PPP的共享风险逻辑与风险治理

周小付　萨日娜

PPP的共享风险逻辑与风险治理

周小付萨日娜

内容提要：PPP由各种类型的风险组成，一些风险由政府或者企业独立承担，一些风险由政府和企业共享，共享风险的治理是PPP成败的关键。文章归纳了PPP中风险分配的影响因素，在此基础上解释了共享风险的逻辑，探讨了哪些风险需要被共享，并在我国政府与社会资本的本土化关系中剖析了共享风险的治理困境。立足于政府与社会资本的本土化关系，共享风险的治理要逐渐地扩大共享风险的范围，缓解公私两个部门风险治理方式的冲突，建立风险损失的共担机制，并从双方共享风险转向三方共享风险。

PPP共享风险转移风险

作为治理的一种方式，PPP需要整体性治理。对此，学界已经从主要风险（major risk）①在不同的PPP项目中，主要风险是不同的。在高速公路项目中，主要风险是需求风险。在核电项目中，主要风险是设计风险和运营风险。和风险系统（risk system）②PPP包括各种类型的子风险，风险系统视角认为PPP中的子风险之间不是孤立的，子风险和子风险相互影响。等视角展开了相关的研究，具有重要的理论价值。笔者认为，除此以外，共享风险也是PPP风险治理的重点，是对PPP进行整体性治理的关键。但是，理论部门和实践部门都忽视了共享风险在PPP治理中的重要地位，甚至忽视了个体风险的共享③本文研究的共享风险不是整体风险的共享，而是指个体风险的共享。例如，PPP项目中的需求风险。个体风险的转移也会导致整体风险的共享。在现有的文献中，对“风险共享”的使用没有严格地区分整体风险的共享和个体风险的共享。。

理论部门和实践部门的兴趣点在于，通过PPP，政府能不能向企业“转移风险”？PPP中风险分配的分析框架主要来自于英国官方和澳大利亚官方制定的风险分配矩阵，描述的是哪些风险可以从政府转移给企业。世界银行（2007）指出，PPP的核心特征是把重大风险或者主要风险转移给了参与PPP的企业。澳大利亚政府（2003）认为，PPP的核心特征是把“需求风险”转移给参与PPP的企业。如果需求风险没有转移给企业，那么政府和企业之间仅仅是融资性租赁关系。Boardman（2005）认为，PPP的政府会计工具缺乏，并已经成为风险分配的短板，因此，最佳的方法就是把尽可能多的风险都转移给企业或者外部的保险商。haoul（2005）认为，公私合作项目失败的主要原因是风险转移的失败。在各国PPP的实践中，由于政治和法律的原因，风险并没有真正转移给PPP中的企业，企业的风险甚至逆向转移给政府，PPP仅仅繁荣了商业，而不是市民社会。

和风险转移的相关研究相比较，对“哪些风险需要被共享”这个问题的研究不多。笔者查阅了PPP的历史文献，只有很少的学者对此展开了研究。Bing（2005）把PPP划分为建设和服务两个阶段，Bing认为，基础设施建设阶段的风险需要转移，而公共服务阶段的风险需要共享。Li（2011）从风险本身出发把PPP中的风险分为宏观风险、中观风险、微观风险，Li认为，中观风险由企业承担，而宏观风险和微观风险可能由政府承担，也可能由两个部门共同承担。这些研究为我们提供了新的视角，但是仅仅从PPP的阶段或者风险特征等角度提供的结论缺乏解释力。笔者在前人研究的基础上对PPP中共享风险的逻辑、范围、治理困境和对策等问题进一步展开了研究。

一、PPP风险分配的影响因素

在PPP中，同一类风险在一些项目中被分配给政府，在其它的项目中则被分配给了企业，风险分配不是风险类型单方面决定的。由此可见，从风险类型的角度研究PPP的风险分配具有片面性，但这却已经成为一种研究范式。PPP的风险分配包含了多个维度的影响因素，风险的原始责任、组织的风险管理能力、风险的交易成本、组织的风险偏好差异等因素共同决定了风险的分配。这些因素的影响有时间顺序，PPP的风险分配是从初次分配到再分配的递进过程。

