非营利组织如何承担社会责任

□王永明　卢春梅　夏忠臣

非营利组织如何承担社会责任

□王永明卢春梅夏忠臣

一、建立完善的法律政策体系，增强非营利组织服务社会的活力

建立完善的法律政策体系，保障非营利组织具有合法的身份地位，畅通的筹资渠道，完善的法律支持，就会使非营利组织更具服务社会的活力，更好地承担起社会责任。

1.降低非营利组织登记注册门槛，赋予非营利组织以合法地位

我国政府对非营利组织的登记管理采取严格的许可主义及分级管理制度。目前，我国对非营利组织采取“归口登记，双重管理，分级负责”的管理体制。我国现行的两部法规《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》确定了我国非营利组织的双重管理体制。依法律规定，我国对非营利组织实行双重负责的管理体制，即对业务主管单位和登记管理机关两个行政管理部门负责。这种体制导致非营利组织从成立登记到日常管理活动，都要受两个部门的双重管理甚至多重管理。

在法律意义上，我国只有在民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会才是被承认的非营利组织，由于双重管理体制的限制，登记门槛过高，导致了很大一部分非营利组织不能顺利登记，不得已通过工商登记、挂靠机构和草根团队（不注册）等形式存在。在性质和功能上，他们同样服务于公共利益、利润不被分配，也被公认为是我国非营利组织的重要组织形式。因此，我们应探索更直接和有效的登记管理方式，使非营利组织取得合法性并保护他们的独立性。

近年来，针对非营利组织登记门槛高限制多的问题，各省市都做出了有益的探索并取得了显著成效。北京、深圳、广东等地政府相继取消了业务主管单位对非营利组织的前置审批，允许某些领域的非营利组织可以直接向民政部门申请登记。南京、吉林、武汉等地降低了非营利组织登记门槛，设立了登记备案制。合法的社会地位是非营利组织承担社会责任的前提。完善相关的登记制度，可以提高非营利组织承担社会责任的积极性，增强其服务社会的活力。

2.建立健全的税收政策，畅通非营利组织的筹资渠道

税收是对非营利组织进行管理和监督的有效手段，也是政府对非营利组织发展的一种鼓励和支持。我国的税收优惠有针对非营利组织自身的，也有针对非营利组织进行捐赠的企业和个人的。我国的《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》以及其他相关税法规定，在非营利组织收入总额中，一部分收入项目可享受免税政策，具体有财政拨款，社会团体取得的各级政府资助，社会各界的捐赠收入等。对非营利组织的税收优惠范围和程度在世界各国也都存在着较大的差异。美国是世界上税收制度最为完善的国家之一，其对非营利组织宽松的税收政策也极大地促进了非营利组织的发展。例如，在20世纪70年代美国就推出了著名的“501（C）（3）”条款，对非营利艺术团体、机构和艺术产业相关捐赠者实行销售税和财产税的减免优惠，鼓励企业与私人为艺术产业进行捐赠。

尽管我国已有一些关于非营利组织税收优惠的法规政策，但还有完善和健全的空间。首先，要从税法的角度对作为税收优惠主体的非营利组织进行界定。作为税收优惠主体的非营利组织必须符合一定的条件，如主体要合法，必须是经过有关机关审批后而设立的，必须是定期接受审核的非营利性组织。其次，对向非营利组织提供捐赠的企业或个人给予所得税优惠政策，通过捐赠企业和个人税收上的优惠，激励社会各界对非营利组织和公益事业进行捐赠，关注公益事业。再次，明确规定税收优惠政策，并出台具体的实施细则，可因地区、因行业有所不同，加强政策的可操作性，保证政策法规的贯彻落实。社会捐赠是非营利组织资金的主要来源，健全的税收优惠政策，也是对非营利组织获得更多捐赠的鼓励和支持。曾有研究表明，非营利组织得到的慈善供给越充足，就越能促使非营利组织充分发挥社会责任。因此，建立健全的税收政策，畅通非营利组织的筹资渠道将更有助于非营利组织社会责任的担当。

