老问题、新视野：信访研究回顾与再出发*1

冯仕政



老问题、新视野：信访研究回顾与再出发*1

冯仕政

内容提要信访问题是当前中国最突出的社会问题之一，信访研究因此也成为一个广受关注的学术领域。本文是一个关于信访研究的研究。它从科学社会学的角度，考察了信访问题作为一个学术议程而兴起的历史过程、内在逻辑及其形成的信访行动、信访工作和信访改革等三大研究主题。本文认为，信访问题之所以复杂难解，原因在于它涉及中国国家建构过程中的根本性问题，即如何处理国家与社会的关系，从而实现社会治理的秩序化。据此，必须开创新的研究议程，即把信访问题置于“中国社会转型中的政治秩序”这一宏大的理论和历史主题中去思考。该议程能够很好地整合以往信访研究的成果，拓展信访研究的视野，扩大信访研究的格局，同时切合当前中国社会发展的需要。

信访问题信访研究政治秩序社会转型

在当今中国，信访制度虽然在整个政治体系中处于相对边缘的位置，但其牵出的“信访问题”却是最为复杂和严重的社会问题之一。在这个意义上，可以说，“小信访，大问题”。即看似小小的信访问题，其实无论在理论上，还是在政治上，都是一个极富挑战性的难题。以信访问题为对象的信访研究因此而崛起为中国学术版图中的一项重要议程。本文将首先揭示“信访问题”的提出和“信访研究”的兴起，然后综述以往信访研究的成果，评述其得失，最后讨论如何在信访研究这个老问题上开出新视野，凝聚新议程。了解信访研究的历史脉络、内在逻辑和得失长短，有助于为当前的信访研究重新定位，重新出发。

讨论“信访问题”的三个层次

通常所谓“信访问题”，从逻辑上说，可以划分为三个层次，用英语来说，分别是issue、problem、question，用中文来说大体可以表述为“话题”、“难题”和“论题”。其中，“话题”(issue)是指信访作为一种客观现象获得社会关注和标识的程度。世间万象纷繁芜杂，而人类的注意力是有限的，一个现象首先必须引起人类足够的注意并被标识出来，才有可能被作为一个问题来讨论。因此，成为话题是信访问题得以形成的第一步。对事物进行命名是对其进行讨论的基础，专门用以指代某种现象的专有名词的诞生，是该现象受到重视并被标识的最重要的标志。

第二个层次，难题(problem)，是指信访对现实社会生活产生了多大程度的影响，尤其是负面影响。对社会科学来说，关注社会难题是本职所在。一种社会现象的现实影响越大，社会关切程度越高，被当作一个问题来研究的必要性和可能性也就越高。即使是对当下已无什么影响的历史现象，往往也是作为现实社会问题的镜鉴才进入研究视野的。“一切历史都是当代史”，说的就是这个意思。

第三个层次，论题(question)，则是指信访问题在多大程度上实现了概念化，即被用严谨而专业的概念刻画出来，使之从一个相对模糊、漫散的话题或难题上升为一个内涵和外延都相对清晰、明确的理论问题。只有把信访问题从一个话题和难题上升为论题，关于信访问题的讨论才有可能借鉴前人的理论智慧，然后在此基础上做出更系统、更精炼、更有洞察力的分析。在此过程中，信访问题将被置于特定的知识背景中重新审视和界定，从而脱离具体的情节和环境，抽象为更具一般性的概念和命题。到达这个问题层次的信访问题，仍然包含对现实的关切，但因为已经融入特定学科的思维范式，所以是源于现实而又高于现实了。依据审视和界定经验问题的知识框架不同，同一个经验意义上的问题可能被抽象成不同的理论论题。

信访问题从一个模糊而浮泛的话题(issue)，到一个具体可感的难题(problem)，再到一个抽象的论题(question)的发展过程，是一个从感性的抽象到感性的具体，再到理性的抽象的辩证运动过程，也是一个人类的认识不断加深，描述和解释不断精密的过程。下面就从这三个层次来看“信访问题”是怎样逐步显露并引起研究的。

“信访”概念的形成与扩散

人类对社会现象的认知和理解最终会凝结为一个个概念。概念是人类赖以界定和分析世界的基础。同样，“信访”概念也是有关现象引起重视并被标识的产物。从字面上看，“信访”是对“人民来信来访”一词的缩略，但经过几十年的演化，它早已超出缩略语的意义，成为一个具有独特含义的政治概念。

从语素上分析，“信访”包括信和访，即来信和来访。但此处所谓“来信”和“来访”是有特定含义的。根据国务院于2005年颁布的、目前最新的《信访条例》，所谓“信访”，是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”也就是说，此处的“来信”和“来访”，描述的是国家与社会之间的一种特定关系，即只有民众向国家反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的通信和走访才能称为“信访”。

民众通过通信或走访向国家表达意见和诉求的现象古已有之，但在中华人民共和国成立之前不存在“信访”这样一个概念。确切地说，它是新中国信访制度的产物。但在信访制度建立之后，“信访”概念并未马上形成，而是有一个历史过程。