初次分配是按照归责原则把风险分解为公共风险和私人风险。公共产品供给是政府的责任，对应的风险应当分配给政府。所以，除了公共设施附加产品①例如地铁里的超市服务等。的需求风险、公共设施使用后的残留价值风险等少数风险应当分配给企业以外，其余的风险，例如政治风险、法律变化的风险、项目用地的获得风险等风险应当分配给政府。建设风险和设计风险等风险的初次分配容易引起争议，笔者把它们也界定为政府在初次分配阶段应当承担的风险。

风险再分配的直接原因是风险管理能力的分布和初始责任的分布出现了分离。风险管理能力包括在事前预测风险的能力、控制风险发生概率的能力、风险发生后应对风险的能力等。理想的状态是原始责任的分布和风险管理能力的分布是一致的，但是，两者常常背离，并成为风险二次分配的直接原因。组织的风险管理能力分为两种类型，一些能力是其它组织可获得的，例如组织的有形资产、信息、知识等要素形成的能力；一些能力是其它组织不可以获得的，例如组织程序、组织文化等要素形成的能力。资源的可获得性决定了交易成本。

在风险再分配的过程中，交易成本②交易成本理论是企业经济学的概念，按照科斯和德姆塞茨的企业理论，交易成本高导致“一体化”。科斯和德姆塞茨的一体化是以剩余控制权和剩余索取权为核心的垂直的一体化，与此不同，PPP是以伙伴关系为纽带的水平的一体化。是最主要的影响因素，风险的二次分配是否会发生取决于要素的交易成本和风险的交易成本之间的比较。如果引起风险管理能力差异的要素可以交易③组织的风险管理能力分为两种类型，一些能力是其它组织可获得的，例如组织的有形资产、信息、知识等要素形成的能力；一些能力是其它组织不可以获得的，例如组织程序、组织文化等要素形成的能力。资源的可获得性决定了交易成本。并且交易成本低于风险的交易成本，要素交易是最优选择。如果引起风险管理能力差异的要素不可以交易或者交易成本高于风险交易的成本，则风险交易是最优选择。

风险的偏好也会影响风险的再分配。对风险承担的激励和定价取决于各个参与者的风险态度，参与者的偏好决定了风险的价格能不能收敛。

总之，风险的原始责任、风险的管理能力、风险的交易成本、风险的偏好差异等因素共同决定了风险的分配，政府不能只依赖于其中的一个维度来安排风险的分配，而需要对风险分配的原则有更全面的理解。

二、PPP共享风险的逻辑

（一）共享风险的概念

在PPP的实践中，风险在公共部门和私人部门之间的划分并不截然分明，一些风险由公共部门和私人部门共享。在本文的语境中，共享风险是指“某一种”风险由政府和商业组织共同预防、共同管理、共担风险损失。共享风险是PPP的基础，是PPP的核心治理方式，也是PPP区别于政府采购、私有化等方式的主要特征①在政府采购中，公共产品的生产风险转移给了企业；在私有化的方式中，公共产品的生产风险和需求风险都转移给了企业。伴随政府采购和私有化的风险分配方式是风险转移，而不是风险共享。区别PPP和外包、私有化等方式很重要。Linder（1999）认为PPP和私有化以及外包等传统政策没有区别，PPP仅仅代表更友好的立场，可以减少政治影响；Walker（2000）认为PPP仅仅是一场误导性的会计伎俩。Flinders（2005）认为PPP是政府的信用卡。Dowling （2006）认为PPP成为政府逃避责任的庇护伞。。通过共享风险，公共部门和私人部门联结成风险共同体。

