征信体系在城市管理中的运用

文 陆继锋 Lu Jifeng 山东科技大学文法学院讲师、法学博士、硕士生导师，国家行政学院在站博士后曹梦彩 Cao Mengcai 山东科技大学文法学院刘自豪 Liu Zihao 山东科技大学文法学院



征信体系在城市管理中的运用

文 陆继锋 Lu Jifeng 山东科技大学文法学院讲师、法学博士、硕士生导师，国家行政学院在站博士后
曹梦彩 Cao Mengcai 山东科技大学文法学院
刘自豪 Liu Zihao 山东科技大学文法学院

城市管理

征信体系

城市问题

社会治理

当前城市管理工作的最大挑战，是传统的城市管理问题在没有得到有效解决的情况下，新的问题又不断出现，影响城市社会和谐和居民利益。作为市场经济发展的产物，征信体系在规范居民个人行为、减少行政成本、改善城市管理方面具有不可忽视的作用。在城市管理中，征信体系有很强的适用性和利用价值，主要体现为两方面：一是征信体系可以增强民众的遵纪守法意识，提高居民自律意识，促使居民积极参与到城市管理中来。二是征信体系可以提升管理理念，丰富管理手段，构建长效的城市管理机制。

一、征信体系内涵与征信体系建设

（一）征信体系内涵

信用是一种基本的社会关系，通常是指在人与人、单位与单位之间在商品贸易中达成的一种互相信任关系。信用在不同学科领域或实践层面有着不同的解读和表达。在伦理道德层面，信用讲求诚实守信并以此约束人的行为；在法律层面，信用通常指当事人契约之下的权利与义务关系；在社会学中，信用指建立在社会心理因素上的一种社会关系；在经济学层面，信用是借贷双方兑现承诺的一种交易，包括国家信用、银行信用、企业信用和个人信用等内容。

人类经济活动尤其注重发挥信用的作用。著名政治经济学家熊彼特曾指出：“更有用的方法是从信用交易着手”；另一名经济学家罗宾逊夫人也曾这样概括：“货币实际上就是信用问题”。在中国，“征信”一词源于《左传·昭公八年》：“君子之言，信而有征，故怨远于其身。”当下，征信一般被理解为通过依法收集、传输、存储和加工自然人、法人及其他组织信用信息，以此帮助人们判断和控制风险，服务生产生活的实践活动。而征信体系就是与信用、诚信和征信活动有关的法律法规、组织架构、文化教育以及市场管理等共同构成的体系。

（二）国内外征信体系建设情况

西方发达国家在征信体系建设方面进行了百余年的探索实践并形成了不同模式。典型的有三种：一是市场主导型模式，美国、英国、加拿大等国政府基本采取这种模式；二是政府主导型模式，德国、法国、意大利等国家采用的模式；三是会员制模式，主要是日本政府推行的模式。

近年来，我国征信体系建设进程不断加快，主要从两个层面展开：

首先是地方探索与实践。如上海自上世纪末就启动了信用体系建设，先后出台了《关于加强上海市社会信用体系建设的意见》《上海市社会信用体系建设2013-2015年行动计划》等文件，构建了涵盖信用管理制度、征信数据平台、信用服务行业和社会信用环境等为主要内容的，由“一个平台和两大系统（个人信用联合征信系统、企业信用联合征信系统）”构成的征信体系。浙江省2010年提出构建执行征信系统，2011年又将执行征信系统纳入“平安县市”考核工作，浙江在全省法院、公安、工商、金融等机构实现了信息共享。此外，广东、湖南、天津等地方政府也在征信体系建设方面进行了大胆探索。

其次是国家层面的推动。中共中央、国务院2011年下发了《关于加强和创新社会管理的意见》，明确提出要“建立健全社会诚信制度”；十八届三中全会也提出要“建立健全社会征信体系”；2012年12月国务院常务会议通过了《征信管理条例》并于2013年3月15日起施行；2014年1月，国务院常务会议原则通过《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，对建设社会信用体系作出部署。可见，我国的征信体系建设步伐不断加快，运用领域得到大大拓展。

