PEFA政府财政管理能力评价体系及在中国地方政府的适用性———兼评《地方财政管理绩效综合评价方案》

解洪涛　陈志勇

PEFA政府财政管理能力评价体系及在中国地方政府的适用性
———兼评《地方财政管理绩效综合评价方案》

解洪涛陈志勇

内容提要：十八届三中全会后，国内的财政学和公共管理领域围绕着“财政与国家治理”提出诸多改革新思路。而总体上，尚缺乏政策工具用于支撑相关改革，2014年财政部提出的《地方财政管理绩效综合评价方案》是相关的破题改革之一。而对比国际经验，世界银行的PEFA政府财政管理能力评价体系已在多个国家实行，本文将PEFA政府财政管理能力评价体系进行了详细介绍，指出按照政府预算信守程度、预算的全面性和透明度、预算的政策目标实现情况、预算的预见性及执行的控制力、政府会计记录和财务报告质量、预算的外部审计和监督6方面对地方政府的财政管理进行全面评价和监控具有完整的逻辑框架。将PEFA地方政府财政管理能力评价体系与2014年颁布的《地方财政管理绩效综合评价方案》进行比较，指出了《方案》存在的不足，并提出了针对性的完善建议，这有助于形成规范的地方政府预算管理制度，推动责任型政府的形成。

PEFA地方政府财政管理能力评价体系预算循环地方财政管理绩效

一、引　言

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化……”，并同时开宗明义提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”。围绕着“构建现代化财政治理体系”这一命题，众多财政学者提出了财政治理改革的新思路（叶青，2014；高培勇，2014；刘尚希，2014；卢洪友，2014；吕冰洋，2014）。当此之时，深入探讨“财政治理”的内涵，明确政府财政治理能力建设的维度，有较大的现实和理论意义。基于此，本文详细介绍了世行的PEFA政府财政管理评价体系，对比了国内相关研究，结合中国财政管理实际提出了未来这一体系在国内应用的设计构想建议。并将这一体系与财政部最近出台的《地方财政管理绩效综合评价方案》进行比较，指出了《方案》需要完善之处。

二、PEFA政府财政管理能力理论基础、发展及影响

Fukuyama（2007）重新将治理定义为“政府制定、实施规则及提供服务的能力”，并提出“政府能力测度”的构想。而政府的财政活动实际上居于政府各种活动的核心。因此，Hou（侯一麟，2006）提出了政府“财政治理能力”的概念。而政府财政行为合规性为核心的预算法定程序建设，是财政治理现代化改革的重中之重（叶青，2014；刘尚希，2014；卢洪友，2014；王雍君，2014）。从公共管理的视角，财政分权使得地方政府在提供公共服务中的角色日益重要。Shah（2006）提出，地方治理应从“响应式治理”（Responsive Governance）向“责任型治理”（Accountable Governance）转变。此后，Ivanyna& Shah（2010）提出了细化的“责任型政府治理”的标准，其中与财政治理相关的内容包括：地方政府应通过公民知情权法规；通过互联网公布政府预算提案和年度绩效报告；公开预算的执行信息和公众（第三方）评估信息；政府公共项目的淘汰程序；保障公民对公共项目提出意见、选择供应商的权利；提供可读的预算绩效公民读本；大型公共项目的强制性公决（50%以上的公民参与）；在公开的市民会议上进行预算、公共合同和绩效报告的辩论程序；建立提供政府服务平衡记分卡和绩效反馈的公众评议协会组织；官员公共决策失误问责及解雇条款；对纳税人提供完善的税收诉讼程序等。以上指标，也被认为是21世纪 “以公众为核心的地方治理”评价的核心（Moore，2004；Shah，2007）。以上的公共治理理论和财政理论为政府财政管理能力评价提供了多方视角。

真正推动财政治理评价体系应用于各国财政治理实践的是世界银行的PEFA（Public Expenditure and Financial Accountability）计划。2001年由7个国际财政研究机构发起成立，致力于评价政府的公共支出、政府采购和财政责任，发展出了一套公共财政管理（治理）PFM（Public Financial Management Performance Measure Framework）绩效评价体系，且推动了各国政府的财政治理改革。该评价体系在130个国家、70余个地方政府应用中不断修正，并于2013年提出了“次中央实体”（省级政府和地方政府）的评价体系应用指南（PEFA Secretariat，2013）。这一框架借鉴了管理学的PDCA循环提出了4阶段的预算循环，并吸收财政治理理论研究的最新成果，提出了公共财政治理的6个关键维度：1）预算信用；2）全面性和透明度；3）政策目标遵从程度；4）可预算性和预算执行控制；5）会计记录和政府财政报告；6）外部监督和审计（PEFA Secretariat，2011）。相应的31个细分指标极大响应了理论发展。