（二）个体风险为什么需要被共享

个体风险需要由政府和企业共同承担有以下几种原因：责任主体多元化、主体间风险管理能力的互补、伙伴关系的安全网络功能、风险的自组织特征等。

责任归属多元化。一些风险的责任归属是多元的。例如，公共产品的需求风险是一种共同责任，既可能来自于人口结构的变化（公共部门的责任），也可能来自于营销策略（商业部门的责任）②以收费公路的需求风险为例，政府出于环境保护和低收入群体的诉求，会鼓励出租车拼车，但公路的收费会因此减少。。

风险管理能力互补。各个主体都拥有管理某种特定风险的资源，且这种资源是其它主体无法分享的。通过资源的互补，特定风险可以更有效地被化解。资源的异质性和互补性越强，特定风险由政府和企业共享的可能性越大。

PPP的安全网络功能。在风险偏好方面，政府和企业都极其厌恶某些特定的风险，例如金融市场波动引起的项目融资风险。在风险厌恶者看来，PPP是一个安全网络，风险共享减少了单个部门受到的冲击，具有再分配的功能。由于PPP长达几十年，不确定性程度高，共享风险所带来的再分配功能更具有吸引力。按照这种逻辑，共享风险的范围就不是取决于组织资源等客观因素，而是取决于参与主体的心理特征，取决于各个主体对特定风险的风险偏好。

单个风险之间的自组织。在之前的分析中，我们一直割裂地看待PPP中的各种风险，忽略了个体风险之间的关系。任何风险都不是孤立的，在一些情景下，风险和风险之间不是简单的线性关系，而是循环的关系，导致风险的自组织特征。如果一些公共风险和一些私人风险相互影响的渠道多、概率大，那么公共部门的责任和私人部门的责任就交杂在一起，变成了共同责任。风险交织得越密集，这些风险需要共享的可能性越大。

（三）哪些风险可能成为共享风险

更为具体的一个问题是，哪些风险需要成为共享风险？笔者认为，共享风险的产生是由多个维度的因素决定的，经常出现的情况是，特定的风险在一些项目中被分配给政府或者私人部门，在其它的项目中则可能是共享的①例如在澳大利亚新南方铁路项目中，汇率波动的风险由私人部门承担；而在马来西亚的南北公路项目中，汇率波动的风险由公共部门和私人部门共同承担。。所以，下表仅仅是可能出现的情况。

表1　PPP中的共享风险

三、我国PPP中的主体间博弈和共享风险的治理困境

在构建一般博弈模型的基础上，笔者引入了我国政府与社会资本间的本土化关系。在我国，推进PPP发展面临的最大问题是风险共享所需要的合作行为的脆弱性。

（一）主体间的演化博弈模型

1.参数与支付矩阵。在风险管理的过程中，如果政府和企业都积极地管理他们共享的那些风险，那么政府和企业分别可获得收益R1和R2；但是，积极地管理风险要付出成本，包括信息搜寻的成本、风险应对的努力等，假设政府和企业因此付出的成本分别是C1和C2；只要任何一方不积极地管理风险，共享风险的管理就会失败，项目就会因此承担ΔL的损失，假设政府和企业分别承担βΔL和（1-β）ΔL的损失。通过这些假设，可以得到风险管理中政府和企业各自的支付矩阵。另外，假设政府部门积极管理风险的概率为P，采取非合作策略的概率为（1-P），企业部门积极管理风险的概率为q，采取非合作策略的概率为（1-q）。

表2　风险管理的支付矩阵

2.博弈模型构建。PPP是一个长期伙伴关系，共享风险是长期的共享。所以，需要从演化博弈的视角研究PPP中共享风险治理面临的合作困境。

通过雅可比矩阵计算上述两个微分方程，可得到四个均衡解。在下面的平面图中（图1），分别为：E1（0，0）、E2（1，0）、E3（0，1）、E4（1，1）。当满足条件两个条件时，可得到第五个均衡解E5（）。在这五个均衡解中，只有E1（0，0）和E4（1，1）是稳定均衡解，E2（1，0）和E3（0，1）是非稳定均衡，E5（）是鞍点。也就是说，政府和企业会采取同样的策略，同时采取合作策略或者同时采取非合作策略。