政务院于1951年6月7日发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》①，公认是中国信访制度的历史起点。但该决定中并未出现“信访”字样。该文件对信访现象的表述是“人民的来信或要求见面谈话”：不但没有出现“信访”，甚至连“来访”和“上访”的概念都未出现；上访被称为“要求见面谈话”，当前大家耳熟能详的“信访工作”也被冗长地表述为“处理人民来信和接见人民工作”。冗长的表述显然不适应实际工作对于效率的需要。因此，很快，到1953年，“人民的来信或要求见面谈话”就已经被《人民日报》等中央媒体，以及山西、陕西等地方政府简化为“来信、来访”或“来信来访”。②又经过一段时间的演化，最终被简化为目前所见的“信访”。

从目前档案所见，最早公开而正式使用“信访”一词的是天津市。1960年，天津市人民委员会人民接待室整理的《河北省交河县开展人民来信来访工作的几点经验》③被国务院秘书厅作为先进经验转发全国。该材料的标题和国务院的批语虽然使用“来信来访”字眼，但内文却普遍使用“信访”一词。1961年，《天津政报》又刊出《天津市1960年信访工作总结(摘要)》④，已在题目中径直使用“信访”字样。这表明，天津市至迟从1960年即已公开而正式地使用“信访”一词。差不多在同一时间，其他地方政府也开始正式使用“信访”概念。比如，“北京市革命委员会办事组信访组”从1967年下半年开始按月编印《信访简报》，并持续数年之久。⑤由此可见，当时至少在地方上，“信访”已经是一个广泛而正式使用的政治概念。

但在中央层面，对“信访”的接纳还有一个过程。从中央文件来看，直到1963年中共中央、国务院发布《关于加强人民来信来访工作的通知》以及1964年国务院秘书厅发布《人民来信来访工作的基本经验》⑥，仍未使用“信访”，而是继续使用“来信来访”概念。对于“信访”概念究竟是在何时被中央采用的，有不同的说法。综合各家观点，一个比较公认的事实是：国务院秘书厅于1963年制定的《信访档案分类方法》中使用了“信访”概念⑦。尽管这只是一个内部而且级别较低的实务性文件，毕竟是中央使用“信访”概念的开端。1966年7月，中共中央办公厅将专门负责信访工作的秘书室改称“信访处”⑧，意味着“信访”概念被进一步接受。1971年，中共中央理论刊物《红旗》发表文章《必须重视人民来信来访》，文中把人民来信来访称为“信访”，把处理人民来信来访的工作称为“信访工作”，这是中央首次对外公开使用“信访”一词。⑨1972年12月，中共中央向全国转发《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，并在批示中要求各地“健全各级信访工作机构，抓好信访队伍的建设”，“做好信访工作”，这是“信访”首次出现在中央文件中⑩，表明“信访”作为一个概念已经被中央正式接受。

不过，“信访”概念真正走向群众还是在“文革”结束之后。1970年代末，“文革”中积累的种种社会矛盾演变为信访洪峰，而国家也把做好信访工作作为拨乱反正和促进安定团结的重要突破口。在此过程中，国家与民众自然会围绕信访现象发生泛而密集的互动，于是原本主要在国家内部流传的“信访”概念随之走向民间，成为一个家喻户晓的政治概念。

概念产生于社会实践的需要并反映着社会实践的变化。表面上看，“信访”概念的形成只是一个措辞简化过程，实际上它是这样一种信访工作制度化的必然要求和结果。制度化的不断加深，意味着处理“人民来信或要求见面谈话”的工作越来越成为一项日常性的政治事务，从而被越来越多的个人和组织越来越频繁地思考、言说、讨论、请示、指示、传达、发布，等等。这些活动都离不开语言和概念。而从语言和概念的角度来说，“来信或要求见面谈话”无论单独表述还是组词搭配都很笨拙，而“信访”使用起来则要方便和灵活得多。与此同时，“来信或要求见面谈话”平淡而冗长，“信访”概念简洁而独特，能够更加鲜明、有力地标识信访制度与其他制度之间的界限，有利于建立社会对信访制度的认知和认同。而建立这样一种认知和认同，是信访制度得以存在和发展的合法性基础。要言之，“信访”概念的产生是国家的效率需要和合法性需要在语言和概念上的必然反映。

“信访”是对有关现象进行识别和标注的产物。它一旦形成，就会作为一种认知框架定向人们的注意力，制约或引导人们对有关现象的解读和行动，为信访问题受到持续关注奠定强而有力的心理基础。

信访问题意识的崛起

从国家建立信访制度的那天起，信访问题就成为一个受到持续关注的话题。但随着历史的发展，对信访话题的关注逐渐发生分化，即从最初的“信访工作意识”一枝独秀，逐渐演化为“信访问题意识”与“信访工作意识”双峰并峙。在“信访工作意识”的支配下，信访问题被单纯理解为如何更好地完成国家任务的问题，视野比较狭窄，思维也缺乏反思性；而“信访问题意识”则进一步看到信访制度在运作过程中所产生的社会困扰，对信访问题的理解更全面、更丰富、更富于批判性。“信访问题意识”的形成，使信访问题在人们的主观认识中从一个平淡的“话题”(issue)变成一个需要认真对待的“难题”(problem),从而为信访问题进一步上升为学界关注的“论题”(question)打下基础。

图1　中国知网数据库中信访文献的发展趋势(1951-2015)