PEFA评价体系已应用于英国、法国、印度、巴基斯坦、新西兰、巴西以及非洲一些国家地方政府的财政治理能力评价。但Boex&Serdar（2010）指出这一体系在应用于地方政府时面临诸多挑战。主要是由于各国分权体制的差异性，导致难以界定次中央实体的边界，以及确定其应有的财政法规制定和执行责任。也因此导致国家间次中央政府的评价结果难以比较。相对而言，中央政府层面的评价结果更容易在国际间比较（Tobias et al.，2012）。这也说明PEFA次中央实体的评价框架需要根据各国实际情况加以修正。本文介绍了PEFA框架下政府财政管理能力评价体系中指标的详细构成与测度方法。并与2014年财政部最新出台的《地方财政管理绩效综合评价方案》进行了比较，在此基础上，依据中国的财政管理体系，提出了完善我国地方政府财政管理能力测度指标体系的改革建议。

三、PEFA对政府财政管理能力的评价指标体系框架

PEFA的财政管理能力评价体系是围绕政府预算循环展开的，其目标是发现财政管理中的制度短板，提出政府财政管理的改进方案。这些改革是与政府的全面能力建设相联系的。其中也包括政府领导权力的再分配，公共资源所有权等深层改革。最终都是为了推动“负责型”政府的建立。

图1　PEFA政府财政管理能力评价的全过程

PEFA框架下的“公共财政管理”评价指标在各国的实践中被证实抓住了政府财政管理的核心要素。对象指向的中央政府包含了中央政府的各部门，其中也包含了行政机构关联的公共部门和公共企业。指标体系关注了预算中的收支信息，同时也关注影响政府财政状况的资产和负债信息（如指标PI-7、PI-9、PI-26），尤其关注了政府预算的预测性和执行力度，这影响了政府的中长期财政健康状况。

（一）对预算管理直接结果的评价

PEFA对政府财政管理能力的第一方面的评价维度针对了政府预算信守程度（Budget Credibility）。在我国，预算“超收超支”问题直到近年才引起关注（高培勇，2008；马蔡琛，2009；孙玉栋、吴哲方，2012）。相关文献均指出，财政增收的官员考核机制使得税收征管机制扭曲，形成了逐年提高税收任务的“棘轮效应”。超收的财政收入往往缺乏监管，被随意挪用。加之追求年内平衡，也刺激了政府突击花钱行为。因此，形成对我国地方政府的预算“超收超支”行为的评价及约束机制，即政府的收支是否与最初预算批准的数额一致，从中还能发现各项支出与最初批准数值的差异，以及政府累计3年内的预算遵从程度的变化。表1体现了PEFA体系中对决算与预算偏离的控制构想，前3个指标都指向了预决算收支的差异。最后一个子指标衡量了累积的债务，这一指标更多的应理解为政府对负债的管理是否遵循了预算原则。

表1　对预算管理结果（PFM-Out-Turns）评价：政府预算的信守程度

（二）对预算运行过程中信息公开程度的评价

对信息公开和预算全面性的评价贯穿于预算循环的始终。其中对全面性的跟踪评价，在于反映政府职能与财政的匹配和变化，让公众了解政府财政收支匹配的各项政府公共服务职能。相关预算体系的变化，也应紧密与政府活动变化相协调。表2是对政府财政收支信息分类标准和信息披露程度的评价指标。

表2　对预算信息披露的评价：预算的全面性和透明度

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（三）对预算循环的评价：预算的目标、执行、记录、控制、监督

对整个预算循环过程的评价涉及四方面：一是政府预算是否与政府公共政策目标一致；二是预算实施是不是有正规的程序和可预见到的审议制度，以及在整个预算过程中是否有严格的控制体系；三是充分的会计记录和信息报告制度，以适应对预算的控制、管理和报告目标；四是独立于行政体系的外部监督和审计机制。相关的具体评价指标见表3-6。

其中，表3对预算政策目标实现程度的评价，是从政府财政功能入手。评价财政收支与政府的公共政策目标的一致性。这样的评价指标值得我国地方政府借鉴。我国的5年期政府规划长期与实际的预算执行脱节。各地的政府规划编制过程尽管耗费巨大的人力物力，而一旦编制结束，往往对以后逐年的政府收支行为没有任何约束力。这也导致政府预算缺乏中长期目标，朝令夕改，浪费财政资金的投资项目比比皆是。

