大都市城镇社区自治中的无缝管理与行政局限——以S市S镇的网格化治理为例

文 张文明 Zhang Wenming 华东师范大学社会发展学院教授、博士生导师陈 罕 Chen Han 华东师范大学社会发展学院社会学系



大都市城镇社区自治中的无缝管理与行政局限
——以S市S镇的网格化治理为例

文 张文明 Zhang Wenming 华东师范大学社会发展学院教授、博士生导师
陈 罕 Chen Han 华东师范大学社会发展学院社会学系

网格化

社区自治

管理体制

可持续性

网格化模式的核心特征，就是社会管理的重心下移，即通过国家行政权力下沉的方式，将原有的区级行政职权和资源直接下沉到街道，覆盖到社区。由于网格化模式是在社区边界不变的前提下划分的更小基层单位——“网格”中展开，使得其对下沉的行政资源重新整合更为容易，变革的制度阻力也较小。但是，仅以管控为目的这种治理方式，则会打破社区社会基于地缘、血缘等天然纽带而形成的自然秩序，破坏了传统乡村社会内生的自治力量，不利于新的自治力量的形成和发展，不利于政权国家与基层自治社会的有机互动，而网格化模式的盛行也极易造成社区管理的“麦当劳化”。

20世纪末我国开始大力推动社区建设，以实现社区自治作为基本的建设目标，并试图通过政府的大力支持和培育，激活过去在“单位制”下长期处于休眠状态的社会自治力量。但值得指出的是：多年来，由于政府的“退出机制”并没有较好地建立起来，在不同地区的社区自治过程仍不可避免地带有极强的行政色彩。与此相伴的状态是，随着近年社会矛盾的逐渐增加，社区不得不承担了大量的社会管理工作而处于一种超负荷状态，这使得社区自身无暇实现自身的“自治能力建设”，其行政化色彩也随着管理职能的增加而愈发浓厚。为了应对社会问题激增以及回应社区“解决问题的无力化”现状，网格化治理模式在近年应运而生，并在全国各大城市被广为推崇。那么网格化治理作为一种“创新社会治理”方式，在传统的自我（治）管理以及政府职能管理之上其作用及功能如何？对传统自治模式会产生什么影响？这些问题就成为一个值得探讨的课题。

一、网格化治理的提出

所谓网格化治理，就是在保持原有管理体制不变的基础上，根据属地原则、地理布局、现状管理等原则，把传统社区划分为若干单元，形成类似于“网”的格子，并对每一个网格实施动态、全方位管理，在现代网络技术的基础上广泛使用数字化技术。

网格化治理最初是2004年在北京东城区开始实行的，其做法是：借助互联网信息系统平台、空间定位系统、移动通信技术，将所辖地区以1万平方米为一个基础单位划分为若干个网格单元，将信息技术手段与城市管理相结合，目的是解决传统城市管理信息传递的难题。另外，将城市部件利用地理坐标定位到单位网格地图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理，创建指挥调度中心和监督中心的“双轴心”管理体制，开创了“发现—指挥—处理—反馈”的新型管理流程，创新了管理体制，并以此构成以万米单元网格为载体的城市管理信息体系。［1］

作为城市“顽症”整治和“维稳”预警的有效机制，该模式相继在各地得到纷纷效仿。2005年8月在S市等10个城市进行了第一批试点。“非典”事件之后，S市有关部门也多次提出“网格化管理”模式。S市实施网格化管理以来，其核心目标是强调“城市管理、市场监管、街面治安”的管理，目的是去除城市痼疾，实现城市管理的有序和有效，并将网格化管理系统向实有人口管理、应急处置管理、信访管理、社区咨询服务等领域拓展，简而言之，这种管理方式的提出就是为了应对特大型城市日益突出的“流动性难题”，强调“部门协调”的问题处置操作性原则。在此基础上，相关文件指出，“希望在全市范围内能够规范统一网格综合管理体制，使得管理方式更加顺畅，统筹协调更加便捷，资源调配更加合理，利民服务质量更高”。这是对推进这种管理方式提出了目标要求，即强调这种管理模式推进的终极目标是“利民服务”。但是，在相关文件中对于网格中“管”的技术性要素强调得多，而对于其中的“人”的主动性因素几无涉及。