3.尽快完善相关法律法规，为非营利组织的健康发展提供良好的环境

目前我国有关非营利组织的法律法规并不多，主要有：《中华人民共和国民法通则》《红十字会法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《事业单位登记管理条例》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。还有一些如民政部、财政部等有关部门制定的部门规章，主要是涉及非营利组织的财务制度、章程、评估、税收等相关的管理规定以及一些地方性法规和规章。从我国的非营利组织相关立法情况，不难看出，我国的立法多是从管理的角度出发，另外，现有的法律法规也存在着立法层次较低，数量较少，宏观层面的规章较多，缺少配套的规章制度等问题。

健全的法律体系是非营利组织依法有效承担社会责任的制度保证。具体来说，首先要确立非营利组织的合法性。“合法性就是由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。”要使非营利组织不仅仅是在成立和登记时具有“合法”身份，而是让“合法性”始终贯穿于组织的日常管理和活动中，做到有法可依，有章可循。其次，加强法规的微观可操作性，以便于监督非营利组织提供服务的质量和活动的规范化，促使非营利组织加强管理和活动的规范性。再次，积极改善非营利组织相关法律法规滞后，无法及时为其展开活动提供法律依据的现实情况，充实相关法律，从国家发展的角度，将立法工作纳入日常工作，适时及时推出相关法律法规，为其提供良好完善的法律环境。

二、加大政府扶持力度，提高非营利组织承担社会责任的能力

非营利组织作为非营利性质的社会组织，其社会责任的承担离不开政府的管理和引导。完善政府对非营利组织的管理体制，加强对非营利组织的宏观管理和监督，加大资金扶持力度，健全政府向非营利组织购买服务的方式，将会增强非营利组织承担社会责任的能力，推动非营利组织社会责任的担当。

1.加强宏观管理和监督，引导非营利组织健康有序发展

首先，树立科学的监管理念。政府要改进和完善对非营利组织的管理模式，从对非营利组织严格的准入审查及日常的具体管理退出，逐步将重心转移到宏观管理和监督上来，充分尊重非营利组织自我管理的权力，不直接介入非营利组织的管理和运作过程，政府对非营利组织的管理也应该从严格限制到逐步放松规制。要寻求政府与非营利组织的良性互动，积极培养非营利组织的自治性，培育和引导非营利组织承接政府转移的部分职能，使其更好的履行社会责任。其次，明确界定责任边界。马克思指出：“自由就是从事一切对别人没有害处的活动的权利，每个人进行的对别人没有害处的活动的界限是由法律规定的。正像地界是由界标确定的一样。”该由政府提供的公共产品和公共服务，必须要坚持，而不是转嫁给非营利组织，要给非营利组织以合理的角色定位，赋予组织一定的自由空间，逐步形成一种良性的“伙伴关系”。再次，积极推进社会监督评估机制。从西方国家的先进经验来看，社会监督是非营利组织监督的一个重要机制，具有不可替代的作用，积极推进社会评估机制的建立可以补充政府管理的不足。政府应鼓励建立更多独立专业的评估机构负责非营利组织的监督评估工作，在全社会营造关注非营利组织参与慈善的氛围，加强社会公众、新闻媒体对非营利组织的监督力度，积极推进第三方评估机构的建设，改革传统的年检制度，完善监督和评估标准，形成多元立体的评估体系。

2.加大资金扶持力度，增强非营利组织承担社会责任的能力

很多人认为非营利组织是志愿性组织，所以其主要资金来源应依赖于个人的捐赠和志愿参与。而事实上，在非营利组织较发达的国家，非营利组织的资金很大一部分来自于政府的资助。政府可以通过资金支持、财政补贴、税收优惠、设施支持、购买公共服务等多种形式对非营利组织进行资金扶持。在这方面，我国一些地区已经有了成熟的经验可资借鉴。例如，上海市浦东区、静安区每成立一个公益性民间组织，政府就给予3-4万元的资助；部分地区专门划出区域无偿提供给非营利组织开展活动，并给予一定金额的补贴。政府的资金扶持政策可根据各地发展情况、重点发展行业、财政收入因地制宜，给地方更多的自主权。政府对于财政扶持的非营利组织要进行定期的监督考核和财政捐助款项使用情况的长效监督评估，对于运作过程中出现的种种问题做好引导和规范的作用，最后对于评估良好的非营利组织可考虑加大资助力度，形成长期的合作关系，对于有缺陷的非营利组织要加大管理监督力度。非营利组织一方面要争取政府的支持，一方面也要保持自身的独立性，形成与政府良好的伙伴关系。

