官员晋升锦标赛：经济增长的政治逻辑——基于相关文献的梳理与分析

余绪鹏

（华东交通大学 廉政文化研究中心，江西 南昌 330013）

●经济观察

官员晋升锦标赛：经济增长的政治逻辑
——基于相关文献的梳理与分析

余绪鹏

（华东交通大学 廉政文化研究中心，江西 南昌 330013）

改革开放30多年来，经济与社会快速发展，同时也伴随着许多问题，这一切都源于中国式分权的制度安排。经济分权提高了地方发展经济的积极性，政治集权又确保各级官员不受地方利益集团所牵制。“向上负责”的官员晋升机制解释了地方政府作为经济发展“援助之手”的原因。为了获得政治晋升，下级官员必须遵从上级制定的政策目标。上级政府通过相对绩效考核方式，制造了下级政府“为增长而竞争”的强大激励。这种以经济增长为基础的政治锦标赛在中国广泛存在，虽然有力地促进了地方经济增长，但也不可避免地导致地方保护主义、软公共产品供应不足、虚假数据和重复建设等消极现象的出现。近些年来学界的许多研究表明，围绕着经济增长与官员晋升的相关理论一直争论不断。

经济增长；政治晋升；制度安排；相对绩效考核；锦标赛

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.06.015

一、引　言

官员政治晋升，长期以来都是局限在政治学圈子里讨论，或者作为政治家、政客或官员们研究的实践问题，开始并没有引起经济学界的关注。同样，中国经济增长，无论其原因还是结果，作为一个纯粹的经济学问题，最初也很难与官员政治晋升联系在一起。然而，学科交叉渐成流行趋势，研究方法被相互借鉴并吸收，学者们的思考与研究不断深入，官员政治晋升与中国经济增长之间的关系便成为近些年来学术界的热点问题。改革开放30多年来，中国缘何能出现高速的经济增长，同时还保持着繁荣与稳定，一直以来就为学界争论不休。伴随着对经济增长的种种疑问，一个个具体的理论与实践问题被提出来：经济增长为什么可以出现于低水平的法治国家［1］？在长期缺乏产权保护的条件下为什么可以取得经济增长［2］？在中国许多地方，为什么取得经济增长的同时又产生了许多问题，诸如地方保护、形象工程等现象十分严重［3］？在经济落后的贫困地区，为什么它们的各级官员更倾向于贪污腐败［4］？这一个个问题又被称为是“中国之谜”，多年来困扰着理论界。回顾中国经济的改革开放之路，不难发现，各级政府在其中扮演了极其重要的角色，也就是说，经济增长主要是由政府推动的，而不是民间经济的自由和任意发展。这一经济发展模式也被称为政府主导型经济［5］，这是发展中国家赶超现代发达国家的一大特点，特别是针对中国这样人口众多、资源稀少的后发国家而言，政府的主导作用更是经济与社会发展的一个优势，可以避免早期资本主义国家在原始积累阶段出现的种种弊端。然而，政府的这一主导作用如何发挥，则显得非常关键。在政治学者杨光斌教授看来，中国的政治经济关系遵循着“制度环境——制度安排——经济绩效”的逻辑结构。政府是通过制度创新来达到经济发展的。“制度环境的变迁决定着制度安排的创新并影响相应的制度绩效”，而从最基本的意义上说，“经济绩效就是制度绩效”［6］，从这一角度出发，中国的经济增长及其相关问题自然就离不开最大的制度环境，即政治制度环境。官员政治晋升在这一背景下得到学界更大关注，中国经济增长及其相关问题也正是从这一角度出发得到了更深入的阐述。