从信访文献的增长趋势来看，社会对信访议题的关注是不断提升的，尤其是1994年以后，提升速度尤快。这个过程大致可以分为四段：1951-1979年，每年都在100篇以下,平均每年只有区区23.7篇；1980-1993年，每年都在1000篇以下，平均每年382.9篇；1994-2004年，每年都在1000篇以上，平均每年4397篇；而2005-2015年，则每年都在10000篇以上，平均每年达到惊人的35921篇！尽管2011年后发文篇数有所下降，但总量仍然很大。

考虑到不同历史时期期刊的繁荣程度不同，从而每年发文的总数存在差异，所以本文又考察了信访文献占当年文献总数的百分比。将该指标与前一个指标相比，如图1，两者1967年以后的发展趋势总体上是高度一致的。所不同者，只是1951-1966年期间信访文献的总数很小，但在当年文献总数中的占比却很高。也就是说，用篇数指标来衡量的关注度很小，用占比指标来衡量的关注度却很高。这一差异的形成与当时在国家信访工作中占主导地位的社会动员模式有关，限于篇幅，此处不展开。尽管存在差异，如果把1951-2015年作为一个整体来看，则两个指标所描述的总体趋势是一致的，即信访话题的社会关注度在不断上升。

然而，同样是关注信访，在认知取向上却存在一个微妙而重要的历史变化，即在相当长的时间内，信访问题被单纯看作一项来自国家的工作议程，并未被视为一个困扰民众生活的社会问题，更未进入学术研究的视野。仍以从中国知网数据库中爬梳得到的“信访文献”作为样本来分析，结果发现，1979年及以前的信访文献几乎都是国家发布的信访工作文件、报章杂志对于信访工作的宣传、国家部门和工作人员关于信访工作的经验交流，等等。在这些文献中，关注的焦点是国家对于信访工作的要求，以及达到这些要求的途径；在它们眼中，信访只是一件需要按照国家布置去完成的工作。这样一种思维取向，不妨称为“信访工作取向”。

而1979年以后的信访文献中，虽然仍有大量工作布置、思想宣传和经验交流之类的篇章，但比例已大为减小。与此同时，开始出现关于社会层面的信访问题的报道，比如上访老户、越级上访、集体上访、缠访、闹访，等等。这些问题并不是1979年以后才发生的新鲜事。事实上，1979年以前的信访文献也曾不同程度地涉及这些问题，但总是作为衬托国家信访工作日程的社会背景出现，显得概略而模糊。而在1979年以后的文献中，这些曾经只是一个背景的问题开始走上前台，成为焦点，变得越来越清晰和具体，反倒是国家的信访工作日程逐渐退缩为构成讨论这些问题的背景。而且，即使那些从国家角度讨论信访工作的文献，也开始超出国家设定的思维框架，呈现出更为丰富和自由的思考角度。比照“信访工作取向”，不妨将这样一种关注取向称为“信访问题取向”。

图2　信访文献中工作取向与问题取向的消长趋势(1951-2015)

一个合理的假设是，一篇文献中如果出现“信访问题”字样，则代表它有“信访问题取向”；如果出现“信访工作”字样，则代表它有“信访工作取向”；如果两类字眼都出现，则表示兼有两种取向。如图2中折线所示，从1951年到2015年，虽然信访工作取向总体上仍占主导地位，但信访问题取向的增长趋势是非常明显的：在1981年，问题取向与工作取向的比值只有0.06，而到2015年已经提高到0.61。并且，2011年以后，在信访文献总量以及两种取向的文献总量(分别见图1和图2)都显著下滑的情况下，问题取向与工作取向的比值仍逆势上扬，说明信访问题意识的势头十分强劲。

需要特别解释一下1981年之前信访问题取向出现的两个高峰。一个是1964-1966年这三年间，两种取向的比值分别达到0.17、0.17和0.40；另一个是1980年，比值达到0.20。对这两个高峰，要看到，它们是在样本量非常小的情况下发生的统计结果(上述4个年份的比数分别是2∶16、1∶6、2∶5和3∶15)，与1981年以后大样本条件下的统计结果不具有可比性，因此不能以这两次“高峰”否定信访关注中问题取向不断增加的趋势。但另一方面，在1980年及以前，除了上述4个年份，其他年份的信访文献则不多。

信访关注中问题取向与工作取向的分野，意味着眼界的拓展，即从单纯关注国家的主张和举措，到同时关注社会的理解和行动，以及二者之间的背反所造成的社会困扰。眼界的拓展有利于发现更广泛的信访现象及其变异。而事物之变异及其复杂性，既是科学研究的兴趣所在，也是理论思考得以酝酿的经验基础。不仅如此，问题取向的崛起还意味着人们不再单纯服从国家的制度安排，而是开始反思这些安排在各个层面上产生的非期然后果。比起工作取向，这无疑是一种更具有反思性和批判性的思维。而反思和批判，既是科学思维的基本特征，也是科学发展的必要条件。

总而言之，尽管从客观上说，信访问题与信访工作从一开始就是相依不离的两个方面，但就对这两个方面的关注而言，却存在一个微妙而重要的历史转变，即，在1980年以前，国家的信访工作几乎占据着全部的注意力，“工作取向”一枝独秀；但此后，信访作为社会问题的一面引起越来越多的关注，“问题取向”开始兴起。这样一种转变，为信访问题进入学术研究奠定了基础。