3.健全政府向非营利组织购买服务的方式，推动非营利组织承担社会责任

随着我国经济社会发展与改革的深入，政府提供的公共服务已不能满足公众日益增长的公共服务需求，政府向社会购买公共服务既是大势所趋也是推动政府职能转变，创新社会管理的必然要求。非营利组织以其形式多样，满足个性公共产品需求等特点成为政府有力的合作伙伴。完善政府向非营利组织购买公共服务的方式，是对资源的合理配置，有利于社会管理，也可使非营利组织的发展更加充满活力。

首先，制定明确的法律法规，规范政府购买行为。无论是采取何种方式购买服务都要依法依规进行，委托、评估、购买、问责等每一个环节都要符合法定程序，这是社会力量参与到公共服务中的制度保障和正确渠道。还可以通过独立评估机构进行评估和监督，保障采购过程的公平公正有效，保证公共服务的质量，促进非营利组织的自律和诚信。其次，营造竞争机制达到高效运作。政府在采购服务时要注重成本核算，注重效率，遵循竞争原则、程序公开透明原则，可采用招投标方式进行。对于招投标程序、信息发布都要公平公开，对于有资格的服务提供者要一视同仁，有些领域的服务，投标资格不要限定营利性组织和非营利性组织，使非营利组织增加危机意识和责任意识，促进非营利组织提高自身服务水平与能力。当然，在相同条件下，可对非营利组织有一定的倾斜。政府从社会治理的角度出发，可分层次、分阶段、分步骤地完善政府购买非营利组织服务的方式，推动非营利组织积极地提供优质服务，更加高效运作并开展活动。

三、建立社会监督体系，督促非营利组织承担社会责任

建立社会监督体系，充分发挥新闻媒体的监督作用，加强独立的第三方评估机构的监督，提高社会公众的监督意识是督促非营利组织承担社会责任的有效手段。

1.充分发挥新闻媒体的监督作用

新闻媒体是沟通非营利组织与政府、非营利组织与社会的桥梁。通过新闻媒体对非营利组织行为的报道，一方面可以成为政府非营利组织管理机构的信息来源，成为政府对非营利组织进行管理与规制的参考，另一方面，媒体的报道也会左右公众对非营利组织的态度和行为，对非营利组织形成巨大的压力，促使其不断完善自身。可以说，新闻媒体的监督是对非营利组织进行社会监督的最重要的手段，对非营利组织公信力的提高具有巨大的促进作用。发挥新闻媒体的监督作用要求其对非营利组织的报道要客观、公正，使公众对非营利组织有客观全面的了解和认识。对非营利组织的监督，需要新闻媒体充分意识到新闻传播业的意识形态属性，客观、公正、实事求是地对非营利组织的活动进行报道，使公众能够客观地了解非营利组织。

2.加强独立的第三方评估机构的监督

建立有效的第三方评估机制是激励非营利组织履行社会责任的有效手段。第三方实际上就是具备法律承认的权威性、专业性的中间机构或组织，它可以通过制定相关标准，并以此标准对非营利组织的工作和组织自身进行评估，从而客观科学地得出评估结果，以此为基础对非营利组织的发展情况做出评估。在很多西方国家，第三方监督是对非营利组织实施监督的重要机构和监督主体，对非营利组织的健康良性发展起着重要作用，在某种程度上它的监督作用甚至超过了政府监督。就我国而言，我们可以借鉴发达国家的这一做法，建立独立于政府和非营利组织之外的独立的第三方评估机构来对非营利组织的工作进行评估。“这种评估机构的意义不仅在于可以对非营利组织的工作绩效做出比较客观的评价，而且可以给公众提供信息，使公众有所选择地进行捐赠，以此加强非营利组织的责任感，促使其公共责任的实现。”