表3　预算的政策目标实现评价

表4关于将预算的执行和法定分解为政府与纳税人的权利义务关系、政府财政的风险控制和财政运行中信息透明与监控机构的独立职能。我国学者的相关研究已有所涉及，如蒋洪（2009-2012）编制的地方政府财政透明度报告，对地方政府的信息公开进行了全面评价。但涉及到税收法定及执法过程中的程序公正则少有研究涉及，类似的指标提出对于我国的地方税收征管能力的评价提供了借鉴。

表4　预算执行的法定性和执行的控制力度

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表5反映政府会计的信息完整性及政府财务报告的质量。关于前者，近年政府会计改革中明晰经济功能类账户，将以收付实现为主的会计制度向权责发生制转变，以反映中长期的政府资产、债务状况，这些改革都有利于反映政府财政的全貌。但涉及财务信息的披露，直到2013年左右，李扬（2012）、曹远征等（2013）开始尝试编制政府的资产负债表。至于地方政府在相关方面的实践还远远滞后。如果采用PEFA框架中提出的政府财政报告质量的评价标准，对于完善监督地方政府编制信息完备的资产负债表和财务报告有很大的促进作用。

表5　政府会计记录和财务报告质量

表6是关于政府财政运行的审计监督机制评价，其中核心的维度是审计的独立性。这在我国的审计制度改革中被称为由“行政型审计”向“立法型审计”的改革（杨肃昌，2013）。从以财政和审计机构为主导的审计体制，向人大领导下的审计体制转变。减少行政权力对审计自身和审计结果披露的干预，是保证审计独立性的改革方向。从PEFA的评价指标看，特别强调了立法机构审计程序的独立、完整和强力的问责机制。这些对我国的财政审计制度改革也提供了借鉴。

表6　预算的外部监督和审计的评价

四、《地方财政管理绩效综合评价方案》与PEFA评价体系比较

2014年4月15日，财政部下发《地方财政管理绩效综合评价方案》（以下简称《方案》），这一《方案》推出之前，财政部已经陆续出台了一系列绩效考评办法 ，包括2005年的《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》、2009年的《财政支出绩效评价管理暂行办法》。但新方案的出台跳出了以往就财政收支结构及产出绩效的评价，体现了十八届三中全会提出的“财政作为国家治理基础”的改革方向。

《方案》的评价维度分为八个方面：实施透明预算、规范预算编制、优化支出结构、盘活资金存量、加强债务管理、完善省以下体制、落实“约法三章”和严肃财经纪律（见表7）。《方案》规定，财政部每年组织对上一年度地方财政管理绩效进行综合评价，评价结果作为相关转移支付分配的重要参考依据。同时，将评价结果按得分进行排名。对得分排名前10名的省，由财政部予以通报表扬；对管理基础较差、综合得分较低的省，由财政部予以通报批评，并通过约谈督促切实整改。其具体评价内容见表7。2015年，财政部进一步下发《财政部关于印发〈2015年县级财政管理绩效综合评价方案〉的通知》（财预〔2015〕139号），用于推进评价方案在基层政府的实施。综合来看，《方案》在结合目前财政改革实际方面不乏亮点，如债务管理和年度结余资金管理上指标设计贴近现实。但与世行的PEFA框架比较，《方案》仍有部分不足，而这正是未来改革的重点。

表7　地方财政管理绩效综合评价内容表

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将《方案》与PEFA框架体系比较，可以发现有很多相同之处：一是在预算透明和信息公开上，列出了可行的评价指标；二是在预算编制和资金到位控制上给予了关注；三是债务风险管理上也提出了四项指标，并将债务水平与财力偿还能力结合起来进行评价；四是提出政府间财政关系的明晰程度，涵盖了省以下财政分权的内容；五是强调了对财政资金违规的问责评价。此外，《方案》中的收支结构评价，实际上对应了对财政收入可持续性，及收支的匹配性。而第七条对政府行政开支的控制，则对应了表4中的指标PI18。总的来看，财政部出台的这一方案，与PEFA评价框架中很多指标类似。

相应的，其差异也较为明显。首先，财政部的《方案》由于以目前的管理问题为导向，从而缺乏一个完整的理论框架，将表7中的评价内容与图1的预算循环图比较，可以发现《方案》忽视了一些比较重要的财政管理方面，如预算的预测功能、预算与地方宏观政策的匹配性、完整的政府会计报告体系等。当然，可能的原因也许是中长期财务规划、政府综合财务报告的改革正在进行中，所以相关内容未列入评价范围。