二、作为制度安排的中国式分权

众所周知，从国家结构形式而言，中国是一个中央集权型的单一制国家，然而，改革开放从一开始就与分权相伴随，改革发展本身就是一个放权让利的过程，经济特区之所以“特”别，是因为拥有许多特殊政策照顾下的自主权力。换句话说，改革发展遵循着这么一条线性逻辑：特殊政策——地方分权——经济增长。尽管从表面上看，经济增长由中央政策驱动，每一项政策的全面施行都必须有中央指令，但实质上，政策执行者与具体措施的创新者还是地方政府，经济改革的关键是“征得地方政府的同意和支持”［7］，从而带动全方位的经济增长。东部沿海城市的发展历程就能很好地说明这一点，这也是摆脱计划经济而遵循现代市场经济发展规律的必然路径。由此而言，经济能否增长、增长多少，便与地方政府是否有作为并如何作为紧密结合在一起。显然，这里的作为是指政府对市场经济的推动行为，而非计划经济下的全能操纵。这也是后计划经济时代“政府主导型”经济模式的应有之义。相对于市场经济中看不见的“无形之手”，政府便是一只看得见的“有形之手”。然而，政府“有形之手”起着什么样的作用，其扮演着“援助之手”还是“攫取之手”，这是决定经济能否发展的关键因素［8］。事实已经证明，高速的经济增长是政府积极作为的结果，地方政府充分发挥了自主性和积极性，并扮演着“援助之手”角色［9］，从而使得中国更加突显出自主性国家形态特征，这已成为学者们在解释中国经济增长时的普遍共识。那么，如何去解释“援助之手”，则需要进一步探究政治体制中的分权改革。

在邓小平强调干部年轻化和中央进一步下放干部管理权限的同时，20世纪80年代初期，中国正式推行一项特殊制度，这就是“财政包干制”。在“胆子更大一点，步子更快一点”的主流意识引导下，各地方特别是东部沿海地区的各级政府使出浑身招数，纷纷采取制度创新，推出一项项优惠政策以吸引外界投资，从而促进经济增长。然而，令中央政府都没有想到的是，由于“包干”政策调动了地方政府的积极性，一段时期过后，地方财政猛增，而中央财政却日益吃紧，“地方强中央弱”局面出现，甚至出现了中央缺钱而不得不向地方借钱的情况，从而使得中央与地方关系发生了微妙性的变化，这种状况直到1994年分税制改革施行后才得以改观。对此，经济财政学者黄佩华教授曾经指出，虽然说中国是一个中央集权的单一制国家，但中央政府与地方政府之间的财政安排却与国家结构形式完全不同，具有强烈的联邦制形式与特点”［10］。这种制度安排也是后来被学术界一致认同的“财政联邦主义”。联邦主义本是一个政治学概念，是指中央政府与地方政府分享国家权力，对不同事项拥有各自的管辖权力，是介于严密的中央集权和松散的邦联分权之间的一种制度。将这个概念运用于我国财政体制的描述上，比较形象地反映了财政体制的独特性及其与政治体制的不同。由于财政体制的变迁构成1978年后中央与地方关系演变的主线，因此学者们倾向于从财政分权进而从财政收入的竞争激励视角去探究地方政府为何扮演经济上的“援助之手”角色而不是其他［11］。但与此同时，学者们也注意到，同样是实行财政分权政策，俄罗斯及东欧转型国家的实施结果为什么却恰恰相反，它们的地方政府与利益集团相互勾结，并成为资本攫取利润的“帮凶”，甚至被资本利益集团所“收买”所“俘获”，由此可知，地方政府便演变成了“俘获型政府（国家）”，也就成为“攫取之手”［12］，从而损害经济增长，这也是俄罗斯及东欧转型国家经济长期不振的原因之一。

为了更深刻地说明中国地方政府扮演“援助之手”角色，Blanchard和Andrew通过深入思考，发现了其中蕴藏着的重大“秘密”。为此，他们构建了理论模型，得出的结论认为，中国的经济增长源于集中的政治权力体制，也就是统一的中央集权。中国的财政联邦制是有政治上的集权作为保证，地方官员推动当地经济发展，同时还必须服从中央政策的指挥棒，否则将会受到政治上的“责难”或“处置”（党章规定了“个人服从组织、下级服从上级”的组织制度原则），而俄罗斯的联邦制缺乏政治上的集权，地方官员不听从于中央，地方的分裂倾向明显，导致了俄罗斯联邦制的不稳定性和离心倾向。因此，从这一点上看，仅仅是财政分权不足以解释中国地方政府的“援助之手”角色，关键原因在于，改革开放以来，虽然财政体制发生了很大变动，地方的财政权力大大增强，但政治上的单一性特征却依然如故，政治集权或说掌管官员晋升权力的集中统一却没有发生任何变化，这确保下级（省级）官员的晋升主要决定于上级（中央），而不是当地的民主和民意，更不容易受制于地方利益集团。为此，这就形成了与其他国家不一样的特征，尽管中国地方政府一直在努力追求经济总量和财政收入增长，但与此同时，代表地方政府的领导成员却具有“向上负责”的激励导向，这甚至是保证政治正确的基本前提和必要条件。正是如此，中国就不会像其他转型国家一样，地方政府为争取更多的“民主选票”而被利益集团所“俘获”［13］。因此，为了解释经济转型过程中出现的增长奇迹，并更好描述中国“政治集权”与“经济分权”相结合的特定制度安排，国内学术界普遍提出了“中国式分权”的概念，并一致认为这是可以作为解释经济增长的一个重要原因［14］。