二、网格化治理的相关研究

随着网格化治理的持续推进，学界对此进行了一些研究。总体上看，这些研究可以从正反两个方面进行概括。

（一）认为这是一种社会管理创新

有学者认为，作为一种社会管理创新模式，网格化治理在治理方式上具有很多方面的创新，主要集中在管理理念、管理手段、管理内容、机构设置等方面。陈先毅、施倩等人认为城市社区网格化管理的本质是整合系统资源，运用技术手段对城市管理进行监控、反馈和督办，对居民的需求能够做到快速反应，可以避免城市管理中的“死角”和“盲点”，是一种事前预警性的管理，是城市管理改革与管理现代化的一个方向，有利于实现市民与政府的快速互动。［2］李鹏、魏涛等人认为网格化管理创新之处在于高效整合社区资源，降低了社会管理的成本，从而提高了政府管理水平，反应迅速、高效快捷的办事特点满足了居民诉求，实现了居民与政府的良性互动。［3］竺乾威从公共管理理论出发，认为网格化管理，借助信息技术，使得政府可以全方位地提高服务，是继西方“无缝隙政府”模式之后的一大突破，经历了从只注重管理（北京模式）到管理与服务并重（舟山模式）的变化过程。［4］

（二）认为网格化管理是对传统社区管理机制的破坏

近年来，有些学者通过对网格化管理模式的深入研究与思考，对网格化管理模式产生了质疑，他们中多数认为网格化管理实际上是行政权力的下沉，虽然打着社会管理创新的旗帜，但是实际效果是相反的，即网格化管理是在原有的区-街道-社区的行政体制之下又增加一级“网格”，成为四级行政体制，行政权力的下沉使得基层社会群众被更全面彻底地控制住，这反而不利于社区自治的发展和建设。田毅鹏、薛文龙认为“网格化管理作为基层政权行政力下沉的一种方式，与代表基层民主的社区自治力量之间难免存在着一定的张力，同时也蕴涵着基层政权‘内卷化’的风险”，提出在当前社区治理中，政府“自上而下”的管理诉求与社区居民“自下而上”的权益诉求在社区服务上存在着衔接点，应淡化网格化管理模式的行政色彩，通过加强社区服务使网格化管理与社区自治能够有效互动，获得良性持久的发展。［5］刘安认为，网格化管理在运行过程中出现了一些非预期后果：“技术化”治理强调治理形式可能偏离目标实质；“科层化”的组织结构增加了治理的复杂程度；治理的“行政化”制约了社区社会资本的生成；“选择性执行”行为导致了治理目标的不完全实现；“目标导向”下存在治理手段运用不当的风险；网格泛化则模糊了多元治理主体间的边界，致使其权责不清。避免这些非预期后果负面效应的关键是改变社会治理由政府主导并无限承担责任的体制特征，在基层形成政府、市场和社会良性互动、相互制衡、彼此增能的制度性权力关系。［6］

综上所述，相关研究方向主要集中在对城市网格化的定义、特点、发挥的作用以及对网格化管理的建议等几个方面的研究，对于网格化管理的评价主要是从公共行政与公共管理的角度进行分析。此类研究多是基于“无缝隙政府”［7］理念来探讨网格化管理的要素、特征、运行机制以及对完善我国公共服务与社会治理体系的价值。我们发现，此类研究更具有实然取向，其局限主要在于研究层次偏向宏观与中观，基于经验材料进行微观具体分析的并不多见，没有考虑到不同的群体对社区网格化管理的评价和看法。因此，本文将通过对微观层面的网格化治理所采用的具体治理手段，特别是居民在其中的感受等进行实证研究，试图探讨这种模式与社区自治制度是否存在相悖现象。