信访学术研究的兴起

尽管关于信访现象的问题意识早在1980年代初即已萌芽，并在1990年代获得显著发展，但在相当长的时间内，它并未把对现实问题的关切上升到理论高度，研究成果也基本停留在简单的现象描述和经验总结上，思考的深度和分析的严整程度都十分有限。究其原因，在于信访问题意识系从信访工作意识分化而来，最早认识到信访问题是一个问题并进行相关研究的不是学者，而是实际从事或接触信访工作的工作人员。这批人构成早期信访问题研究的主力。不难料想，他们多是由于现实工作的需要，基于信访工作与信访问题的内在联系而涉足信访问题。就整体而言，他们在理论兴趣和素养方面自然赶不上从事专业研究的学者，以致不能把信访问题从一个直观的社会问题上升为一个深刻的理论问题来讨论。

图3　中国知网数据库中三篇信访学术研究文献的被引情况

图3展现了上述三种信访研究文献在中国知网数据库中的被引情况。这三篇文献都属于纯粹的学术作品，那些不关心学术问题的信访文献一般不会引用。因此，从这三篇文献的被引情况中，不仅可以看到它们各自的影响力，而且可以管窥学术意义上的信访研究的发展状况。如图所示，正是2001年《大河移民上访的故事》(图中简称“大河移民”)的出版带动了该领域的发展。在此之前，该领域一直很冷清，冷到刁杰成的《人民信访史略》(图中简称“信访史略”)几乎无人引用；而在此之后，不仅《大河移民》本身的被引次数节节攀升，连此前被忽略的《信访史略》也开始有了引用率，并与《大河移民》同步上升。这显然只有在信访问题研究作为一个领域得到发展的条件下才有可能。而《作为特殊行政救济的信访救济》(图中简称“信访救济”)一文，其被引情况与上述两篇文献大体一致。这说明，作为学术意义上的信访研究大体是在2001年以后才发展起来的。至于三篇的被引次数在2011-2012年间达到高峰，然后下滑的趋势，既与2011年后关于信访问题的发文总量大幅下滑约23%(参见图1)有关，也与该领域日益繁荣，议题增多，引文逐渐分散有关。

应该说，自诞生以来，学术意义上的信访研究一直是成长的。这表现在，如图1，2011年以后，信访文献总量的总体上是不断下滑的，2012、2015年分别比2011年减少23%和32%，再看图2，信访工作取向的文献同样有明显的下滑，但信访问题取向的文献却保持了相对平稳的发展趋势。最终，在整个领域的发表量走低的形势下，信访问题取向的相对比重不但没有下降，反而强劲地逆势上扬。这算是学术意义上的信访研究一直在成长的一个表征。由于一些文献兼有信访问题和信访工作两种取向，为了更好地测算两种取向的相对走势，本文又将这些兼有两种取向的文献刨除，专门统计“纯信访问题取向”和“纯信访工作取向”的文献。结果显示，两种取向之间的比值与图2中所呈现的趋势差不多，即也证明学术意义上的信访研究一直保持着强劲的增长势头。

不过，另一方面也要看到，在看似十分繁荣的信访研究中，学术取向的信访研究仍然处于非常弱势的地位。如以图2中两种取向的文献量来看，“信访问题取向”最高只占到“信访工作取向”的61%。而如果刨除兼有两种取向的文献，只以“纯信访问题取向”与“纯信访工作取向”来衡量，则这个数字则进一步下降到46%。事实上，问题取向只是信访学术研究的必要而不充分条件，因此并不能完全代表信访研究中的学术取向。如果考虑这一点，信访学术研究在整个信访研究中的比例会更低。

上面简单地勾勒了信访问题进入学术研究日程的历史过程及其内在逻辑。不难发现，信访研究的兴起与国家政治生活有密切的联系。可以说，它是国家设计的信访制度运作效果不彰的产物。正是信访制度的效果不彰引发一系列广泛而持久的社会问题，然后才被上升到理论高度来讨论。于是发生学术取向的信访研究。与现实政治的紧密联系，一方面不断给信访研究注入新的动力，使该领域得以不断扩张，但另一方面，也使大量研究难以超越时政热点而做足够深广的学理思考，以致该领域的研究参差不齐，整体水平不高。下面就来看该领域以往研究的成果及其得失。

信访研究概况与主题

信访研究是一个非常庞杂的领域，不仅文献量巨大，而且涉及的学科众多，讨论的问题也复杂多变，如何梳理该领域的研究成果是一件极具挑战性的事。

信访研究领域每天发表的成果数量十分惊人。中国知网是目前国内收录期刊、报纸、学位论文等各种文献最全的数据库，不妨利用该网数据库来观察该领域的发表情况。以“信访”为主题检索中国知网数据库发现，截至2015年底，该主题的文献共有16746篇。其中，2001-2015年14803篇，占到88%，与前面关于学术取向的信访研究发生在2001年以后的判断相吻合。在这15年中，平均每年发表987篇，每天2.7篇，数量不可谓不高。表1展示了这15年中所发文献的学科和类型分布。