3.提高社会公众的监督意识

在健全非营利组织外部监督体系的过程中，最重要的一点就是提高社会公众的参与意识和监督意识。“非营利组织的资金来源决定了它必须受到捐赠者和公众的监督，捐赠者可以是机构也可以是个人。”虽然我国相关法律也规定了捐赠人的监督权，但是在实际运作过程中，一方面捐赠人对于其捐赠款项去向的追踪需要人力成本和物力成本，另一方面部分捐赠人可能由于捐赠款项较少也不好意思对其捐赠去向进行追踪，这都导致了捐赠人监督的缺位。而就我国公众来说，虽然随着改革开放进程的逐渐深入，社会主义民主建设得到了很大发展，社会公众的民主意识也日益增强，对社会事务的关注度和参与意识也相应得到了增强。但是在实际生活中，由于种种原因，公众对社会事务特别是非营利组织进行主动监督的时候很少。提高公众的监督意识可以从以下几方面入手：首先，加大宣传力度，通过网络媒体、电视报刊的宣传报道，让公众了解非营利组织的宗旨、目标、运营机制、公益理念等等，并通过大量实例，凭借非营利组织贴近公众生活的优势，向公众多加展现非营利组织承担公共事务的情况，提高公众对非营利组织的关注度，促进其监督意识的形成。其次，搭建沟通平台，拓宽监督渠道。在西方国家，对非营利组织的公众监督已经制度化并深入人心。很多独立的评估机构、政府相关部门、非营利组织都设有投诉热线或网页上的投诉链接，有的还会安排专人负责处理公众的投诉问题。我们可以借鉴这些成功的经验，用畅通的沟通渠道鼓励和支持公众对非营利组织的监督。

四、加强自身建设，提升非营利组织承担社会责任的自觉性

非营利组织社会责任的担当归根结底还是要靠非营利组织自身社会责任意识的提升。

1.依法建立完善的组织制度，提高组织绩效

随着我国改革开放进程的不断深入，非营利组织也得到快速发展。纵观我国非营利组织的发展历程，我们不难发现，非营利组织越能坚持公益宗旨，内部建设和管理越规范，社会责任就越能充分发挥。非营利组织完善的组织制度，组织规范性，运作程度规范性是其履行社会责任的基本前提，也是一个组织能否健康发展的重要环节。首先，要实现组织内部规范管理。非营利组织应当构建起科学合理的内部管理制度和框架，明确自身公益宗旨，形成规范、可操作性强的工作章程，并加以贯彻实施。其次，建立透明完善的财务制度。非营利组织要有专业的财务人员严格按照规定的财务制度，负责资金收支管理，合理使用和分配资金，使资金使用比例趋于合理化，将费用控制在合理范围内。组织内的管理层要有专人负责管理监督，构建公开透明的财务制度，定期接受注册会计师的审计，做出财务报告，通过报纸或非营利组织经营的网站等渠道定期不定期地向捐资人、政府、社会公众发布自身的财务状况。对于政府的审计和社会的监督，要以积极的态度对待，畅通渠道，使社会公众能够通过合法合理有效便捷的渠道了解组织资金的使用状况和财务信息。再次，建立有效的绩效评估制度。非营利组织的绩效评估是一个有机系统，它包含组织自身、政府、社会公众、第三方独立机构或行业协会等的评估，这里重点探讨的是组织内部的绩效评估。绩效评估对于提高非营利组织活动效率、活动质量，提高其公信力有着不可替代的作用。有效的内部评估制度，可帮助组织发现自身制度和组织结构上的不合理和缺陷，从而进一步改正和完善。而对员工的绩效评估，则能够帮助他们改善工作态度，努力提高工作能力，以自身能力的提升促进整个组织工作的改善，从而促进非营利组织承担起社会责任。