三、一个网格治理的案例——S镇的实施情况

（一）S区的网格化治理方案

图1　S区网格化治理“1+X+Y”管理流程示意图

图2　S镇网格管理分布图

基于S市政府对于网格化治理的要求和布置，S区政府也对辖区内的社会治理网格化工作进行了部署和安排。其基本的原则是，在网格划分上，做到街面网格化巡管和小区网格化巡管相结合，实现管理空间的全覆盖；在力量配置上，将社会协管力量同行政执法力量相结合，实现管理资源的最优化组合；在工作职责上，将本职工作与兼职工作相结合，实现管理效能的最大化利用。其划分方式是，将全区划分为四级网络机制，大网为区级网格，即S区行政管辖的全部区域；中网为镇级网络，以各镇、街道、经济技术开发区边界为划分依据，将全区划分为16张中网；小网即村居委会工作站；基本网格即社会治理网格的最小单元，每个责任块的大小主要由网格内实有人口户数和人口数决定，责任块管辖300～400户或800～1 000人。在人员的组成和配备上，采用1+X+Y的方式。“1”是指网格属地内一名负责人为网格长全面负责网格内网格化各项工作；“X”是指网格内的社会力量，由村居民小组长、退休老干部、老党员和社区志愿者等兼职力量对于网格长的巡查工作进行帮助；Y是指政府执法力量，由承担社会管理服务职责的职能部门设立在街镇或工作站的专职工作人员和辅助工作人员组成，与网格长责任捆绑，参与和跟踪问题处置的过程（网格长、X协助力量、Y协助力量和社区工作站的工作方式如图1所示）。同时，区内还设定了严格的网格负责人津贴补贴发放和绩效考核的标准。

（二）S镇的基本情况

S镇是在2001年由原S镇和L镇两镇合并而成，占地43.8平方公里，下辖10个村、3个居委会，总计人口5.8万人，本地户籍人口2.8万人，外来人口占比略多于本地户籍人口。S镇距上海市区约40公里。目前，S镇作为S市距市区中程的镇级单位，主要面临着五大转变：一是人口结构的变化，外地人口多于本地人口；二是就业方式的转变，青壮年劳动力普遍转向第二、三产业进行生产活动；三是居住模式的变化，S镇户籍居民普遍变成有多个居住点的居住模式，子女居于城市而老人住在农村；四是环境、治安和管理状况面临更加严峻的考验，案件发生率相较以前有大量上升趋势；五是社会和政府对于社会治理的要求和对百姓服务的要求提高。基于这五点的变化，S镇在原“大联动”系统的基础上升级打造出网格化管理的社会管理新模式，将域内的10个村、3个居委会和2个工业园区划分为66个网格，在每个网格内采取1+X+Y的模式配备人员，网格的基本分布如图2所示。

S镇社会治理网格化的工作自2014年8月启动，经历了网格长的招聘、培训和最终上岗的阶段。网格长的工作呈现出两个特点：一是职责众多。根据《S镇社区网格化管理教案》之中对于网格长的工作要求，网格长共需负责辖区内包括市容环境类、生产经营类、道路交通类、治安消防类以及食品药品安全类五个大项23个小项的基本治理工作和72项基本职责，涵盖了多个部门的管理范围。二是管理高度信息化。每一个网格长都备有两部手机，一部是由S镇社会治理办公室（简称镇社治办）配发，其中包含S区社会联动治理平台的APP（手机应用），用于网格长在网格区域内治理和巡查过程之中发现问题的及时上报和处理；另一部是由镇公安派出所配发，内部同样配备有一个APP，主要是用于外来人口的登记和流动监控。同时，S镇社会治理联动指挥分中心还在重点路段运用“天网”配备了监控探头，可以有效地对突发事件作出反应，对问题及时进行处理。

（三）网格长——面面俱到的无缝管理

调研所知，几乎所有网格长均是全职工作，每日早晚两次巡查，对于网格内的人、地、房、事进行摸排巡查，了解各种信息，对居民实施全方位的管理，相关的管理措施之严密以及管理手段之细致，都远远地超出了传统的管理方式。但调研发现，相关工作的推进过程中，来自管理代表的网格长与居民之间的沟通非常缺乏。

“对，大整治嘛，搞一些，房前房后，搞卫生。包括呐，现在生产队的场地啊，除了一些事情，邻居七七八八的事情啊，有的嘛不愿意做，有的嘛吵架的。最近一桩事情，就在六队里面，放垃圾，垃圾分离、干湿分离，这边不肯，那边也不肯。我就问他们，我说这个垃圾啊，你也不肯，他也不肯，这垃圾分离的事吊天空当中。我说，你们这里放一半，他们那边放一半。讲到最后一句话，这个土地是国家的，不是你们私有的，现在只是使用权是你们的，我们在做这些工作，你们老百姓必须配合是吧。你们不配合不理解，任何事情大小事情都处理不好。你理解、他配合，就好了。”（S镇X村C网格长访谈）