其次，就《方案》中列出的与PEFA框架类似的指标，在具体评价内容上也存在差别。其中，关于预算透明的评价，在《方案》中只按照是否本级预算已经公开、公开的部门数比例、三公经费预算是否公开进行了得分说明。对比PEFA框架中的PI6列出的9个方面，《方案》给出的评价得分方法过于模糊。对于目前改革要求的预算公布的级次、是否按经济功能分类等方面未能说明。当然，《方案》在预算编制中强调了信息的完整性，但编制与公开仍可能存在不一致的情况。目前，国内由蒋洪、俞乔等学者推动的预算透明度指标体系已经较为成熟，可从中吸收借鉴。而关于预算透明评价，《方案》也缺乏PEFA框架中指标PI10对公众获取信息便捷程度的评价，预算公开的最终目的不仅仅是被动的公布，而应是主动的推送，以更便捷的信息服务将预算信息告知公众，引导公众参与对预算的讨论评价，才能发挥预算透明的主要功能。

关于预算收支结构的评价。《方案》中强调了收入质量的评价，这约束了地方政府通过非税收入、土地交易产生的税收掩盖财政总体收入不可持续的“收入空转”情况。对比PEFA框架下的PI13-PI15，则更多强调了税收征收的法定性。这二者实际上指向相同，因为实际中政府以非税收入或者以土地交易、银行储蓄头寸调动增加财政收入，是政府用非法定手段的“协税”行为，本质上还是由于税收征管的法定存在问题。《方案》本身评价指向了这一行为的结果。

PEFA框架中的指标未来应体现在《方案》中。《方案》在支出结构方面主要是强化政府向民生投入，但在评价指标设计上，用本省的某类支出占比与全国省份间平均水平做比计算相对得分的方法值得推敲。而在人均指标设计上，也采用本省值与全国省份间最高值做比，类似的指标计算方法在计算结果上降低了评价对象的区分度。在PEFA框架中并无财政支出的具体指标，实际上各地方由于发展水平不一，在某一方面的支出倾斜都是合理的。而在目前《方案》中增加这一指标目的旨在防止地方政府为追求GDP更多的将民生支出用于经济建设支出。未来，随着重点保障支出的普遍提升，这一指标应逐渐淡化，而应强化预算程序的法定性。换言之，在财政分权的体系下，在保障公众问责的前提下，预算最终确定的分项支出比例不应划定绝对标准。

《方案》中重点突出的存量资金管理和地方债务管理评价是针对了中国财政乃至整个宏观经济中的核心问题。尽管借助新《预算法》，已将未来地方政府举债完全纳入债券发行轨道，但由于地方投融资平台依然存在，在规范隐性债务上依旧需要制度创新。相应的，PEFA框架的PI9在关于政府财务信息披露中特别强调了关于政府延伸机构的债务披露，PI12（ii）中强调了对债务的规模、结构、可持续性做出评价。PI17中对政府负有担保责任的债务控制目标有明确的评价，对比《方案》中也详细的对偿债率、逾期率、新增债务率和总体债务水平做了评价，指标体系相对完备。而关于存量资金管理，PEFA体系中只在PI17中对预算平衡做了评价，而《方案》对于结余资金评价分别就财政进度、结转率、清理压缩暂存暂付款和压缩财政专户余额4方面进行了评价。考虑到财政资金结余与我国目前缺乏跨年度预算平衡机制有关，相关的评价结果未必能反映财政管理能力的优劣，未来应重点考虑地方政府跨年结转资金的合理性评价。

省及省以下财政分权是未来的重点，《方案》在对应的指标设计上旨在提高一般转移支付比重，其指标设计采用一般转移支付占总转移支付比例，在省内考虑了省向下转移支付的不均等问题。在没有考虑事权划分清晰的前提下，单纯考虑一般转移支付的比重似乎并未把握住问题的重点。在PEFA框架的PI8中是将政府间财政分权和透明度结合起来评价，重点在于评价次一级政府获得转移支付的用途和资金配置的有效性。如果结合当前的省以下地方分权，未来还应涵盖事权划分的清晰度。

对于财政管理的问责机制是对地方财政管理评价的重中之重，对照历年《中国审计年鉴》中公布的财政资金违规处理情况，可以发现行政处罚和司法处理的比例较低。究其原因，很多财政资金的挪用是“一把手意志”，这也就形成了财政资金挪用“有问题无问责”的状况。《方案》第七部分对三公支出超标、违规建设楼堂馆所做了具体规定。第八部分则是以负分的形式对财政违规进行评价。《方案》中仅用违规资金占比来评价，这很难形成完善的问责机制。而PEFA方案中PI26-28中是基于国外的立法机构问责机制所提出，这也是中国改革的方向，正如上文中提到的杨肃昌（2013）的观点，在由地方人大领导的审计体系建立前，在国内也很难做到对财政资金的违规问责。未来在《方案》中应增加审计问责力度的评价指标，以及对人大主导的审计问责能力的评价。