三、官员晋升激励与相对绩效考核

由以上的讨论可知，经济分权调动了官员的积极性，激发了地方政府推动经济发展的活力，同时政治集权又确保了地方官员不被利益集团所“俘获”。为了进一步探寻政治集权如何才能促进经济增长，并研究它们两者之间的关系，学者们追溯到了地方官员的行动逻辑。究竟是一种什么样的政治集权机制，使得地方官员拥有强大的动力去实施地方的经济增长而又不被地方利益集团所牵制，这需要从微观上进一步去考察。由此就涉及官员的政治激励，如同企业需要激励员工一样，国家的有效运转也需要激励官员更加努力工作。但与通过提高薪金并实施物质奖惩去激励企业员工不同，官员激励更多的是倾向于政治升迁或职位提升，这是长久以来一个典型的政治学问题。激励问题可以抽象地理解为“委托—代理”问题，即委托人把某项特定的任务或工作交给代理人去完成，并不明确指定具体的措施和方法，这样一来，任务能否完成及完成的好坏完全取决于代理人自身的努力程度，与委托人已经没有直接关联［15］。在国家官僚体制内部，上级政府或中央政府就是委托人，下级政府或地方政府就是代理人。为了分析方便，我们将国家政府只分为中央政府与地方政府这两个层面，一国之内的委托人即中央政府只有一个，而代理人即地方政府则有很多个。如图1所示。

图1　政府间委托代理关系

由此可见，为了获得委托人的认可或获取委托人的“奖品”，就会产生多个代理人相互竞争的行为，刘瑞明、白永秀将这种激励理解为地方政府官员横向“自我晋升”激励［16］。皮建才同时也指出，横向政治晋升激励，是指同一个时期内各地区之间进行的比较。在相似的基础与条件之下，哪个地区的经济发展更好，哪个地区的官员就可以获得政治晋升。横向政治晋升激励是大量现有文献的分析范式和逻辑起点，在解释经济增长问题上多数学者对此都有比较一致的看法。除此之外，还有学者分析纵向晋升激励，即是指比较某个地区不同时期经济发展状况，从而决定官员是否获得晋升［17］。但是，不管如何分类，不管对晋升激励如何界定，有一点是很明确的，即作为政治人，无论实施何种激励，地方官员更倾向于通过发展经济去寻求更多的政治话语权，以获得中央或上级的认可，从而实现职位或职务的晋升。

横向政治晋升激励实际上就是一种相对绩效考核方式。相对绩效考核，是指（委托人）通过考察（代理人之间的）相对业绩，确定考核等级或者优劣排位，从而实施相对应的惩罚或奖励，使得地方官员不但关注本地区的经济发展绩效，同时还要关注其他（具有可比性）地区的经济发展绩效。因此，在相对绩效考核中，相对标准或排名而不是绝对的数字成绩是其中的关键变量。比如，虽然两个省的GDP增长速度相同，但其中一个省是通过发展科技而取得，而另一个省则是通过大量开采资源而取得，很显然通过科技发展取得GDP增长的省份要胜于另一个省份。同样，尽管某省的GDP增速略低于另一个省，但这个略低的增速是在发生了大地震的年度里取得的，成绩十分不易，奋斗精神值得鼓励与发扬，那么该省的绩效考核就会胜出。当然，相对绩效考核在实际操作过程中会存在某些不足。最常见的一种情况就是，代理人（下级）为了提高自己的工作绩效，可能会故意对其他代理人工作进行干扰与破坏，但Hol⁃mstrom提出了解决方案，即将代理人的报酬至少是部分报酬和所有代理人的平均工作业绩挂钩，将他们在某些层面上视为利益共同体，这样就可以较好地抑制代理人的互相破坏行为，最终保护了委托人的利益［18］。正是通过相对绩效考核方式，上级（中央）才能有理由有依据，并遵循公平公正原则，去决定下级（省级）官员的晋升与否［19］。也正因为如此，在财政分权机制下，中央政府或上级政府模拟出标尺竞争机制［20］，制造了各地方政府“为增长而竞争”的强大激励，从而推动了全国范围内持续的经济繁荣［21］。实际上，相对绩效考核并不是政府考核方式的新发明，毛泽东曾在1958年就指出了相对绩效考核的基本形式，包括省与省之间比较、市与市之间比较、县与县之间比较、公社与公社之间比较、生产大队与生产大队之间比较、部门与部门之间比较、工厂与工厂之间比较、工地与工地之间比较［22］。只不过当时的绩效考核是更多的是基于“政治正确”上的考虑，而非从根本上强调经济增长［23］。