二、当代城市管理主要问题与成因

（一）城市管理的内涵界定

城市管理是对城市的人和物两方面因素进行的整体性管理。［1］城市管理是一个多维度、多结构和多层次的概念，它可以分为三个基本层次：一是宏观上的城市管理，主要指政府组织或相关机构对城市所有事务的管理；二是中观上的城市管理，主要指政府专设机构或职能部门对市政基础设施和城市秩序的管理；三是微观上的城市管理，是城市管理综合执法机构对扰乱社会秩序和正常经营的具体事件的管理。［2］本研究所探讨的是微观层面的城市管理，意在分析当前城市管理中面临的突出问题及其成因，检讨当前城市管理工作机制与方法，解决城市管理具体问题，提高城市管理水平。

（二）当代城市管理问题

城市问题是与城市发展相伴随的客观现象。作为城市问题的组成部分和末端呈现，城市管理问题是指城市管理活动所面对的现实问题和困扰。当前城市管理面临诸多问题，常见问题大致可分为建筑规划类、生产经营类、环境卫生类、城市交通类和市容市貌类（如表1）。城市管理问题不但给本来应该美好的城市生活制造了不和谐音符，扰乱城市生产生活秩序，也与现代城市文明格格不入。其实，城市管理存在问题是客观现象，城市管理问题本身也并不可怕，但如果陷入“整治-又现-再治-再现”的重复怪圈，就会严重困扰社会管理活动，就会成为了我们不得不面对又不得不切实解决的重大课题。

（三）当代城市管理问题成因

当代城市管理问题成因机理十分复杂，但可以从城市居民和城市管理机制两方面分析其成因。

表1　当前常见城市管理问题

1.城市居民自身原因

城市居民是城市管理的根本，居民状况关乎城市管理水平。从当前城市居民整体状况看，至少有三方面不足：

（1）城市居民遵纪守法意识和文明意识薄弱。文明和法治是社会主义核心价值观的重要内容，也是每位居民都应当遵守和倡导的基本规范。尽管当前城市居民遵纪守法意识和文明程度比以前有较大提升，但仍有很多不足之处，还没有达到理想程度。比如，尽管我国城市管理有相应法律法规约束，但依然很难避免违章建筑、违法经营、违反交通规则等不良行为。

（2）城市居民参与意识和主体意识低下。城市居民是城市管理的主体，只有充分调动城市居民参与热情和参与积极性才能管好城市。从现状来看，城市居民对城市管理的参与意识和主人翁意识普遍不强，多数居民认为，“城市管理是政府的事，我只是被管者”，甚至“城市管理与己无关”。这些思想误区和认识上的不足影响着其意识提升。

（3）城市居民集体观念和全局意识淡薄。集体观念和全局意识是指在思考问题和采取行动时立足于整个集体，做好配合。城市居民如何处理个人利益和城市整体利益决定了居民对城市管理的配合度。近年来，在西方价值观和市场经济冲击下，民众集体意识整体弱化是客观事实。城市居民的集体观念和全局意识薄弱，突出表现为：凡事利字当头，自我为中心，对他人、对集体和对城市整体利益关注不够，若损及自身利益或者自身利益得不到满足就不支持或不接受城市管理活动。

2.城市管理工作存在不足

当前城市管理工作也存在一些不足之处，突出表现为三方面：

（1）系统意识不够，缺乏整体协作。作为城市总体发展的一部分，城市管理内容包罗万象，涉及城管、城建、公安、工商、交通、环卫等多部门，管理部门间职能上有交叉，流程上有真空，也缺少必要的信息沟通与共享。在部门利益面前存在“有好争着管，无利都不管”的不良现象，各部门之间联手联合与联动不够，协作不够，合力不强。

（2）长远意识不足，缺乏长效机制。城市管理是一项动态性、反复性工作，城市管理问题的解决也绝非朝夕之事。当前，城市管理重眼前而轻长远，主观性、随意性大，缺乏长远规划。就管理行为而言，突击执法、集中行动、专项整治等是主要形式，［3］以至城市管理综合整治一拥而上，表面见效，运动后一哄而散，死灰复燃，导致一些问题得不到有效解决。

（3）法规不完善，执法形式单一。城市管理法律法规是城市管理的依据。当前，我国城市管理执法依据主要是《行政处罚法》，尚缺少专门的城市管理实体法规，现有条款操作性不强，执法主体不够明确，执法手段以单一的经济处罚为主，对居民接受处罚后的改正态度和效果缺乏关注。同时，城市管理中存在执法不严、以罚代管的现象，助长了说情风、钻空子和不当交易与腐败等不正之风。城市管理执法难从根本上来说是一种社会问题，其实质是社会信用的缺失。［4］

