程的监督，使得非税收入财政监督管理体系建设长期处于低水平，不能适应社会主义市场经济体制的管理要求。

（二）非税收入项目管理不严格

根据规定，非税收入按项目分类管理，项目的设立应当坚持依法、公开、公平、公正的原则。但调查表明，目前，乐东县对非税收入项目的管理仅局限于行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入等方面，而对国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入、以政府名义接受的非定向捐赠货币收入等项目的管理较为缺失，造成管理实际与形势发展要求不相适应。此外，一些执收执罚单位存在违法设立非税收入项目、改变非税收入项目征收标准或者擅自调整非税收入项目征收范圍的现象。

（三）征收管理工作不够规范

目前，非税收入的征收分为财政部门直接征收和委托执收执罚单位征收两种方式。但从调查情况看，非税收入中的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等多数由执收执罚单位受财政部门委托代为征收，财政部门直接征收的非税收入种类较少，在实际征收过程中普遍存在征收行为不规范的问题。个别执收执罚单位受“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的惯性思维影响，搭收费便车，巧立收费项目、擅自提高收费标准，产生乱收费、乱罚款的现象；还有一些执收执罚单位存在隐匿、转移、截留、挪用非税收入的行为。

（四）非税收入缴库存在不合规现象

目前，非税收入分为预算内和预算外，尚未完全纳入预算管理。根据规定，预算内的非税收入按旬上缴国库，预算外的非税收入留存在非税收入专户，实行“收支两条线”管理。但在实际操作中，预算内的非税收入上缴国库是由当地财政部门根据当时的税收完成情况来决定的，若当月税收任务完成情况较好，那么非税收入就少缴或不缴；若税收完成缺口大，那么预算外的非税收入也要全部上缴国库。非税收入游离于国库之外，成为调节财政收入的主要手段。这种随意支配非税收入的行为，不仅虚增财政收入，而且在支出等方面容易产生违规行为乃至腐败现象。截止2015年6月，乐东县财政部门累计从地方财政库款户拨款6073万元返还国土、房管等部门历年多缴入库的非税收入。

（五）非税收入更正随意性较大

调查显示，非税收入除了正常科目使用错误或个别项目因国家政策调整需要更正外，多数更正都是地方财政部门受收入量化考核指标的影响而自行调整，这种现象在年底表现最为突出。非税收入随意调整，极易造成非税收入项目数据失真，不能真实反映当年非税收入状况。截止2015年6月，国家金库乐东支库共办理非税收入更正业务13笔，涉及金额1.07亿元，其中不免为了平衡个别非税收入科目而进行更正的情况。

（六）监督检查存在薄弱环节

从调查情况看，对非税收入的监督检查长期以来形成了多头监督的格局，包括人大、财政、发改、监察、审计和人民银行等部门。地方财政部门作为本级非税收入征收监督管理工作的主管部门，未能建立起部门之间有效的沟通协调机制，明确责任分工，造成日常监督与专项检查缺乏制度化，形成了监督上的“缺位”，影响到监督整体效能的发挥。而人民银行作为国库资金监管部门，在对非税收入的监督检查方面话语权还较少，经理国库的职能未能充分发挥。

三、加强非税收入规范化管理的政策建议

（一）加大宣传，提高非税收入的认知度

通过加大非税收入政策的宣传力度，不断提高地方财政部门和执收执罚单位对非税收入的认识，充分认识到非税收入是财政收入的重要组成部分，从而把思想统一到“所有权属国家，使用权归政府，管理权归财政”的共识上来。此外，财政部门也要加强对整个非税收入资金征管流程的监督，督促执收执罚单位按章办事，规范管理非税收入，适应社会主义市场经济体制的管理要求。

（二）规范非税收入项目管理和征收管理，做到依法行政

地方政府及其财政部门要向社会公开本行政区域内执行的行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入项目目录，明令禁止不得违法设立非税收入项目、不得改变非税收入项目征收标准或者擅自调整非税收入项目征收范围，加强项目管理，做到应收尽收。执收执罚单位要向社会公示属于本单位征收的非税收入项目以及的依据、范围、标准、对象、期限、程序和财政票据样式等有关事项，接受社会监督，规范征收行为，坚决杜绝隐匿、转移、截留、坐支、挪用和私分非税收入的行为。

（三）严格实行综合预算管理，规范收支行为

财政部门要彻底改变对非税收入按一定比例返还、明脱暗挂的管理模式，将全部非税收入纳入统一的政府预算体系，实行真正意义上的综合预算管理。由政府统一安排使用，不与有关部门支出挂钩，不结转下年使用，彻底纠正“多收多用、多罚多返”的乱象。同时，对非税收入支出实行分类管理。一是对各种具有专项用途的收费和政府性基金等，实行预算编制与统筹调剂相结合。二是用于执收执罚单位人员的经费支出，实行收支脱钩，执行综合预算管理。三是除了必要的成本性支出外，其余由政府统筹安排，从根本上解决行政事业性收费经费化和部门之间在收入再分配中苦乐不均的问题。

（四）加强非税收入国库管理

监察、审计、国库等部门应加大监督检查力度，督促国库经收处、财政等部门严格按照国库集中收付管理办法相关规定，把非税收入全部缴入国库单一账户管理，杜绝各种违法违规行为的发生。同时，加大国库事中监督力度，对非税收入的更正采取科学、严谨、高度負责的态度，要求财政部门出具充分的更正依据，保证非税收入数据准确，真实反映当前本地区的非税收入状况。

（五）完善监督管理机制，努力构建公共财政框架下非税收入管理新模式

一是进一步深化非税收入征收管理改革，推进非税收入管理信息系统建设，不断完善系统功能，并接入财税库银联网系统，实现非税征管、国库集中收付、财政专户管理等信息共享和实时动态监督，从而实现项目管理、征收管理、票据管理、资金管理电子化。二是健全全面监督机制，即健全非税收入财政监督、人大监督、审计监督和社会监督新机制。从制度上进一步明确各监督部门的职责和分工，充分发挥人大、财政、发改、监察、审计等部门和人民银行的监督合力，切实加强监督检查，有效降低监督成本，提高监督效率。三是人民银行应主动作为，充分发挥经理国库职能，加强国库资金监管，依法履行对非税收入征收管理的监督检查职责，及时受理投诉、检举并依法处理，纠正非税收入征收管理中的违法违规行为，进一步提高话语权。

参考文献

[1]马鹏飞，卜俊峰.政府非税收入管理改革亟待深化.金融时报http：//www.financialnews.com.cn/llqy/201410/t20141013_63978.html.

[2]陈丽君.政府非税收入管理亟需创新.中国经济时报，http：//finance.qq.com/a/20070409/000235_2.htm.