我国当下城市防灾应急管理体系的突出问题与完善提升——兼论国际城市的高品质治理经验

文 李　健 Li Jian 上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员、理学博士



我国当下城市防灾应急管理体系的突出问题与完善提升
——兼论国际城市的高品质治理经验

文 李健 Li Jian 上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员、理学博士

城市治理

城市安全

防灾应急体系

国际经验

城市自然灾害和冲突已经成为当前城市社会关注的重要领域之一，城市防灾应急体系成为当前学界和政府关注的重要内容。因此，提高城市对于自然灾害、突发事件的应急防范应对能力就成为提升城市安全能级、保障城市治理水平的重要路径。我国当前的城市应急综合管理能力存在着一些突出问题，如城市常态化防灾应急管理重视不够，城市防灾应急法制、执行方案缺失，领导组织、信息资源处理整合较差，应急队伍、防灾装备设施亟待提升。因此，很有必要对现代城市突发公共事件发展的机制予以全面分析，并借助国际城市成功的经验，将管理模式、规划体系、参与人员、信息体系和金融体系加以完善和提升，以真正形成中国城市综合有效的防灾减灾体系。

2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，要求深入把握《决定》内涵并落实到城市层面上，努力提升城市社会安全，积极推进治理现代化。根据联合国政府间气候变化专门委员会的评估（2010年），随着气候变化和环境恶化，未来洪水、干旱、风暴潮和热浪会日趋频繁且愈加剧烈，对人口集聚的城市及其居民、基础设施等都将构成巨大威胁；此外，城市社会构成日益复杂，居民需求多元化、文化思想多元化等形成的潜在冲突加剧。因此，提高城市对自然灾害、突发事件的应急防范应对能力就成为提升城市安全能级、保障城市治理水平的重要路径。本文在总结城市防灾应急体系建设的基本框架基础上，进一步挖掘现代城市自然灾害和突发事件的产生机制，分析我国大城市当前城市防灾应急体系存在的突出问题，借鉴国际大都市发展的经验，提出中国城市防灾应急体系建设不仅要涉及权责明确的管理体制与机制、协同作战与管理决策、信息共享体制及社会应急资源保障等关键问题，还关系到城市综合系统应急设计与减灾公共政策的纵深研究，并初步探讨之。

一、城市防灾应急体系建设的基本内容与框架

城市防灾应急体系指在城市规划中为抵御地震、洪水、风灾等自然灾害、保护城市安全、民众生命财产而采取预防措施的规划的通称。在美国“9·11”事件发生后，提高特大城市对突发事件和自然灾害的防范与应对能力成为国际社会关注的热点问题，至近期，随着国际反恐压力和自然灾害的强化，城市防灾应急体系扩展到公共安全的范畴。［1］就我国城市发展而言，随着城市建设和经济社会等领域进入快速发展时期，气候变化、环境污染、社会转型、人口多元结构等所导致的重大突发公共事件进入高发阶段，发生突发灾害、公共事件的风险愈来愈大，未来必须通过防灾应急体系的建设提升城市综合管理水平和应对能力。［2］

城市防灾应急体系所包含的防灾内容会随着城市外部自然环境和社会内涵而有所不同。［3］但一般而言，城市防灾应急体系应对的重大突发公共事件包括自然灾害（水旱、地震、地质、气象灾害及森林火灾）、事故灾害（安全事故、环境污染和生态破坏事故）、公共卫生事件（重大传染病疫情、重大动植物疫情、食品安全和职业危害）以及社会安全事件（重大群体事件、重大刑事案件、恐怖袭击与社会灾害），如图1。