四、政治锦标赛理论

在相对绩效评估中，有一种非常特殊的激励设计，那就是锦标赛激励。什么是锦标赛，姜树林等学者提出，锦标赛理论将员工之间的竞争描述为一场体育比赛，没有一个明确的具体标准，而是有参照系作为比较，这个参照系就是其他参赛者的工作表现。锦标赛有两个特点，一是强调相对绩效，二是预设了有限的奖金。这个奖金只与职位挂钩，而不与员工在该职位上的表现挂钩。甚至在一定意义上说，奖金就是有限的更高职位［24］。一个组织或单位内部，在锦标赛中获胜者将会得到提拔，而这并不需要花费委托人的更多资源利益，因为更高的职位是有限的，而且在事前都是固定的，不会增加或减少，但只有在比赛中取得胜利的人才能取得或占住职位。如果职位出现空缺，或者在位者难以胜任，则需要提拔其他人去填补这个“空缺”，因此，在锦标赛完成之后，委托人遵照事前承诺，为优胜者提供或晋升职位［25］。所以，经济学者Lazear和Rosen都一致认为，委托人将事前承诺的职位作为报酬，支付给锦标赛中排名第一或靠前的优胜者。这个排名的根据是各代理人工作成绩的相对值而不是绝对值［26］。由此引申到（作为一种行政治理模式的）政治晋升锦标赛，则是将上级政府作为委托人，将多个下级政府作为代理人，下级政府的代表即地方官员为了得到委托人的报酬奖励（更高职位）而开展的晋升竞赛，获胜者将获得职位（或职务）升迁，而竞赛的项目内容则由上级政府决定，它可以是GDP数量，可以是财政收入的增长率，同样可以是其他可度量的指标，比如计划生育完成情况，招商引资金额数量，重大事故发生情况，社会治安与稳定状况，等等。通过构建政治锦标赛模型，北京大学经济学者周黎安教授系统地分析了中国地方官员的晋升模式。他论证后指出，地方官员围绕GDP而进行的政治晋升锦标赛，是1978年改革开放以来中国经济高速增长的重要原因，这也成为连接政治与经济的纽带，更是理解官员激励与经济增长之间诸多关系的重要线索。而且，这种竞争模式在全国广泛实施，不仅可以解释快速的全范围经济增长，也成为理解与经济增长相伴随的许多经济社会问题（比如重复建设、数据造假）的一个关键点［27］。