五、完善地方政府财政管理能力评价体系的改革建议

十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这引起了很多理论上的讨论，但制度改革的落实仍面临很多阻力。2014年出台的《地方财政管理绩效综合评价方案》无疑是推动财政改革在地方落实的制度创新。这从以往单纯对财政支出绩效的考察，转向了对整个预算过程，乃至整体政府财政行为的评价。随着这一制度的推广，相信未来由评价体系带来的改革也将把政府财政改革由“管理”引向“治理”。因为当管理效果评价不佳时，必然会追问背后的制度因素。这会引发对底层问题的思考，如地方人大监督权和审计问责权力弱化问题，体制内的过度集权导致的地方“一把手”财政决策失误问题（林慕华、马骏，2012）。《方案》坚持了问题导向原则，其指标设计具有实用性。但如果仅将着眼点放在当前问题解决，而缺乏更长远的改革思考，则《方案》有可能变成实行一两年的“运动式改革”。PEFA基于西方治理结构的政府财政能力评价体系，无疑为中国这一当前的改革提供了比较的基础和未来改革的借鉴。通过将财政部的方案与PEFA的地方政府财政管理绩效评价框架的比较，完善中国的地方政府财政管理能力评价体系还应从以下方面入手：

第一，增加对预算法定程序的评价，尽管目前这一类指标可能缺乏实际效果。因为，按照《预算法》规定，任何一级政府都会完整的履行“两上两下”的程序。但增加这一类指标旨在强调应加强人大对预算的质询、修订的权力。第二，配合当前的政府中长期财政规划、滚动预算改革，增加政府财政预测性的评价，主要可考虑将三年的财政规划与政府的五年规划对比，检验财政与宏观政策的一致性，这实际上可以增加对政府长期公共投资的约束，防止项目的乱上马、朝令夕改的行为。第三，增加对税收法定、税收征管过程的评价。在PEFA中有详尽的指标，这主要是敦促未来地方政府依法征税，鼓励其提高财政收入质量。第四，结合财政透明，增加对政府采购信息的披露。不仅仅是政府采购的最终结果，应就重大项目的地方采购过程进行全面评价。第五，结合政府综合财务报告改革，逐步增加对综合财务质量的评价，除当前方案中已有的债务信息，还应增加公共资产信息，尤其是公共资源的出让和增减应增加公众的知情权。第六，强化对外部（第三方）审计监督的评价，同时增加由人大问责的指标设计，以逐步强化人大的问责职能，不能仅依赖财政和审计机构对违规问题的追责。同时，政府会计准则应加快改革进度，以经济功能为主的预算会计科目需要进一步推广，以权责发生制为基础的政府财务报告体系要尽快落地，以成本核算为核心的政府管理会计制度要进一步完善，这样才能保证有可读可用的信息对政府决策形成约束（常丽，2008；张琦，2007）。

主要参考文献

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（责任编辑：高小萍）

A Study of Usability of PEFA Public Financial Management Performance Measurement Framework on Chinese Local Governments——Comment on the Plan of Comprehensive Evaluation of Local Public Financial Management Performance

Xie HongtaoChen Zhiyong

This PEFA PFM Performance Measurement Framework-initially issued in June 2005-has been developed as a contribution to the collective efforts of many stakeholders to assess and develop essential PFM systems,by providing a common pool of information for measurement and monitoring of PFM performance progress, and a common platform for dialogue.This paper introduces the Performance Measurement Framework of an open and orderly PFM system from its critical dimensions of performance as follows:credibility of the budget, comprehensiveness and transparency,policy-based budgeting,predictability and control in budget execution, accounting,recording and reporting,external scrutiny and audit.This paper also compares the plan of public financial management put forward by the Chinese Ministry of Finance with the PEFA framework.Some reform proposals are given to improve the Chinese public financial performance measurement plan.

PEFA（Public Expenditure and Financial Accountability）;Public Financial Management;Performance Measurement Framework;Budgeting Cycle;Local Public Financial Management Performance

F810.7

A

1003-2878（2016）04-0002-13

解洪涛，经济学博士，中南财经政法大学财政税务学院副教授。

陈志勇，经济学博士，中南财经政法大学财政税务学院教授、博士生导师。

本文受国家社科重大项目“地方政府性债务管理和风险防范研究”（12&ZD047）；财政部、教育部高校共建项目“公共资源出让收益共享制度研究”的资助。

作者感谢匿名审稿专家所提宝贵建议，当然文责自负。