图1　城市防灾应急体系建设的基本内容与框架

2008年北京奥运会期间提出特别关注的城市应急灾害类型有重大气象灾害（暴雨洪涝、雷暴、高温热浪、雾害等）、生命线系统事故（断水、断电、断气等）、高技术事故（高技术犯罪及信息安全隐患）、地下空间致灾隐患（地下商业设施、地下交通、地下公共场所等）、恐怖袭击与社会灾害（敌对势力恐怖袭击、公共场所人员骚乱、拥挤事故等）。而在上海，城市防灾应急体系内容主要包括自然灾害（台风、暴雨、浓雾、高温、地质以及地震等）及火灾、化学事故、生命线工程事故（供水、供气、供电、通信）、道路交通事故等五类。北京和上海的案例说明，城市防灾应急体系的建设要根据各个城市实际面临的自然灾害和突发公共事件内容各自有所偏重，城市防灾应急体系建设并无固定内容和模式，需要灵活设计。

二、现代城市自然灾害与突发事件的发生机制

近些年国际城市自然灾害与突发事件的发生，固然有偶然性因素，但也存在其必然性。分析这种必然性一方面可以从气候变化、资源枯竭、环境恶化等宏观方面把握，还可从现代城市发展的内在机制和规律予以把握，主要包括城市自身生态系统的脆弱性、人口快速扩张与城市承载力的矛盾、经济和社会的发展失衡、全球化和信息化导致的“灾害传染”等方面。［4］

（一）现代城市生态系统的脆弱性易导致“城市生命线”断裂

根据生态学理论，城市生态系统具有复杂且多要素互动的组织结构，该结构的突出特点就是复杂性及脆弱性，某一环节或部分出现问题都会影响整个系统的运转，在人类活动与资源环境的互动方面尤其突出。具体到现实城市生活中，人们对现代科学技术的依赖性越来越强，生产生活和城市基础设施紧密联系在一起，能源、水源系统工程、各种建筑工程、交通工具、生物化学品以及通讯网络等被称为“城市生命线系统”，是保证城市生活正常运转的最重要基础体系，任何环节滞后或失灵都可能导致整个城市瘫痪。但现代城市尤其是特大城市大多具有悠久的发展历史，“城市生命线”设施普遍出现老化问题，在快速发展进程中缺乏自我更新的能力，成为自然灾害或者突发事故的高发区，技术处置也更加复杂。因此，一些成熟的特大城市可能会成为未来自然灾害、突发事件影响最大、破坏力最强的地区。［5］

（二）现代城市人口规模的快速扩张普遍超越城市环境承载力

城市特别是一些区域核心城市由于在经济、社会、交通、文化等多方面的优势，一直是人口净流入地，人口规模的扩大既为城市带来丰富的人力资源，同时又是引发城市病的主要原因。在20世纪百年之中，当今主要国际大都市基本实现城市人口规模的迅速扩张，但在发展中国家目前有些特大城市仍然保持着人口快速增长的势头，这些特大城市人口高度聚集，使得城市的基础设施和资源环境不堪重负，普遍存在超负荷运转和过度开发的现象，超越了这些城市自然和社会生态环境的承载力，一旦出现危险，其传播速度之快、关联程度之强、后果之严重都是极为严重。［6］

（三）经济与社会的发展失衡是引发城市突发事件的潜在因素

从社会层面看，现代城市普遍存在多种族、多阶层、多文化的社会与人口结构，较以往社会组织结构更为复杂。社会结构的多元化导致政治、经济和文化发展不平衡，区域、民族和宗教信仰发生冲突，社会分配和再分配领域不公平现象和就业问题调控失衡。此外，社会不同阶层在劳动分工领域的差异性必然导致同城市不同阶层贫富差距的扩大，部分低收入者会产生失落感，心理失衡严重而导致违法行动，等等。特别就北京、上海等我国特大城市而言，目前正处在发展转型时期，各类矛盾凸显，产生一些不稳定因素，社会突发性群体矛盾增多，因占地、拆迁、企业改制等原因引发的群体性事件仍然存在，这些都有可能诱发一定范围的社会危机，从而破坏城市正常生产和生活秩序，对城市公共安全构成威胁。［7］