可见，网格长在办理一件细小的“网格内”事物的时候，他们都自称是政府的代言人，并且会用“公共利益”之类的说教进行管理。

除了面对诸如卫生大整治这样的临时“任务”外，网格长还有日常的工作，比如对于违章建筑的及时发现、对于非法行医的及时处置以及对于人口信息的核查和登记等。C网格长告诉我们他如何清查人口信息：

“让村里人填表啊……你必须得晚上，像现在农村里，老的老、小的小，老人大多60岁以上，小孩大多很小。像他们那种（年轻的）年纪都在外面上班，当老板的当老板、打工的打工、做生意的做生意。那么这种年龄（指老人、孩子）肯定不能签的。有些签字都签不了，自己名字都不识的，像这些人（指着路边老人）都是70岁以上的。所以说任何工作你要做好都是挺难的。你一定要费一定的心思，下一定的功夫，用一定的办法。和他们沟通，确实是挺吃力的。”（S镇X村C网格长访谈）

事实上，这样的工作不仅需要处于村镇地区的网格长进行落实，在工业园区的网格长也不例外：

“巡查，我们每天最少两次到三次，到辖区内跑，发现问题及时上报。我们主要是到他们厂里面看有没有新建的，主要就是看看有没有违章建筑啊，贴小广告啊，一些日常的事情。我们发现问题，能自己处理的就和企业协商处理掉，自发自处。不能处理的我们就及时上报我们的领导或者镇里的综治办。”（S镇工业区网格长G访谈）

信息化的联动管理方式使得管理变得完全“冷链化”，人的因素在其中被彻底清除。这种信息化管理方式主要依靠网格长手持的移动终端（即两台手机的APP）和区域内的电子监控同时进行管理。在采访企业网格长时，他向我们详细解释了他是如何运用APP进行信息管理的：

“S镇66个网格，我们这边工业区是6个网格，每个网格长都有个手机，里面有个S区设置的上报用的APP。打开来看吧，用我的网格编号、我的姓名。我们平时每次都要巡查两三次的，发现什么问题，自己能够处理的，像广告啊小堆的垃圾啊，能当场处理的，点自发自处进去，拍一下事件，处理好后再拍一下，点上报，这个事件就被存到了服务器中，我们再一次地审核，上传镇里，镇里上报区里。我们网格长不能处理的问题，就要上报，像交通、环境、经营之类的。比如一大堆垃圾啊在我们网格内，那就选乱倒垃圾，几卡车一样装在那里我们就只有上报，卫星定位，写好情况，什么事件，然后拍照或者录音。拍三张，第一张是一堆垃圾的近景状态，第二张拍远景加上参照物，第三张拍路牌，上传上去后要让陌生人都能一看就知道是哪里。上报后镇里审核，审核后给相关部门处理。比如建筑垃圾很大的，就是镇里的环卫所协调处理，派环卫所的员工，12小时之内处理完。”（S镇工业区网格长G访谈）

另外，网格长的工作少不了X和Y力量的配合。而在这方面，S镇下面各村的村委工作人员相对来讲还是对网格长的工作比较了解的，同时也是较为配合的。在问及网格长同以前的队长有什么改变的时候，J村的卫生员反映：

“现在的网格长好比以前队长呢，不过以前队里队长很少下来的，有事情下来，没事情一般不下来；现在网格长每天要到大队、村里面上班，有什么事情到群众那里坐一下，这个方面变化比较大，其他方面好像没什么变化，差不多。像这个吴娟（音）队长，常下来看看，问问群众血压高不高、有什么要求的。去那边老人要量血压啦，我们现在都有管理的。现在我们老年人都有服务的，下去量血压都有医生的，比如他这个老人还要量一次，网格长他下去了嘛，他（老人）说我想量一次血压，他（网格长）就关照卫生所‘你们有空了到那个老人那里去量一下血压，他要求再量一次’。就是这样子的。工作网格长比较细致一点，以前队长有什么事情村里一兜好了，这个事情他一般都是不管的。现在像吴娟，其他人我不知道，吴娟我碰到过一次，她这个小姑娘还蛮好的，还是比较诚实的，年纪比较轻，还比较热情。”（S镇J村卫生员W访谈）