三、征信体系在城市管理中的适用

（一）征信体系与社会管理

征信体系最初主要为借贷市场所用，服务于银行业发展，后扩展至商品交易市场和劳动力市场。随着信息技术的发展和数据库的建设与完善，征信体系功能不断拓展。西方各国政府已开始探讨和发挥征信体系在社会管理中的功能和作用，信用监管和惩戒相结合是西方近年来重要的社会管理方式，征信体系逐渐成为了社会管理的重要抓手。［4］

近年来，随着我国改革开放的不断深入和社会的转型加速，社会问题日益凸显，社会管理改革创新成为党和政府新的任务。党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；十八大也明确提出“要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平”。此外，网络问题的兴起，推动了社会管理的革新，也迫使我们思考如何探讨网络管理下的社会监管形势。在此背景下，征信体系在我国社会管理中的作用不断凸显并得到了应用，其应用主要分以下方面：一是银行、证券、保险、信托等部门或领域利用征信体系加强金融信贷管理；二是工商企业、行业协会等运用征信体系改善生产经营与商品交易管理；三是税务部门借助征信体系保障征税、交税活动，解决税收管理问题；四是通过政府及其职能部门结合相关信息，提高行政管理效率；五是司法机关借助征信体系，通过搜集、共享甚至公开个人信息等手段解决“执行难”问题。也有学者主张，结合当前互联网快速发展的形势与需求，针对征信体系进行网络社交管理，迎接一个即将到来的网络征信时代。［5］

（二）征信体系在城市管理中的适用

城市管理是社会管理的重要组成部分。在城市管理中，征信体系同样有很强的适用性和利用价值，主要体现为两方面：一是征信体系可以增强民众的遵纪守法意识，提高居民自律意识，促使居民积极参与到城市管理中来。“善治必达情，达情必近人。”就城市管理而言，缺少城市居民的积极配合与主动参与，城市管理必然陷于困境，而提高城市居民自律意识和自我管理能力是最关键的措施。征信体系依托信息技术和现代网络，注重信息资源利用和公民信用考核，讲求惩戒与预警结合，促进自律和他律统一，有利于提高城市居民自律意识，促使公民将个人利益融入社会公共利益之中，促进城市居民积极参与城市管理。二是征信体系可以提升管理理念，丰富管理手段，构建长效的城市管理机制。征信体系可以实现信息在不同部门的传输和运用，借助信息共享，促使部门间加强合作，变城市管理后果惩治导向为原因破解导向，同时弥补执法形式单一的城市管理短板，以丰富执法手段，推动城市管理流程再造，促进城市管理的精细化和长效化。总之，征信体系可以通过增加违约成本，减少行政成本，约束城市居民不文明行为，以他律促成良好意识和生产生活习惯，有利于提升城市管理理念，创新城市管理机制，提高城市管理水平。

（三）我国城市管理征信体系建设的实践

近年来，国内一些城市将征信体系运用到城市管理中，解决现实问题。比如，杭州市2006年获批省信用建设试点城市后，启动了城市征信体系建设，将“健全信用体系，打造信用杭州”作为“生活品质之城”品牌建设的基本内涵，通过开发和完善市民卡系统、出台市民信用奖惩办法等手段，发挥征信体系建设在城市管理中的作用。［6］上海在2010年提出以征信制度建设为契机，提升城市管理水平，建设“诚信上海”。［7］另外，上海还尝试通过利用电子监控，对城市不文明行为进行监督，将相关信息纳入“公共征信”系统。［8］宁波市2013年提出，城市执法和相关行政部门要利用信息平台对城市管理中的行政处罚、行政强制、行政调查等信息进行分类记录、存储和共享，严查城市管理中违法违纪行为。［9］显然，征信体系建设已经成为城市管理创新的手段。

四、城市管理征信体系的建设路径

（一）营造城市征信管理的氛围

诚信是中华民族传统美德，管理是城市建设运行的重要保证。培养社会诚信意识，优化社会环境，不但是我国经济社会发展的重要内容，也是城市管理征信体系建设的必要条件。就当前城市管理而言，一方面要以社会主义核心价值观为指引，打造“诚信守法”的城市精神，本着“全面普及与重点突出，持续性和阶段性并举”的原则，全方位多角度地加强以诚信为核心的道德宣传教育，强化公民诚信道德意识，营造“守信光荣，失信可耻”的道德氛围；另一方面要本着“道德与法制结合，自律与他律并用”的原则，依据现有法律规范，加大对信用不良行为的惩戒力度，让违法违规者在身份管理、教育培训、租房住房、证件办理等方面受到警告或限制，提高公民违法与失信成本，压缩城市违规失信空间，培养“守信者利，失信者亏”的自律和他律意识。