（四）全球化和信息化时代城市突发事件的连锁反应更为强烈

在全球化和信息化时代，人力、资本、商品、技术和信息等要素都实现快速流动，全球各地之间关系更加密切、复杂，最终形成全球城市网络化发展。网络化的城市格局保证各个节点之间的联系更加通畅，灾难因素跨越国界更加容易，相互影响机会更多，增加城市要素的不稳定性和不确定性，从而使传统的城市结构变得更加脆弱和失衡，城市公共安全问题也越来越突出。一个国家发生的突发事件，往往会迅速传播蔓延到其他国家和城市，或在其他国家和城市产生连锁反应，近些年发生的难民问题、疯牛病事件、金融危机、SARS事件、禽流感疫情等国际性突发事件都明显反映出该种趋向。［8］

三、我国城市防灾应急管理体系存在的主要问题

经过改革开放以来多年的城市建设和管理经验总结提升，我国许多大城市已经初步形成较为完善的城市综合应急管理框架，应急管理组织模式也根据城市发展的需求形成不同模式，并通过地震救灾、洪涝灾害、奥运会、世博会、APEC会议等得到实践检验，城市应急综合管理能力得到进一步提升。但深入分析，仍然存在一些突出的问题。

（一）城市常态化防灾应急管理重视不够

作为城市管理工作的重要内容之一，防灾应急管理不能仅是在发生突发事件后的应对，还包括大量日常准备和预测预防工作，这些往往和政府各相关部门的法定职能职责，与城市百姓的日常工作、生活紧密联系。目前我国城市防灾应急工作规范化、程序化和制度化明显欠缺，缺乏综合管理和协调部门，很多部门没能把日常防灾工作与其履行正常职能紧密结合，非应急的常态化管理和防灾应急工作、突发式应急管理与常态化应急管理等的有效结合重视不够，管理模式、工作方式都存在较大隐患，“临时应对”替代应急。

此外，城市综合减灾应急管理人才和工作人员多数为行政人员兼职，且普遍未受过系统的职业训练和专门教育，缺乏应对突发事件的准备和能力。面向社会的应急教育与预防文化建设更尚未理顺，以防灾应急安全教育为中心的能力教育尚停留在表层。整合利用社会资源亟待强化，对市民防灾减灾自救自护能力的培训也远未到位，系统化、标准化、合乎实际的安全社区建设有待展开，防灾应急安全教育在中小学和高校教育体系中普遍缺失。

（二）城市防灾应急法制、执行方案缺失

1954年我国首次规定戒严制度，至目前已颁布一系列与处理突发事件有关的法律法规。2007年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国应对各类突发事件的基本法律制度已经确立。2015年3月，环境保护部发布了《突发环境事件应急管理办法》，明确了环保部门和企业事业单位在突发环境事件应急管理工作中的职责，从风险控制、应急准备、应急处置、事后恢复4个环节来构建全过程突发环境事件应急管理体系，规范工作内容和理顺工作机制。

但整体来看，以上法律仅提供国家宏观层面应急事件的处理依据，尚不能根据城市特定条件，形成涵盖整个应急管理全过程（包括突发式应急管理和常态化应急管理以及各灾种、各类突发事件管理）的比较完备的法律体系，也尚未将已有单灾种法规细则中的内容整体综合，这造成具体工作中难以执行的矛盾。此外在城市具体工作中，应急总体预案和部门专项应急预案没有分灾种、分事件，一些应急预案仅仅是停留在字面上，缺乏具体和切合可行的实施细则，各部门各级各类应急预案的内容严重缺乏合作协调。因此总体上，我国城市突发公共事件应急预案体系尚不健全，特别是在能源、交通、生产安全等城市生命线系统的突发事件综合应急预案不完善。例如2009年华南、华东地区，因雪灾引发不少城市燃气严重不足甚至断气、交通瘫痪等事件，凸显我国城市在能源区域性安全储备、城市交通组织等方面不足，更说明预案的不完备性，必须强化防灾应急综合规划与设计。