而村委会的工作人员对于村委会和网格长之间的分工也有较为明确的认识：

“村委会的工作其实就是麻雀虽小五脏俱全，上面说的每一件事情都要管，网格长就要全盘抓了。我们这边就是72项工作全盘抓，无论大事小事。那个环境保护法颁了，那个不准焚烧秸秆的规定，下面每家每户都要通知到位。我们的工作就是从一个点散开来。”（S镇X村村委会成员访谈）

总体上看，这一策略的提出导致基层群众的社区自治参与水平有所下降。网格长也无法有效发挥政府“社会管理”和居民“社会自治”之间的“衔接”作用，这使得社区内部的既有自治机制平衡被打破。与此同时，网格长一方面是从网格内的居民之中选择出来的（企业开发区地带除外），一方面又有72项基本职责，工资也并不高，而较低的工资水平显然影响了网格长努力工作的积极性。网格长的工资都是由镇级财政拨付的，分为基本工资和绩效工资两个部分，镇政府还出资为网格长上交了必要的社会保险。然而，由于镇级财政能力的有限，这在一定程度上限制了网格长工资的幅度，使他们的工作积极性大打折扣。

（四）技术化与行政化的管理手段限制了面对面沟通传统

在社区社会中，因为总体上处于“熟人社会”，面对面沟通一直以来都是解决具体问题的有效手段。但是，在这样的社区内部植入只行使“管理权”的网格长，限制了传统社会的“就地解决的沟通”渠道。而技术传播手段的引入，更使得“就事论事”的解决方式变成了带有“全局意识”的“广域问题”。这破坏了熟人社会既有的基于协商解决问题的游戏规则，会使得问题的解决变成引发“政府与居民”之间矛盾的焦点，使社区自律能力逐渐萎缩，并使得“自治”的“自愈功能”被破坏。

首先，网格长与村民之间有效沟通不足。尽管网格长们与村民的接触都较多，但是在访问村民时，我们发现，村民对于网格长的熟悉程度较低。网格长与村民虽然有一定的接触，但是村民对网格长的具体内容知之甚少，甚至无法具体了解到谁是网格长。居民说他们并不会主动地与网格长进行沟通。尽管网格长在家中设立了办事点供居民前来进行问题的反映和咨询，却鲜有村民前来。

问：您认识她们（注：此处指刚刚丈量土地的两位女性网格长）吗？

答1：那两个女的不认识，我们过来也不久，也就半年。

问：也就半年，他们有过来让你填什么表格吗？像外来人口登记表什么的。

答1：没有……（被身边人提醒）……哦，那个以前登记过了。

问：登记过了？

答2：那个时候不是有一个警察嘛，警察来，登记当然要配合啊。（S镇J村两位村民访谈）

其次，这一模式导致居民和社区的矛盾增加。据个体商户们反映，S镇的网格化使得整个市场处于完全的监控之下，市场失去了其经济赖以增长的活力。在S镇社治办，能看到其监控探头对街道情况随时反馈在指挥中心的大屏幕上，在街边一旦有小商贩占道经营或是有非法经营的情况，可以立刻派出行政力量迅速到场进行处理。在执法之中，城管与小商贩之间的冲突也时常发生：