政府和企业博弈的动态过程见图1，E5（）和其它四个点之间的连线表示鞍点到其它均衡点之间的路径，但是具体的路径是未知的。

在图1中，平面被分为I、II、III、IV四个区域。当P 和Q的初始值满足（p，q）∈I、III，博弈均衡收敛于E1（0，0）；当P和Q的初始值满足（p，q）∈II、IV，博弈均衡收敛于E4（1，1）。在平面图中，I和III是合作区域，而II 和IV是非合作区域。

图1　政府和企业之间的演化博弈

（二）我国PPP共享风险的治理困境

在共享风险的治理中，公私之间能否达成合作取决于政府与社会资本的本土化关系。在我国，影响政府与社会资本之间关系的主要因素包括社会企业发展不足、公共设施的垄断经营历史、政府不具有民事行为传统、PPP项目缺少市民的参与等因素。

1.公共设施长期垄断经营导致非合作区域的扩大

一方面，在我国，由于水电煤等领域的垄断经营和市场壁垒，社会资本长期被排除在公共产品市场之外。另外一方面，虽然我国从20世纪80年代就开始探索PPP，但是很多项目满足的是政府的融资需要，社会资本参与项目管理的空间受到限制。总之，社会资本虽然有资本经营的优势，但缺少市政项目的风险管理经验，风险管理成为短板。当满足条件的条件时，可以得到（1-β）ΔL-C2≤0，也就是说，企业的风险管理成本大于风险给其带来的损失。假设损失是确定的，而风险管理成本上升，那么鞍点就会向右上方移动，平面图中的非合作区域会扩大，政府和企业之间的合作行为变得非常脆弱。

2.PSPP的缺位导致原始合作概率的降低

合作均衡能否产生，在很大程度上取决于政府和企业在伙伴关系初期采取合作策略的概率（P 和Q的取值）。初始概率除了受到政府和企业之间合作历史的影响以外，还受到部门间差异的影响。在国外，参与PPP项目的私人组织除了商业性的企业以外，还有社会企业。社会企业和政府之间的合作形成了PSPP（public social private partnership）模式。在PSPP模式中，不仅参与方的目标相同，风险管理的逻辑也相同 ，因此参与者之间是激励兼容的，参与方在初期采取合作策略的概率很高。但是，我们国家的社会企业发展不足，参与公共项目的私人组织主要是以盈利为目的的商业性企业，一些应当采取PSPP模式的项目采取了PPP模式，不利于形成合作的原始预期。

3.权力不对等导致风险损失在事后分配失衡

在PPP项目中，风险损失如何分配不仅取决于契约的条款，还取决于参与方在事后的谈判能力。一方面，由于地方政府的民事责任机制缺位、新官不理旧账、政府的话语权强势、政府缺少契约精神等原因，对于那些不会导致项目破产的风险，β会趋近于零，博弈均衡趋向于非合作博弈（见图2）。另外一方面，在我国，市政项目不能破产，出于政治和法律的因素，公私合作项目失败的风险将主要由政府承担。对于那些会导致项目破产的风险，β接近于1。或者由于资本预算和经常性预算没有充分分离、政府和市政项目公司之间的产权关系模糊等原因，政府对社会资本软约束，β也会接近于1，博弈均衡趋向于非合作博弈（见图3）。

图2　风险分配系数趋于0时的演化博弈

图3　风险分配系数趋于1时的演化博弈

当β接近于0时，风险损失由企业单独承担，合作区域是E2、E4和E5三点组成的三角形，当β接近于1时，风险损失由政府单独承担，合作区域是E3、E4和E5三点组成的三角形，在这两种情况下，不合作区域的面积都远远大于合作区域的面积，博弈均衡的结果是政府和企业都采取非合作策略。