（三）领导组织、信息资源处理整合较差

防灾应急体系中最重要的环节是领导组织和信息资源的整合处理，通过核心枢纽来及时进行决策和发布命令。但由于没有相应部门的设置，领导组织架构就多悬挂在市政府和职能部门间，突发事件应急现场指挥决策出现真空。一旦出现灾害，各部门各自为战，防灾应急决策准确性和执行力大打折扣。因此，由于管理体制设置的问题，应急管理资源集中、调动、共用仍有疏漏，职责任务需进一步明确、细化，各部门之间的有效联动和社会动员机制等还存在一些问题，相互配合的应急措施不够协调，减弱了减灾应急行动的合力与互补性。

此外，随着监测技术、通信和计算机网络的发展，许多城市近年来也根据国家规划进行应急平台建设。但总体而言，监测预警平台和信息共享平台建设多处于起步状态，各类灾害与突发事件监测系统均属于单个部门管理，布局组织不够合理，功能单一，减灾应急监测与平台建设也多存在形象工程等问题。减灾应急监控信息不能实现充分及时的共享交换、预警沟通与联动不够、预警判断指标分级标准不一致、信号发布时间也不规范等问题较为突出。因此，针对城市突发事件的应急能力综合监视网，统一的灾害与突发公共事件预警系统建设应尽快建立和不断完善。

（四）应急队伍、防灾装备设施亟待提升

目前，许多城市都已建立若干个应急抢险救援专业队伍，但与快速增长的城市人口比较，应急抢险能力普遍存在较大缺陷。首先，亟待加强应急管理和专业技术人才的培养，改进和完善抢险救援的技术装备，提高现场处置能力。其次，理顺政府指挥行动与企业、单位以及社会团体、志愿者队伍的应急处置活动统一协调关系。第三，抢险救援装备较为落后，尤其是缺乏高层建筑抢险装备，包括超高层建筑的灭火、救援装备与消防直升飞机。第四，抢险救援专业人员的技术素质和现场救助能力普遍不足，尤其在许多非传统安全领域，减灾技术与管理人才非常稀少。因此，必须强化防灾应急管理和专业技术人才的培养，建设一批应急安全骨干工程项目，不断完善我国城市应急工程保障体系。

四、国际城市综合防灾应急管理体系建设的经验

（一）国际城市应急法制体系的建设

应急法制是指一个国家和地区针对突发事件及其引起的公共危机所制定或认可的，处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的社会关系的法律原则和法则总和。美国的应急法制经历了长期发展历程，其主要内容包括基本反应体系、应急法制的主要立法、重要的危机反应机构及职权等。美国应急法制的主要立法有：1950年的《灾害救助和紧急援助法》及1974年的修正案、1976年的《国家紧急状态法》、1992年的《联邦应急计划》、2002年《国土安全法》等。

英国的应急法制自20世纪80年代开始重视针对危机的预防能力和灾害之后的恢复能力建设与规划。涉及英国危机应对的立法包括1920年的《应急权力法案》、1948年的《民防法案》、2004年的《非军事应急法案》，地方应急法制上以伦敦为代表的英国大都市的应急法律制度较为典型，并在防灾应急处理上体现出较好实践价值。英国政府高度重视风险评估，《国内紧急状态法2004》便明确规定进行风险评估是一类处置者的法定职责之一。日本的应急法制主要包括“基本法体系”、“灾害预防法体系”、“灾害应急对策法体系”、“灾害恢复、重建及其财政金融措施法体系”。其中“灾害对策基本法”重点内容包括明确防灾的责任、推进综合性防灾行政、推进计划性防灾行政、对于重大灾害的财政援助、应对灾害紧急事态的措施等。

（二）国际城市应急管理体制的建设

应急管理是针对灾害和危机等突发事件进行预防监测、应急处置以及恢复重建的全过程管理，国际通行的概念为“紧急事态管理”。可见，灾害管理体制及机构的确立是防灾行政一体化的关键。