“你看哪个地方人家都让出摊，这个地方不让出摊，人都没啦，有啥好搞。出摊不是想往外面摆一点点？结果一点都不让你摆。”（S镇G街道商贩N访谈）

四、结论与讨论

随着现代化进程的迅猛发展，大都市郊区农村社会出现很多问题。首先，人口结构的变化，在S镇已经有接近60%的外来人口。其次，郊区农村空巢化、高龄化现象越来越严重。另外，现代大都市郊区农村地区生存环境越来越差，社会治安越来越复杂，刑事案件频发，违法搭建、非法行医等问题严重，这都对管理提出了极高的要求。面对这些问题，网格化管理应运而生。实施以来，基于国家行政权力下沉的网格化管理较好地发挥了社会控制的功能。网格化模式的核心特征，就是社会管理的重心下移，它通过国家行政力下沉的方式，将原有的区级行政职权和资源直接下沉到街道，覆盖到社区，由于它是在社区边界不变的前提下划分的更小基层单位——“网格”中展开，使得其对下沉的行政资源重新整合更为容易。调研发现，S镇的网格化管理是在国家权力的强势介入下展开的，带有浓厚的行政色彩，存在着不可避免的局限性。在访谈中发现，这种网格化模式并没有得到村（居）民的高度认同，大多数村（居）民不是认为网格化管理管得太多，就是认为太形式主义，没有真正让农民从中受益。网格长在执行管理中常常认为自己是政府的代表，这是因为网格化模式体现的是自上而下的权力格局安排，尽管它有利于迅速掌握基层的社情民意信息，但却未能改变社区成员作为被动管理对象的局面，政府仍是社区事务运作的核心。在权力行使方面，网格化模式力图将城市基层问题于网格内解决的行为逻辑，使得社区自治组织的作用被架空，逐渐被边缘化。

网格化管理模式推出后，得到了各地竞相效仿推广，在各大城市掀起了一股“网格热”。美国社会学家乔治·里茨尔曾用“社会的麦当劳化”来描述美国社会中麦当劳快餐店的经营规则逐渐渗入到社会各个领域和机构中的一种社会现象和文化机制。“社会的麦当劳化”所体现的实质上是韦伯“工具理性”展开所导致的社会合理化过程，麦当劳体制的主要特征在于为顾客、员工以及管理者提供了高效性、可计量性、可预测性和可控制性。它通过标准化和均一化的运作模式使组织的合理性达到了最大程度。此种机制渗透到社会体制中的直接后果是造成各种机构和过程的单一化和机械化，从而将整个社会编织成为一张无所不包的大网，冷酷地控制了每一个人。而网格化模式的盛行也极易造成社区管理的“麦当劳化”。

网格化治理模式自实施以来，便以体制运转的高效性和超强的执行力，对基层社会治理产生了巨大的影响。它通过细化管理单元的方式来实现全方位的社区治理，但此种模式设计却更类似于一种应急性的处理，多元主体参与的缺失和运行力的单一使其长于处理社区治理中表面的、规范性的、浅层次的问题，却短于处理复杂化、深层次的问题，难以形成一种长效机制。可以说，网格化管理模式的实质是国家权力的下沉，将国家政权力量向基层社会延伸，基层社会形成一种“创制秩序”——进入工业社会以后，由于社会的复杂化使得由承担统治职能的组织（即政府）来提供合理性秩序的状态，［8］它是一种刚性的基层秩序。当然对于社会秩序和维护稳定的看重无可厚非，但是秩序本身的目的是为人的社会活动和社会交往提供保障，而不是目的。如果仅以管控为目的，则会打破农村社会基于地缘、血缘等天然纽带而形成的自然秩序，破坏了传统乡村社会内生的自治力量，也不利于新的自治力量的形成和发展，破坏了政权国家与基层自治社会的有机互动。所以从历史发展角度看，这种缺乏社会力量，只单纯依靠行政权力推动的治理模式，可能会像人民公社时期的“三级所有，队为基础”模式一样，网格化模式的可持续性令人怀疑。

［1］陈平.网格化：城市管理新模式［M］.北京：北京大学出版社，2006.47-50.

［2］陈先毅，施倩.对数字化网格化管理的理论思考［J］.上海经济研究，2006（1）.

［3］李鹏.我国城市网格化管理管理研究的恶拓展［J］.数字城市，2011（2）.

［4］竺乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”［J］.公共行政评论，2012（2）.

［5］田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议［J］.学海，2012（3）.

［6］刘安.网格化社会管理及其非预期后果——以N市Q区为例［J］.江苏社会科学，2014（3）.

［7］许欣.社会治理视角下的城市社区网格化管理的反思［D］.沈阳：沈阳师范大学，2014：3.

［8］田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议［J］.学海，2012（3）.

■责任编辑：张 炜

Gapless Management and Administrative Limits of Community Selfgovernance in Metropolitan Towns

10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.009