4.PPP项目缺少市民的参与可能导致合作均衡无解

在我国，一些地方政府的PPP项目变成了政府和企业之间的博弈，缺少市民的参与。市民变成了纯粹的消费者，仅仅在公共产品的消费环节用脚投票，在项目决策和项目推进阶段缺少参与，项目风险的共享也仅仅是政府和社会资本之间的共享。中央部委的政策也忽略了市民参与风险分配。例如国家发改委在2014年关于政府与社会资本合作的指导意见中指出，自然灾害等不可抗力风险由政府与社会资本双方共同承担。笔者认为，一些风险，尤其是涉及到公共产品价格的风险，例如需求风险，在政府和企业双方共享的框架下寻求合作均衡是无解的。

四、我国PPP共享风险的治理对策

（一）随着PPP的发展逐步扩大共享风险的范围

共享风险的治理需要伙伴方的合作，但是，合作均衡产生的条件很严格。我国的PPP还处于探索阶段，行政体制、市场机制、社会体制等外部因素还不能符合合作均衡所需要的条件。因此，在当前阶段，必须严格控制共享风险的范围，能由初始责任主体承担的风险尽量由初始责任主体承担；能由单个主体独立承担的风险，尽量由单个主体承担；会导致软约束的风险由风险的最终承担者单独承担。要随着社会资本风险管理经验的积累和体制机制的完善，逐步扩大共享风险的范围。换言之，要从传统的民营化或者公共采购逐渐地过渡到公私伙伴关系模式。

（二）缓解公私两个部门风险治理方式的冲突

在PSPP模式缺位的背景下，需要积极地缓解政府和商业组织之间风险治理方式的冲突。公共部门的风险治理方式和私人部门的风险治理方式不同，公共部门追求的是合法性，私人部门追求的是利润，两者存在商业逻辑和人道逻辑的冲突。共享风险的治理是冲突的集中爆发地带，需要促进两种风险治理方式的有机融合。一方面，需要建立冲突的化解机制。如果两部门共享的风险是公共风险，那么企业的风险治理方式应当服从于政府的风险治理方式；如果两部门共享的风险是商业风险，那么政府的风险治理方式应当服从于企业的风险治理方式。另外一方面，缓解两个部门的冲突要以公共利益为基础，公共利益标准并不意味着需要单方面强调行政机关的优益权，而是要谨慎地平衡好行政部门和企业部门之间的决策权。

（三）建立风险损失的共担机制

一是在PPP模式中嵌入期权机制，建立动态的风险共享机制。二是政府承担风险的方式是成立风险基金，充分发挥各级政府PPP基金的担保功能和风险隔离功能 ，这样更有利于促进风险的共担。三是逐渐探索市政项目的破产机制，完善社会资本的退出机制。四是要推进资本预算和经常性预算的分离，进一步界定政府和市政项目公司之间的产权关系。

（四）从两方共享风险到三方共享风险

应当把市民纳入风险共享的框架，在三方治理的框架下完善相关风险的管理机制、损失分担机制。一方面，需求风险、不可抗力风险、项目融资市场波动引起的风险等风险都可由政府、企业、市民三方共享。另外一方面，PPP项目中的公共产品数量、质量和绩效标准以及矫正措施应当由政府、企业、市民三方共同确定。在此基础上，推动公共产品供给的多元治理。

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（责任编辑：李亚如）

Logic and Governance of Shared Risks in Public Private Partnership

Zhou XiaofuSa Rina

In the risk system of public private partnership,some risk is undertaken alone by the government or private party,some risk is shared between the government and enterprise.In the context of public private partnership,the article explains the logic of risk sharing,and the question what types of risks should be shared，discussed the governance dilemma of the shared risk.The governance of shared risk is essential to the risk governance of the risk system.We should control the scopes of the shared risk,relieve the governance conflict between the public party and the private party,construct the losing sharing mechanism.

Public Private Partnership;Shared Risk;Risk Transfer

F283

A

1003-2878（2016）04-0039-08

周小付，国家税务总局党校科研中心，讲师，经济学博士。

萨日娜，经济学博士。

作者感谢匿名审稿专家所提宝贵建议，当然文责自负。