如表1，按中国知网的学科划分，2001-2015年间发文量排名前5位的学科依次是：行政学及国家行政管理、中国政治与国际政治、诉讼法与司法制度、中国共产党、行政法及地方法制。这5个学科合计发文12434篇，占同期发文总量的84%。这个学科分布也充分印证了信访研究与国家政治生活紧密相关的事实。

而按中国知网划分的“研究层次”来看，2001-2015年发文最多的依次是政策研究、基础研究、行业指导、大众文化、职业指导，五者合计发文12380篇，也占到同期发文总量的近84%。细察各个类别之下的文献发现，所谓“大众文化”，其实就是新闻报道，因此可以排除在信访研究之外，而“行业指导”和“职业指导”其实也是政策研究，只不过是针对行业和职业的政策研究。经过这样一整合，政策研究总计达到7413篇，占同期发文总量的64%；而基础研究只占同期发文总量的36%，相当于政策研究的57%。这同样印证了信访研究与国家政治生活紧密相关的判断。

表1　中国知网数据库信访研究文献的分布(2001-2005)

由此可见，信访研究虽然非常繁荣，但分布极不均衡：一是学科高度集中，光是“行政学及国家行政管理”一个学科就占到48%，几乎是半壁江山；二是对策研究多，而基础研究少，两者呈倒四六开。这样一种态势也表明，信访研究领域的理论视野亟待扩大、理论层次亟待提高。这不是说行政学与行政管理或者政策研究不重要，而是说，信访作为中国社会中一个旷日持久且似乎愈演愈烈的社会问题，其研究仅仅停留在行政管理和政策研究的层面是远远不够的。

信访研究的文献虽然堪称汗牛充栋，但就基本议题而言，大体可以归纳为信访行动、信访工作和信访改革等三大主题。这三个主题的区别在于它们理论思考的着眼点和取向不同。如图4，关于信访问题的研究，在理论上有两个切入点，一个是着眼于社会(或曰民众)怎么闹，另一个是着眼于国家怎么管；与此同时，在理论上有两种取向：一个是实证研究，关注实际发生什么；另一个是规范研究，关注应该发生什么。两个维度交叉，遂形成三个研究主题：第一个主题系着眼于社会的实证研究，致力于用经验事实剖析民众的信访行动，包括行动的类型、发生的原因，以及形成和演变的过程、机制、结局，等等。根据其关键词，该主题可简称“信访行动”。

图4　信访研究的基本主题

第二个主题是以国家为着眼点的实证研究，核心关切是国家实际展开的信访工作，包括它在历史上的发展以及在当前的维稳和控访工作。同样，根据其关键词，将该主题简称为“信访工作”。

最后，第三个主题是着眼于调整国家与社会之间关系的规范研究，基本内容是申论信访制度改革的各种理念和方案，旨在国家与社会之间建立起更有效率、更受认可的互动关系。前两个主题都是基于实然的社会事实展开论辩，属实证研究；唯该主题是面向一个应然的社会愿景，当属规范研究。既然致力于调整国家与社会的关系，就着眼点而论，自然是兼顾国家与社会两个方面的。循前例，将这个主题简称为“信访改革”。

(一)信访行动研究

上面这些争论实际上从多个角度展现了信访行动在形态上的复杂变异。了解这些变异，是研究信访问题的经验基础。上述研究为我们了解和理解信访行动的形态变异提供了良好的基础，但另一方面，不难看出，首先，信访行动研究的发育并不充分。这表现在，大量研究都倾向于把信访行动与群体性事件等社会抗争现象打包处理，亦即将信访行动视为社会抗争的一种特殊情况来分析，并且往往被置于非常边缘的位置。事实上，尽管信访行动与其他社会抗争形式之间的界限比较模糊，常常相互转化，但它毕竟是一种在意识形态上得到承认，在制度上有独特安排的一种社会行动，完全无视这种独特性而简单地借用关于抗争的理论视角和分析框架，难以准确和全面地揭示信访行动形成和运作的逻辑，以及背后的社会和政治含义。

其次，将信访与抗争相联系，本来就是由历史原因造成的一种不正确的刻板印象。事实上，在国家的设计中，信访是一种政治沟通设置。民众固然可以通过信访渠道申诉和请愿，从而使信访行动表现出一定对立的特征，但民众也可以通过信访渠道向国家提起举报或建议，此时民众与国家更多的是合作而不是对立。并且，这种功能至今没有废弛。现在之所以一提到信访，就联想到社会矛盾和冲突，那是由于特殊的历史背景造成信访制度的前一种功能被使用得更多，以致留下这样一种刻板印象。这一历史事实进一步表明，把信访与抗争打包处理在理论分析上是不合适的——它会导致遗漏对某些信访现象的观察。

第三，该领域研究在非常热闹的同时非常破碎，急需理论上的整合。以往各家都基于所观察到的经验现象提出自己的理论观点且相互辩诘，其实这些现象都只是信访行动在特定条件下的变异。因此，现在需要的不是以此非彼、非此即彼，而是一个能够统摄信访行动的各种形态变异(包括已经引起注意和仍未引起注意的)及其边界条件的理论视角和分析框架。