近些年来，学术界一致认为，传统的“财政联邦主义”下，地方主要官员追求经济增长与财政收入，他们是作为“经济人”而存在的，但从政治锦标赛理论出发，各级地方官员更是追求政治晋升的“政治人”，他们总是希望寻求一切可能的政治晋升。然而，现行政治体制下，上级制约下级最有力的手段就是人事任免，并以此掌控下级官员的政治晋升［28］。由此，上级则可以通过政治锦标赛来考核下级官员，而经济绩效则是关键指标，从而促使地方官员有强烈动力发展经济，以此获得政治上的晋升，这也普遍被认为是现行政治体制的一大优势［29］。李宏彬等人通过实证研究，证明了政治锦标赛在中国地方政府特别是省级政府层面的确存在并十分有效，这为经济增长动力的理论解释和地方官员晋升激励理论提供了经验佐证。通过观察中国改革初期16年之间（1979-1995年）省委书记与省长的更替数据，李宏彬发现了“一个规律”：省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系，晋升的概率随着其所在地经济增长率提高而提高，而其离岗的可能性也随着经济绩效下降而提高。犹如完全竞争的市场经济一样，政治官员的晋升竞争也是非常残酷的，同样适用“优胜劣汰”、“适者生存”的市场规则。如果某官员带来更高的增长率，那么其提拔概率也会提高。反之，如果某官员任期内，该地区经济增长率不升反降，便可能需要离岗离职。而且，中央在考核地方官员的绩效时，理性并科学运用相对绩效评估方法来减少误差，尽可能排除一些干扰因素，提高晋升规则的科学程度和激励效果［19］。在李宏彬研究的基础之上，周黎安等人扩展了数据样本的收集年限（1979-2002年），这样便使得论据更加充分全面。通过深入考察地方官员的行动逻辑与晋升机制，周黎安等人侧重研究了政治锦标赛（作为一种考核机制）在官员升迁过程中的重要性。这些研究支持了这样的一个理论观点：中央政府通过运用人事控制权，激励地方官员千方百计促进地方经济发展，同时进一步解释了当前威权政体的合理性与合法性［30］。

五、政治晋升激励下的经济行为扭曲

（一）地方保护主义严重

可以说，在中国式分权的背景下，各级官员为了经济增长纷纷实施制度创新，制定了符合本地区省情市情的特别措施和激励政策，因为制度创新可以在技术没有进步的情况下提高经济效益［31］。但也不可否认，各地区在制度创新过程中，不利于经济增长甚至损害社会发展的一些制度也会被创制出来，并投入到运行过程中，从而产生了许多负面影响和问题困境。在解释发展经济时官员具有巨大热情的同时，周黎安揭示了相对绩效考核制度引起了地区间的合作困境，从而出现了地方保护主义问题，认为地区分割并且产生恶性竞争，这就是地方官员为获得绩效优势而创制出来的“坏”制度［3］，周黎安还进一步探讨其根源，即处于晋升博弈中的地方官员不愿意合作，其背后的根本原因何在。他认为，在激烈的晋升博弈中，晋升职位是有限的，少量有限数目的官员才能获得提升，这种竞争就是一个博弈甚至是一个零和博弈，各方并不是一个利益共同体。因此，在“以经济建设为中心”的政治路线指引下，各地方政府都秉承以经济增长作为核心任务的政绩观，更多地保护自己的利益［3］。此外，徐现祥等认为，为了实现政治晋升最大化，地方官员都显得十分理性，从而会选择分割市场并各自为政，这是当前政治制度下的必然现象［32］。王永钦教授等从“大国发展道路”的角度去阐述中国分权式改革所带来的得失，并坚持认为中国政府主导的相对绩效评估机制十分有效，成就了巨大的经济发展绩效，令世界瞩目，但与此同时，这也造成了城乡发展差距扩大化，地区间收入差距的扩大化，甚至还造成了地区之间的市场分割与恶性竞争［33］。这些观点也得到了经济学者张军等其他学者的一致认同［34］。

（二）软性公共品供给不足

产品分为公共产品和私人产品，政府作为公共职能组织为社会提供公共产品。一般而言，在公共产品中，将公路、轨道、机场及城市公用事业等能够用成本数字去衡量评价的产品称为硬性公共产品，而将医疗、教育和卫生等很难用金钱物质去衡量评价的产品称为软性公共产品。政治学告诉我们，政府具有短视性和功利性，地方领导人创新制度和发展经济的行为包含着明显的政治的算计。中央政府充分使用人事控制权这个杠杆，并依照地方经济增长状况分别评估地方领导人的工作程度，从而将这种考评结果作为地方领导人升迁的最重要依据，如此一来，地方领导人的主要工作都会被引导到发展GDP上来。但是，需要我们警觉的是，这种晋升激励机制并不考虑经济运行效率，也不会考虑到社会民生福利，仅仅是经济数量上的增长［27］。邓可斌教授等考察了公共产品供给与政府偏好之间的关系问题，并认为公共产品供给变化大小与政府财政分权程度是密切相关并相互影响的，这也成为解释诸如教育医疗等软性公共产品供给不足问题的重要原因［35］。他们进一步指出，晋升激励机制将使得地方政府重视硬公共产品而轻视软公共产品。尽管总体上中国各地区取得了巨大经济增长，但软性和硬性公共产品这两者供给不一致的状况已经形成，交通设施等基础建设类的硬性公共产品投资一直有增无减，而教育医疗等软性公共产品投资则总是相对不足。所以，近十几年来，我们不论走到哪个城市，都能看到到处都是工地，到处都在建设。如果从长远看，这将导致整个社会净福利的损失，损害了公共利益和国家利益，从而不利于未来社会的健康发展［36］。王永钦教授等人也认为，在政治集权和财政分权的体制之下，地方官员晋升过多依赖于短期的经济增长数字，而忽视了地方社会或者说民生的长远利益，就自然会导致政府部门在提供公共服务过程中不能达到高水平和高效率［33］。