美国在“9·11”事件前，联邦层面主要突发事件管理机构是美国联邦紧急事件管理局（FEMA）。2003年后，FEMA纳入到新成立的国土安全部，国土安全部职责是在国内协调联邦行动，以防控和应对恐怖袭击、重大灾难和其他紧急事件，向其他联邦机构、州或地方提供支持。2001年，英国政府出台最新《国内突发事件应急计划》，主要内容是对可能引起突发事件的各种潜在因素进行风险评估，制定相应预防措施，进行应急处理的规划、培训及演练，在突发事件之后快速做出反应。在应急处理时以地方政府为主，面对巨灾时中央政府的职责是部门综合协调。日本的灾害管理体制主体为中央政府、都道府县政府、市町村政府、指定公共机关、指定地方公共机关及公共事业单位等多层次主体。日本灾害应对计划包括“防灾基本计划”、“防灾业务计划”、“地区防灾计划”及“指定地区防灾计划”等。值得注意的是日本的防灾预算，自1995～2004年日本在灾害管理上投入的国家预算非常之高，平均每年为4.5万亿日元，约占国家总预算的5%，其分配指标为科研占1.3%，灾害预防和准备占27.6%，国家土地保护占48.7%，灾后恢复与重建26.4%。

（三）国际城市应急预案体系的建设

城市应急预案体系是应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件的应急管理、指挥和救援计划，是开始任何突发事件处置工作的首要环节。根据2002年《国土安全法》，美国国土安全部2004年12月发布《全国应急响应计划》，它是联邦政府应对全国各类灾害的指导性计划，在此基础上各部各州都有专门预案；但如果新的网络评估报告显示预案过时或发现新风险，预案便立即再行修正。英国在《国内紧急状态法》指导下依《应急准备》和《应急处置和恢复》两个文件为具体指导编制应急预案，共分总体预案、专项预案及单机构、多机构和多层级预案三大类。预案内容十分细致，如预案目的、预案所针对的特别灾难信息、预案启动、应急管理队伍、应急救援人员、突发事件控制中心、在应急响应不同阶段中不同处置者的义务等。英国规定每三个月应对预案中的联系方式等信息予以纠正，并应阶段性地对预案重审。

五、我国城市防灾应急管理体系优化的对策措施

（一）推动城市防灾应急管理向综合管理模式转变

至目前，我国还没有一个城市建立起综合有效的防灾减灾体系，延续用陈旧、反应迟钝和效率低下的“单灾种”管理体制。借鉴国际大都市的经验，我国特大城市应推动城市防灾应急体系与城市自然条件、社会管理工作的融合，向综合管理转型（图2），包括设立应急管理局、负责城市防灾应急综合规划与管理工作、负责协调与城市其他领域工作协调。具体而言，一是有效处理事务，将更多防灾应急工作纳入到城市建设和日常社会管理体系中。二是构建城市综合防灾圈层，通过规划和定位强化不同圈层防灾功能建设，加强学校、医院以及警察等重要公共部门建筑设施的防灾能力，建设防灾指挥和物资储备基地、防灾公园、安全教育场馆、社区消防储水池等设施，强化城市综合防灾体系建设。

（二）完善城市防灾应急综合法规和推进公共安全规划

东京的危机管理规划体系以原有防灾规划为基础，包括综合防灾规划、健康保健等专项规划以及各部门的防灾、安全、应急规划等，东京都政府每年召开“东京都防灾会议”制定或讨论修改防灾规划。美国现有应急体系于20世纪70年代开始形成，其主要标志是“总统灾难宣布机制”的确立和联邦紧急措施署的成立。在20世纪90年代，随着“联邦应急方案”正式推出，美国现有应急体系框架真正成型，该体系用规范化统一模式，处理不同紧急事件，成为目前世界上最发达的城市灾害应急管理体系。该体系是由27个政府部门组成联邦反应计划和响应计划，其评价内容包括：灾害识别与防御、培训与演练等17个方面、56个要素、1 040个指标，构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急能力系统。