（二）完善城市征信管理规章制度

城市管理征信体系本身就是一种制度安排，没有法律和规章制度的支持是不可能实现的。当前城市管理应在《中华人民共和国政府信息公开条例》《国务院征信管理条例》等现有国家法律法规基础上，尽快出台符合不同城市特点的《城市征信管理体系建设条例》，明确城市管理征信体系建设目标和基本原则，重点开展信息采集保密与使用、征信机构设立与监管、征信程序及违规行为认定等方面的法规完善工作，让城市管理征信体系建设做到有法可依、有章可循。

（三）建立城市征信管理专门机构

城市征信管理具有长期性和全局性特点，建立专门组织机构框架是城市征信系统的重要保障。作为当代城市，要结合市情成立由政府主要领导召集的城市征信管理统筹协调机构，促进城市征信管理的层级与条块互动；可依托城市经济信息化委员会等部门建立专门的征信管理专门机构，明确其在城市征信管理中的职责与分工，具体推进城市征信管理体系建设和监管工作。

（四）实现城市信用信息的共享

信用信息数据是支撑城市征信体系的基础。当下，互联网、物联网、大数据、云计算等现代技术为城市管理征信系统建立提供了技术支撑。而公民信用信息“碎片化”的客观事实不但制约城市管理征信体系建设，也影响城市管理效率。城市管理应本着“先易后难、分步实施”的原则，依托城市信息中心或网络中心，实现银行基础数据库、工商部门企业信息数据库、公安部门个人信用信息数据库的信息集成，开发包括城市征信管理信息采集、信息处理和信息公开等内容的城市管理征信系统，为城市管理搭建容量大、传输快和应用性广的信息管理平台，实现信息在城市管理系统内各个部门推送、流通，借助信息化再造城市管理流程并促进城市管理精细化。

（五）促进征信建设的社会参与

人民群众是社会财富的创造者，也是推动变革的中坚力量。调动全社会力量并整合全社会资源是提高城市管理水平的重要保证。城市管理征信系统固然需要政府主导，但建设城市管理征信系统并非政府一家之事，它需要社会公众的广泛参与。城市管理征信体系要在明确政府、社会组织、企事业单位和个人等在城市征信管理中主体权利和义务的基础上，鼓励社会公众参与城市管理征信体系建设；应结合城市管理需要，尽快催生和扶持一批独立于政府和市场之外的征信管理第三方机构，承担公民信用记录的征集、咨询、分类、评估等工作，由其提供专业化服务，实现城市管理征信系统建设社会化，打造城市征信管理合力。

城市管理事关经济发展、社会进步和居民根本利益。诚实社会呼唤公民诚信，城市管理需要征信支持。城市管理征信体系建设是城市国际化、信息化和法治化水平的体现，是塑造城市精神的有效载体，也是提高城市综合竞争力的重要手段，更是激发人的积极主动性、激活社会发展因子的点火器，应当引起足够重视。

说明：本文为2015年度国家社科基金一般项目“当代中国社会治理史研究”（15BDJ026）、中国社科院马克思主义理论学科建设与理论工程资助项目“中国特色社会治理发展道路研究”（2015MGCHQ008）。

［1］刘国光.中外城市知识辞典［M］.北京：中国城市出版社，1991.

［2］孙柏瑛.我国政府城市治理结构与制度创新［J］.中国行政管理，2007（8）.

［3］罗许生.从运动式执法到制度性执法［J］.重庆社会科学，2005（7）.

［4］杨柳.社会管理创新背景下的被执行人信息公开——以浙江法院执行征信系统建设为研究对象［J］.人民司法，2012（17）.

［5］吴晶妹.开启网络征信时代［J］.金融世界，2015（3）.

［6］杜泽俊.关于推进杭州市征信体系建设的思考［J］.杭州（生活品质版），2011（7）.

［7］施凯.加快征信制度建设 提升城市管理水平［N］.解放日报，2010-02-21.

［8］苑广阔.“宠物扰邻”与“公共征信”［N］.甘肃日报，2015-11-11.

［9］宁波市城市管理相对集中行政处罚实施办法［N］.宁波日报，2013-12-27.

■责任编辑：王 缙

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10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.016