（三）虚假数据、重复建设、地区间的两极分化等现象非常严重

众所周知，中央政府每年都会提出经济增长目标，随之下级政府就会竞相提出更高的发展指标，省级比中央高，市级比省级高，县级比市级高，从而出现层层分解并层层加码的“比数字”现象。为此，周黎安教授举例指出，“在国家‘十一五规划’中，年均经济增长预期目标为7.5%，而在31个省市公布的‘十一五规划’中，预计平均GDP增速却是10.1%，最高的达13%，最低为8.5%”［27］。这些“远大”目标违反了经济发展的客观规律，各地方政府不可能真正实现，只有通过“弄虚作假”去完成，比如虚报数据，做假项目，并夸大地方的经济发展成就，从而为官员在晋升锦标赛中获取胜利增加筹码。也正因为有了政治锦标赛，地方官员并不会考虑发挥长期的比较优势，只是一味地去强调短暂的GDP追赶，即使追赶不能真正实现，也能提升本地区的经济总量和财政能力，从而提高各地区官员在相互合作过程中的谈判地位，这样也就能获得地区间分工的更多利益。因此，在这样的机制和体制之下，各地都会不约而同并争先恐后地去“找项目”、“拉投资”，大力发展“战略性”产业，从而在总体上造成了全国范围内广为诟病的重复性建设，这就是“个人的理性导致了集体的非理性”［37］。比如，前一些年，光伏产业被视为最具发展前景的阳光产业，许多地方都出台政策，将光伏产业列为重点扶持产业，瞬时间，一个个项目火热上马，最终导致产能过剩，如今标志性企业破产，行业整体落入了低谷。不仅如此，在政治锦标赛机制下，各地区都在激烈竞争，甚至不择手段去争抢资源，而最终结果则是赢家数量非常有限，大部分都是输家，也即少部分地方官员才能获得晋升。更需要值得关注的是，总有一些地区本身就比较富裕，从而享受着先天优势，特别是拥有收益递增机制的好处，这就使得经济较落后地区的地方官员处于弱势的竞争地位，很难获得有效激励并实现政治晋升。然而，官员也是理性人，会考虑得失比较利弊，在晋升可能性较小的前提下，他们会寻求替代的办法进行补偿，如贪污腐败，或者“破罐子破摔”。这甚至可以解释为何贫困地区愈加贫困，而富裕地区愈加富裕的“马太效应”现象。这样一来，从整个经济的角度来看，就会加剧落后的地区越来越落后、发达的地区越来越发达的两极分化现象［33］。为此，尚虎平认为，经济绩效可能就会发生异化，变成政府的非绩效行为，而这都是因政治上的晋升机制所引起［38］。

六、理论争议与挑战

（一）相对绩效考核与政治锦标赛是否发挥效果

各地区初始禀赋差别广泛存在，使得相对绩效考核并不能有效地发挥效果。王永钦认为，相对绩效考核发挥作用有一个基础前提：各代理人处于相同的境地状况并面临相同的风险。然而，中国各地区差异很大，这就会使得相对绩效考核大打折扣，东部省份（如广东）官员与西部省份（如贵州）官员在政治晋升概率上相差非常大，这从各届中央领导人的组成中就可以看得出来。因此，有些富裕地区更多具有先天优势（比如更好的历史积淀和地理位置），同时还享受到收益递增机制带来的诸多好处，而落后地区的官员却很难在相对绩效评估的机制下获得激励并实现政治晋升，他们在最初的起点上就会处于先天不利的弱势地位，在政治晋升无望的情况下便会产生消极情绪，甚至可能导致他们寻求其他不合理不合法的替代办法进行补偿，这将造成落后地区越落后而发达地区越发达的恶性循环，同时也造成贫穷地区越腐败而富裕地区越廉洁的政治发展不平衡现象和社会文化差距［4］。