(二)信访工作研究

这里所谓“信访工作”，是指国家围绕民众的来信来访而展开的所有行政或政治活动，既包括对民众信访行动的动员或防控，也包括对信访部门自身的各种建设。如前面所指出的，在当前信访研究中，信访政策方面的研究占到六成左右。宽泛地说，它们都属于这里所说的信访工作研究。不过，绝大多数信访政策研究都属于即事感言式的议论，无论事实梳理还是理论建构都乏善可陈，不属严格意义上的社会科学研究，这里不予讨论。

对国家信访工作，学术界真正感兴趣的问题是：国家对民众的信访行动是如何预防和控制的？其体制是如何构成和运作的？逻辑和机制是什么？学者之所以关注这些问题，是因为，在过去若干年中，信访工作越来越显著地与“维稳”联系在一起。以维稳对中国社会方方面面的深刻影响，社会科学研究关注国家的信访工作，实乃不得不然的事。这些问题无疑十分重要，但又相当敏感。相对于民众比较开放、比较松散的信访行动，国家的信访工作规程严密，对研究者来说观察不易进入，资料难以获取，成果的发表也有更多的考虑和限制。尽管如此，该领域的研究还是取得了若干成果，主要集中在以下两个方面：

陈希的著作是迄今关于信访现象最为系统的研究，其中关于国家内在矛盾的论述尤其富有启发性。然而，作者虽然强调把国家置于理论分析的中心，但终究对中国国家形态的形成和运作缺乏具有历史深度的理解，以致对国家内在矛盾的论述缺乏连贯性和系统性。与此同时，与其他信访研究一样，他仍然将信访现象理解为社会抗争的一种特殊形态，忽略了信访制度的另一种功能和面相。这些不足在认识论上具有同样的根源，即都是因为缺乏历史视野。

关于信访制度史的研究目前还很不发达，但恰恰是目前信访研究非常需要的。历史视野的局限常常导致对信访现象的片面理解。

(三)信访改革研究

当前信访研究的第三个主题是：信访制度改革。这可以说是当前信访研究中争论最集中，同时也最激烈的问题。卷入其中的不仅有学者，还有政界和媒体。亦因为如此，在该问题上，观点的发表渠道比较漫散，论述的格式和严谨程度也参差不齐，这给回顾和综述造成一定困难。大体来说，关于信访制度改革的研究涉及以下三个方面的问题：第一，信访制度当前面临的主要困境是什么？第二，信访制度在政治上应当如何定性和定位？第三，信访改革的目标和路径是什么？显然，这三个问题在逻辑上是一脉相承的：信访改革的提出一定是因为该制度在当前面临严重的困境，而要改革，首先就有一个对信访制度如何定性和定位的问题。

1.信访制度面临的困境

信访制度在当前一定面临非常严重的困境，否则，从官方到民间都高呼信访制度改革就是一件不可思议的事。这些困境，从具体的信访现象来说，包括：

(1)信访总量居高不下，形成所谓“信访洪峰”。信访洪峰的形成，原因很复杂。除了社会矛盾不断增多，信访总量也随着水涨船高之外，信访制度本身的缺陷也是重要原因：一是信访程序没有司法程序复杂，某种程度上使社会矛盾更便于流入信访部门而不是司法部门；二是在信访问题被国家列为维稳的内容之后，因上访、截访而不断产生新的信访事件；三是信访制度缺乏完善的终结机制，“终结不终访”，重复信访的问题长期存在，旧的难以退出，新的不断涌来，信访总量自然不断走高。

(2)信访手段不断激进化，甚至政治化。“大闹大解决”是众所周知的上访策略。遵循这一逻辑，信访过程采用破坏性手段的情况越来越多，手段的破坏性越来越强。这表现在，不服从法律法规的越级上访和涉法涉诉信访、串联多人的集体上访、信访过程中使用暴力的情况不断增多，甚至引发或演变为群体性事件。中央处理信访突出问题与群体发生事件联席会议将信访问题与群体性事件放在一起处理，原因就在这里。还有一些民众选择到天安门地区、中南海周边、领导人住地、外国使领馆区上访，以图向政府施加政治压力，达到解决问题的目的，此即所谓“非正常上访”。

(3)信访制度功能异化的问题越来越突出。这主要是指一些利用政府出于维稳压力而追求息事宁人的心理，假借信访渠道渔利，以致出现前述所谓“谋利型上访”、“要挟型上访”、“上访专业户”等荒诞景象。

2.信访制度的定性与定位

推动信访制度改革，首先要对信访制度进行一个总的定性和定位，亦即确定信访制度的性质及其在整个制度谱系中的相对位置。只有明确了定性和定位，才能确定改革的原点和目标。定性和定位不同，改革的目标、内容和路径也相去甚远。

中国共产党长期将信访制度定位为一种群众工作制度和社会主义民主制度，即通过信访工作密切联系群众，同时让群众能够方便地监督政府和建言献策。但随着法治观念的兴起，越来越多的学者开始把信访制度置于法治框架中去思考，倾向于法理和法律上去讨论信访制度的性质和地位。由此产生的一个核心争议是：信访是不是一种有法律依据的权利？如果是，又是一种什么权利？对这个问题的回答，实际就是关于信访制度之法律属性和地位的回答。