2.注重组织文化的塑造，提高非营利组织的公信力

非营利组织的性质决定了非营利组织是通过其公信力凝聚社会力量来发挥其作用的。公信力是非营利组织承担社会责任的前提。只有得到政府信任、社会信任的非营利组织，才能够更好地承担社会责任。而组织文化的塑造有利于非营利组织公信力的提升。非营利组织是以公益为宗旨的社会组织，其发展不能依靠经济利益的驱动，而是要秉承公益至上的精神。如果说完善的内外部制度是保障非营利组织坚持公益宗旨的外在硬性约束的话，完善的组织文化则是非营利组织的内在自觉约束。在经济社会快速发展的现今，利益的驱使和物质的诱惑，冲击着非营利组织的理想信念。因此，注重组织文化的建设，使组织成员对公益理念、公共精神高度认可，并自觉地践行就显得尤为重要。非营利组织不仅要通过自身的组织制度和结构管理组织内部成员，更要着眼于服务大众宗旨的宣传强化，通过对组织宗旨、组织目的、组织使命的了解提高和强化成员的职业道德素养，形成赋有公益精神的先进的组织文化和信用文化，使组织成员感受到荣誉感和使命感，吸引更多的优秀人才投身到公益事业。非营利组织文化建设一方面可以通过确立文化口号、建立工作手册等方式在组织内部进行组织文化宣传，培养组织成员的公共精神和公益理念，另一方面可以通过文化讲座、拓展训练等方式增强组织成员的凝聚力和归属感，使其更好地为公益事业服务。“优秀的组织文化能建立为全体员工所认同的价值观念和行为模式，并渗透到组织运作的各个部分，有效提高组织的效率，促进成员的发展，提升组织的竞争能力和社会公众形象。”

3.加强行业的自我约束，提高自律水平

一个严格自律的非营利组织自然会得到社会公众的认可和信任。加强行业的自我约束，可以提高非营利组织的自律水平，促进其社会责任的承担。行业的自我约束可以通过行业的自律和互律来实现。良好的自律机制是非营利组织承担社会责任不可缺少的组织内部条件和发展基础，而规范的行业自律机制，能够推进非营利组织行业使命的担当。非营利组织的行业自律机制是通过行业协会、公益组织机构等来实现的，这种机制不仅是对组织的监督和约束，也是对非营利组织的一种保护和支持。行业互律有以下三种形式，即行业许可制、行业赞许制和行业规制。同行互律是通过非营利组织自身的力量对各个社会组织行为进行相互监督，这样既节约了成本，也弥补了外部监督的不足，又有利于非营利组织之间形成相互联系、相互制约、协同发展的网格式互律机制，这种形式有助于提升非营利组织在自身领域社会责任的担当。

4.形成良好的人才培养和管理机制，提高从业人员整体素质

非营利组织要将人才培养与管理作为内部管理的重要内容，坚持以人为本，始终以人为出发点和中心，提高从业人员整体素质。首先，在组织内部形成良性的人才管理和培训机制。要重视人才的专业知识和技能水平，更要注重人才的道德品质。在组织内部形成定期培训教育机制，加强成员的使命感和服务宗旨意识，提高组织成员的服务水平和服务效率，使成员能够以敬业的态度，专业的水平出色完成自身的社会角色，最大限度地履行好自身的社会责任。其次，建立有效的奖惩机制，激发和调动人员的积极性、主动性、创造性，在组织内部形成良性的竞争环境，奖优惩劣，对于优秀人才通过培养和提拔使他们成为组织内的管理者。再次，完善组织成员的权益保障制度，消除成员的后顾之忧。非营利组织的雇员和志愿者是为了公益的共同理想和信念参加组织的，相比起经济利益，他们更注重的是自身的社会责任。作为非营利组织要合理地改革人事制度，切实保障组织员工的利益，在工作中使他们感受到荣誉感、使命感、归属感，保证人员的稳定性，并通过多种渠道保障成员的权益，吸引更多人才不断加入非营利组织，促进组织的良性发展。

（本文是2013年黑龙江省艺术科学规划重点课题《黑龙江省公共文化服务体系建设保障机制研究》的阶段性研究成果，项目编号：2013A021。）

（黑龙江省齐齐哈尔大学马克思主义学院）

（责任编辑矫海霞）