目前，中国城市防灾规划仍然以防灾专业规划和根据灾害事故种类制定的应急处置预案为主，这样形成的城市防灾规划其指导意义和实际作用大打折扣。未来发展中，应继续加强防灾减灾综合法律法规体系建设，提高并完善减灾应急法制科学性、权威性与可行性。借鉴国际经验，推行“城市公共安全总体规划”，将城市“安全、健康、舒适、高效”作为目标，把各种自然灾害、人为破坏、过失与疏忽、材料与设备老化及其他原因所造成的灾害，发生诱因、条件、发生过程、灾害后果和特征等加以综合分析，建构完善的城市安全规划体系。

（三）完善城市减灾应急全社会参与的动员机制

根据国际城市经验，专业队伍是减灾工作的骨干，而充分发动全社会力量则是减灾工作得以有效实现的根本力量。例如伦敦的社区火灾安全战略就是基于伦敦消防和应急策划局，结合政府、公众、个人和志愿者的联合防灾体。因此，完善的城市社会防灾体系是有效集成政府、社会等各方面资源，建立政府、企业、社区与公众相结合、共同承担灾害风险的模式。

图2　我国城市防灾应急管理基本组织与流程设计优化

进入21世纪后，国际流行“发展以社区为核心的减灾战略”，因此，“防灾社区”的建设成为当今国际大都市防灾应急的潮流。以社区为核心的城市减灾战略核心就是依靠社区组织，在政府和非政府组织帮助下，动员所有居民参与社区防灾减灾建设。参与行动包括进行社区内灾害可能性评估、制定社区减灾计划、参加防灾减灾宣传和培训及防灾演练、建立志愿者队伍等。

（四）建立系统性的城市防灾应急信息共享体系

综合性系统性的城市防灾应急体系必须建立在信息化之上。学习国际城市的经验，城市防灾应急体系中首先是要构建灾害联络系统，保证灾害发生后的互通互联，这包括有线系统和防灾行政无线通信系统，保证多途径的通讯联系。其次是构建灾害信息披露系统，主要是报道受灾情况、道路情况、交通工具的运行情况、食品和生活物资的供应情况、防疫、保健卫生措施等。第三是构建城市综合防灾决策处理中心，功能是进行灾害对策活动审议和决策、灾害对策信息处理和对策规划、与防灾机构进行信息沟通和联络等。通过现代化的信息处理和共享系统，保证城市灾害发生后城市的“眼睛”、“耳朵”和“嘴巴”能持续运转。

（五）建立和健全城市应急管理财政与保险体系

充足的财政预算是保证城市应急管理机构正常运转的重要保障，包括政府机构常规财务、应急指挥平台运行费用、研发费用、组织应急演练及科普费用等。各城市科技部门应该设立减灾应急科技专项基金，在每年科研项目指南中编列有减灾应急项目并列为重点项目。其次，建立健全保险制度以发挥保险的经济补偿、防灾救灾作用，加快研究制定地震保险政策措施，加大公众责任保险产品创新力度，及时推出适合市场需求的公众责任险等，甚至可探讨强制公众责任保险等。如洪水是美国最严重的自然灾害，美国国土面积7%受到洪水威胁，1/6城市处在百年一遇的洪泛平原内，2万个社区易受洪灾。美国国会通过了《国家洪水保险法》，并制定了《国家洪水保险计划》。之后，美国国会对《国家洪水保险法》进行修改，把洪水保险计划由自愿性改为强制性，并且把“国家洪水保险计划”归属美国联邦紧急事务管理局（FEMA）统一管理，体现出政府强制性和民众自愿性的有机结合。

说明：本文系国家社会科学基金重点项目（编号：14AZD026）《功能疏解背景下的特大城市建设与管理模式创新研究》、国家自然科学基金项目（编号：41001106）《全球生产网络、地方产业升级与中国高科技城市发展》。

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■责任编辑：张 炜

Main Problems and Solutions of Disaster Prevention and Emergency Management System in China

10.3969/j.issn.1674-7739.2016.03.007