不难看出，上述三种观点对信访制度的定性和定位分别是：法律制度、政治制度和行政制度。不同的定性和定位意味着不同的改革方向和方案。反之亦然。

3.信访改革的方向与方案

从关于信访改革方向和方案的争论中也可以看到，政治与法治之间的张力仍是最大的症结，即到底是为了党的政治合法性需要和现实政治需要(最典型的是维稳)而保留甚至强化信访制度呢，还是出于法治的需要而弱化甚至取消信访制度。

走向新议程：中国社会转型中的政治秩序

这项议程的核心理念，是试图把信访问题置于当代中国政治秩序的形成和演变这一宏大的理论和历史背景中去思考，以进一步拓展信访研究的视野，扩大信访研究的格局，整合信访研究的成果。所欲回答的问题包括：当代中国为什么会形成这么一个别具特色的信访制度？信访制度为什么会造成形形色色的信访问题？这些问题的表现及其形成机制在历史上有什么变化？在理论上怎样解释这些变化？基于信访制度的内在逻辑，今后应当进行什么改革？又能够进行什么改革？在考察这些问题时，将时时与“中国社会转型中的政治秩序”这一宏大主题相联系，一方面以信访问题为标本，去透视当代中国政治秩序形成和演变，另一方面以当代中国政治秩序的形成和演变为镜鉴，去反思信访制度及其问题的历史变异，这样以小见大、以大观小，让二者相互发明、相互证成。自近代以来，中国社会一直处于剧烈的转型之中。在这样一个转型社会中，政治秩序的形成和巩固始终是个难题。在当代中国，这个问题依然十分突出。准此，本文把这项新的研究议程称为“中国社会转型中的政治秩序”。

(一)信访问题的本质及其要求

之所以推出这么一项议程，首先是由信访问题的本质决定的。信访制度是建国后不久即创立的一种国家制度。该制度牵出的“信访问题”之所以这么复杂难解，原因就在于它实际上涉及国家建构过程中一个具有根本性的问题，即如何处理国家与社会的关系，从而实现社会治理的秩序化？即使在一般情况下，解决这个问题已经足够复杂，而当前中国正处于一个大转型时期，政治、经济、社会、文化等各方面情况都在发生迅速而剧烈的变化，自然更增加了解决这个问题的复杂性。

上述两个独特的属性，决定了信访制度虽然在整个国家的制度体系中属于边缘部分，实际处理的问题却是国家与社会的关系中最前沿、最敏感的问题，并且涉及得最全面、最直接。既然如此，那么，在国家建构过程中可能发生的种种矛盾、纠结和磨难，在信访制度的形成、演变和运作过程中都会发生。这正是本文决意从“中国转型社会的政治秩序”的高度来思考信访问题的原因所在。信访问题确实不是一个局部的社会冲突或利益救济的问题，而是一个全局性的政治秩序问题，即国家与社会的关系如何处理，如何实现社会治理秩序化的问题。

如果要从这个高度来思考信访问题，就必须把政治秩序和信访制度的演变看成是一个历史性的国家建构过程，深入分析国家内部的张力，以及在这些张力驱动下制度变迁的轨迹和内在逻辑。如果以这个标准去衡量以往的信访研究，那么，这些研究要么理论建构的专业化程度不够，要么所解释的历史事实有限，要么兼而有之。

(二)新议程的统摄性及其学术价值

推出这一新的研究议程，第二个原因是它可以很好地整合以往信访研究的成果，并弥补以往研究存在的不足。以往信访研究的三大主题，归根到底，都是关心和讨论当代中国的政治秩序问题，即当代中国的政治秩序目前处于什么状态？未来应该形成什么样的政治秩序？又能够形成什么样的政治秩序？只是各自的切入点和着重点有所不同：信访行动研究从社会抗争的角度，信访工作研究从国家治理的角度，信访改革研究从应然的角度，而信访行动和信访工作研究则从实然的角度去讨论同一个问题。这些表面上相互独立的角度，其实在逻辑上都是有内在联系的——那些聚焦当下政治秩序的研究，心中一定有一个关于应然政治秩序的理想；那些关注未来政治秩序的研究，心中一定对当下政治秩序抱有某种判断。同样地，社会分析一定会以对国家的某种理解为底色，国家分析也一定会以对社会的某种理解为背景。总而言之，应然与实然、国家与社会都是相对而存在的，它们在理论建构和演绎中不可避免地会互为参照。

问题就在于，以往关于信访问题的研究常常对应然与实然、国家与社会之间的联系缺乏自觉和反思。这表现在，它们总是把应然与实然、国家与社会之间的某种关系当作不证自明的公理，然后把这些“公理”作为理论推演的前提，结果造成很多偏误。比如，如前所述，在那些关于信访改革的讨论中，法治常常被认为是一种毋需争论的理想政治秩序，信访制度的是与非、去与留，都以法治这支标尺来衡量。然而，法治作为一种政治秩序本身又如何可能？它发育和巩固的社会条件是什么？如果这些问题不解决，法治在多大程度上构成衡量信访之是非去留的标尺就颇得申辩一下了。然而，在那些讨论中，这些问题都被忽视了。其实，那些所谓“公理”只是某种先入为主的假设(assumption)，以为无可争议，其实大可争议。但由于这些假设常常是被一个研究领域广泛接受的共识，因此很少引起注意和反思，更别说争论。而在“中国社会转型中的政治秩序”这项新议程中，这些假设都将拿出来重新审视。