对于市级和县级政府官员而言，政治锦标赛理论缺乏说服力。总体由部分组成，全国经济总量由各省市总量相加而成，省级经济总量则由各市县的经济总量所组成，如果省级官员晋升主要依靠经济增长，那么，市级和县级应该实施同样的体制和机制，这样才能推动本地的经济增长，从而也就在总体上有利于该省的经济增长。然而，到目前为止，对市级和县级的经验研究中，学术界尚未发现支持晋升锦标赛理论的证据，也没有发现相对绩效考核在市县官员中的有效激励现象。Landry曾经对中国104个不同城市的市长进行过研究，分析了两个方面内容，一是经济发展、人力资本、生活质量、环境保护等城市发展绩效，二是市长任期、年龄、性别、民族、学历等个人特征因素对政治晋升的影响，研究结论发现了经济绩效对政治晋升的影响微乎其微。同时，通过实证研究他还发现，经济增长或财政收入仅对官员的政治命运产生了有限影响，说明在市县级地区，经济发展本身不能很好地去解释官员升迁，而那些日常并不受到关注的因素，诸如工作经历、政治派别、人格特征等方面，则对官员的政治晋升产生了非常大的影响［39］。郭刚也持有类似看法，通过研究县级官员晋升机制后，他发现中国是一个拥有深厚历史传统的乡土社会，自古至今，官员升迁都受到非正式规则的很大影响，而非明文的制度性规定和可以评估的工作绩效。越是身居下层远离中央和省会，搞人情、找关系、寻租交易等“噪音”在官员升迁中的作用更加显著，而经济增长和社会发展等工作绩效方面的影响可能会衰减许多。此外，由于官员的任命实际上取决于上级党委，这就会导致低层官员担任某一职务的不确定性，有些下层官员甚至被频繁调动使用，都很难等到一个正常的职位任期（一般是五年），不仅导致政策不稳定、工作不连续的严重后果，更值得关注的是，地方官员倾向于注重短期行为，而不去考虑长远利益，只希望通过短暂效应实现迅速的职位升迁。由此一来，在县级地区，官员升迁与经济增长的关系更难从锦标赛理论中得到解释［40］。

（二）政治晋升激励是否必然导致地方保护和重复建设

为了获得竞争优势，地方政府不见得必然进行地区分割以达到地方保护，也有可能实行地区间合作与一体化举措，至于哪种措施更有可能付诸实施，这就取决于其对地方政府领导人晋升的影响，为此，徐现祥等人认为，地方官员是否推进地区合作将“因条件而异”，也就是说，政治晋升激励制度也有可能促进地区间的经济合作而非地方保护［32］。具体来说，当地方官员在努力推动经济增长时具有很强的正外部性，或产生了正溢出效应，这个时候他们就会理性地选择区域合作，将对其他地区产生的正溢出效应通过“协议合作”途径转化为本地区利益，也即“正外部效应内部化”，从而使得本地区获得更快的经济增长，与此同时也有利于自身获得政治晋升的更大可能性。反之，在努力推动经济增长时存在负外部性，或产生了负溢出效应时，地方官员则会理性地选择地方保护，以免本地区的资源被他人所占有和夺取，也以免有损本地区的经济增长和社会发展，从而影响了自身的晋升可能性。总之，目的都是为了政治上的晋升，而经济上的举措则只是手段而已。皮建才教授从政治晋升分类的角度出发，通过建立地区模型，根据不同条件分析表明，横向政治晋升激励的作用机制和纵向政治晋升并不相同，由此得到的结论也就大不相同，即落后地区是否进行重复建设要看是针对横向激励还是纵向激励，必须视不同情况而定。通过大量的实证研究，他证明了中央政府对省级政府，上级政府对下级政府如果采用不同的激励方式，就会对重复建设产生不同的影响和效果［17］。郭爱君教授等人则通过修正政绩函数（加入经济以外的因素）证明，在地区复合治理的视角下，官员政治晋升也可以突破许多矛盾困境（比如区域分割、地方保护），各地区的主要官员坐在一起协商谈判，从而产生了彼此之间友好合作、互助互利、共同发展的良好局面［41］。丁建军教授等人则针对省际边界区域经济现象进行了专门研究，他们以经济增长率作为影响变量和考核依据，构建了一个特别的地方官员晋升模型，同样证明了上级政府采取合适的政绩考核方式，省际边界区域则可以实现友好合作、互助互利、共同发展的巨大可能性［42］。