由于据以展开理论讨论的前提假设不同，三大主题的信访研究常常基于不同的理论传统和脉络去讨论问题，各自割据一方，相互缺少交流。即使是同一主题内部的研究，睽违而无对话的情况并不少见。结果，本来可能有和应该有的逻辑关系变成了事实上没有逻辑关系；本来应该受到检验的逻辑关系变成了不证自明的真理，每个研究都沉浸在自己的理论世界里自娱自乐，导致信访研究越做越干瘪，越做越乏味。本文力倡“中国社会转型中的政治秩序”这一新的研究议程，在理论上最重要的用意之一，就是打破以往研究中那些自以为不证自明或坚不可摧的前提假设，以及因此而形成的研究壁垒，让多个主题在同一个理论平台上形成有效的对话和交流，既避免许多规范研究仅从价值理念出发放言高论而罔顾历史条件约束的弊端，也避免许多实证研究只顾眼前事实而无视历史变异和缺乏价值关怀的弱点。要言之，目的是在整合信访研究成果的同时，拓宽信访研究的视野，扩大信访研究的格局。

(三)新的研究议程与中国社会现实

“转型社会的政治秩序”作为一个研究议程的理论价值和现实意义不言而喻，但更关键的问题是研究如何开展。本文拟议的研究策略，是将其置于中国信访制度的创制、运作和变异这一具体的历史情境中去思考。之所以这样做，是因为政治秩序的形成和演变过程十分宏大而抽象，如果不与具体的制度进程相结合，要追寻其中的逻辑和机制难免漫无边际，没有着力点。这样不仅研究工作的效率甚低，而且容易导致理论推演脱离历史情节的约束而流于随意和任性。而政治制度是政治秩序最为集中和明确的表现形式，从信访这样一个久经风雨、饱受争议的政治制度入手，政治秩序兴革中的种种关节、纠结和磨难就非常具体而可考，探寻历史进程中的因果关系和作用机制就相对容易得多。

①该文件见中共中央文献研究编《建国以来重要文献选编》(第二册)，中央文献出版社，1997年，第322-324页。

②参见《各地各级人民政府应更加重视人民来信来访》，《人民日报》1953年1月19日；《中国共产党山西省委员会关于加强处理人民来信、接见人民来访工作的决定》，《山西政报》1953年第7期；《山西省人民政府关于加强处理群众来信、来访工作的指示》，《山西政报》1953年第8期；《陕西省人民政府关于省级政府各机关处理群众来信和接见群众来访暂行办法》，《陕西政报》1953年第10期。

③该文件见《湖南政报》1960年第7期，第138-141页。当时天津市属河北省，交河县属天津市。交河县后撤销，其政区并入泊头市。

④《天津市1960年信访工作总结(摘要)》，《天津政报》1961年第14期。

⑤笔者掌握的最早的北京市《信访简报》为1967年第4期(档号182-1-90)，刊发于1967年12月8日。按期刊发频率推定，第1期当刊发于当年9月。

⑥参见《天津政报》1964年第17期。

⑦张修成：《1978年以来信访工作研究——以山东威海为个案》，序言第7页，中共中央党校博士论文，2007年；吴超：《中国当代信访史基本问题探讨》，《当代中国史研究》2011年第1期。

⑧中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编著：《信访学概论》，华夏出版社，1991年，第5页。

⑨张成良编：《信访工作》，高等教育出版社，1988年，第3页；另见中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编：《信访学概论》，第5页。

⑩张成良编：《信访工作》，第3页；《中共中央转发〈关于关于加强信访工作和维护首都治安的报告〉的批示(摘录)》，见金志良、孙伟汉、李发云主编《信访工作实用手册》，黑龙江人民出版社，1991年，第9页。

1.《各地各级人民政府应更加重视人民来信来访》，《人民日报》1953年1月19日。

2.《河北省交河县开展人民来信来访工作的几点经验》，《湖南政报》1960年第7期。

3.《山西省人民政府关于加强处理群众来信、来访工作的指示》，《山西政报》1953年第8期。

4.《陕西省人民政府关于省级政府各机关处理群众来信和接见群众来访暂行办法》，《陕西政报》1953年第10期。

5.《天津市1960年信访工作总结(摘要)》，《天津政报》1961年第14期。

6.《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，载中共中央文献研究编《建国以来重要文献选编》(第二册)，中央文献出版社，1997年。

7.《中共中央转发〈关于关于加强信访工作和维护首都治安的报告〉的批示(摘录)》，载金志良、孙伟汉、李发云主编《信访工作实用手册》，黑龙江人民出版社，1991年。

8.《中国共产党山西省委员会关于加强处理人民来信、接见人民来访工作的决定》，《山西政报》1953年第7期。

9.北京市《信访简报》1967年第4期，档号182-1-90，北京市档案馆。

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〔责任编辑：毕素华〕

冯仕政，中国人民大学社会学系教授，中国人民大学社会学理论与方法研究中心研究员。北京，100872

*本文系国家社科基金课题“社会冲突治理与新中国信访制度的演进研究”(项目号：11ASH004)和中国人民大学科研基金项目“当前中国网络群体性的形成及治理研究”(项目号：13XNL005)的阶段性成果。