（三）政治晋升激励对于解释经济增长的局限性

在相同的政治环境之下，职业前景和地区状况会影响地方官员的经济行为。如果政治竞争和政治激励的条件相同，那些拥有更广阔职业发展空间的地方官员和那些未来职业发展空间不大的官员会存在经济行为上的差异，除此之外，不同地区的发展水平差异也会导致这种情况的出现。不可否认，除了经济增长这样一个政绩因素，影响官员职业发展的至少还有“教育背景”、“职业路径”、“个人特征”等因素［43］，正因为如此，王贤彬等人认为，具有较好的职业前景的地方官员，自然就有更大的动力去想方设法推动经济增长；居于中间地区禀赋水平的地方官员在推动经济增长方面的动力较弱，由此经济增长的效果也不是很明显，因为前途的不确定性使其内心会有许多顾虑，进而形成安于现状的思维习惯，这也可以解释为何许多地区的官员宁愿“不作为”也不愿“多作为”［44］。不仅如此，落后地区官员在晋升无望的情况下，他们甚至可能寻求其他的替代办法进行补偿，近几年来查处的许多官员腐败案例深刻地说明了这一点，如同以前经常谈论到的“59岁”现象一样，这将造成落后地区越落后而发达地区越发达的恶性循环［4］。有学者通过实证研究，发现中国省级地方官员的晋升主要受到“关系”而不是经济绩效的影响，这也是当前流行的官场晋升“关系模式”［43］，这一“模式”认为不仅仅是省级官员，各级官员都很难逃离“关系磁场”的影响，这一结论与已有的政绩观文献截然不同，甚至相互对立。由此出发，既然政治晋升不是主要由经济增长来推动，那么政治晋升激励对于经济增长的作用也就十分有限。学者陈健特别指出，政治晋升激励不可避免地要通过各种可见的指标数据来衡量政绩，因此在许多时候，地方政府往往显得目光短浅，会产生片面追求政绩的行为，用另一句话说，就是地方政府“为了比赛而比赛”，过多地按照比赛的指标去搞地方建设，而不是以人为本、因地制宜、科学、协调并可持续地去发展［45］。这也许有利于短期的经济增长，但却不能达到经济增长的持续性，更不可能解释中国为何能长期取得经济增长。因此，政治晋升激励能否解释经济增长至今依然具有很大争议。

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［责任编辑：余志虎］

Official Promotion Tournament：Political Logic of Economic Grow th —Based on Sorting and Analysis of the Relevant Literature

YUXu-peng
（Center for Incorruptible Culture Studies，East China Jiaotong University，Nanchang 330013，China）

Over the past more than 30 years of reform and opening up，economy and society have developed rapidly，but also accompanied by many problems，which are due to institutional arrangement of Chinese style decentralization.Economic decentralization has improved the enthusiasm of economic development for local governments，political centralization has ensured that officials at all levels are not captured by local interest groups.Promotion mechanism for officials responsible to the“higher authorities”could explain the local governments as“helping hands”of economic development.In order to obtain political promotion，lower-level officials must abide by policy objectives of the higher authorities.The higher-level governments have created strong incentives through the relative performance evaluation on the lower-level governments“for growth and competition”.Many empirical studies have shown that the political tournament based on economic growth exists widely in China，which has played an important role in the local officials at all levels to accelerate development，but also inevitably produces lo⁃cal protectionism，inadequate supply of soft public goods，false data，repeated construction and other negative phenomena.In recent years，many studies have showed that controversy around the economic growth theory and official promotion has not stopped.

economic growth；political promotion；institutional arrangement；relative performance evaluation；tournament

F062.6

A

1007-5097（2016）06-0088-08

2015-11-17

江西省社会科学研究规划项目（15DJ13）；江西省高校党建研究课题（JXGXDJKT.QN-201574）；南昌市社会科学研究规划项目（Fx201502）

余绪鹏（1981-），男，江西武宁人，讲师，博士，研究方向：公共行政。