新型城镇化发展背景下的城市规划需求

文｜毛其智

习近平总书记在2013年12月中央城镇化工作会议讲话中提出：“要建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快推进规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。”“可以在县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县（市）一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。”

2015年9 月，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，其中第四章“建立空间规划体系”要求：“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。”

中国“空间规划”的开端

回顾现代中国“空间规划”的开端，可以追溯到百年前孙中山先生提出的《实业计划》。该计划原名“中国国际发展”，用英文写成，发表于1919年6月，后编为《建国方略之二：物质建设》，是“国家经济之大政策”。《实业计划》包括要建设铁路10万哩，公路100万哩，华北、华中、华南三大港口10个大项目等，并第一次把经济建设放到首位，第一次提出对外开放的经济战略思想。在附图中我们可以看到全国的公路体系、铁路体系和城镇的空间布局，这是中国早期空间规划的雏形。

在第二次世界大战末期，一部分有识之士看到胜利的曙光，憧憬中国未来的发展建设大计。他们仿照欧西列强之理论，开始酝酿着光复后国土空间规划的蓝图。抗战刚刚结束，百废待兴，湖北省政府就设立了“武汉区域规划委员会”，通盘筹划武汉地区的规划事宜。曾在英法学习规划多年的学者朱皆平，主持了区域规划在武汉的实验，开国内空间规划之先河。规划拟疏散武汉三镇人口，提出避免庞大都市的“多点规划型”模式，在当时极具开创性之意义。

几乎与武汉市同步，上海市政府也设立了上海市都市计划委员会，组织编制“大上海都市计划”，具体工作由时任上海市工务局局长的赵祖康负责。“大上海都市计划”前后共编制三稿，其中“1946年大上海都市计划”是上海结束百年租界历史后首次编制的完整的城市规划，被称为“中国大城市编制的第一部现代总体规划”。在计划编制中，一些从欧美留学归来的建筑师、工程师发挥才智，采用了“有机疏散”、“快速干道”和“区域规划”等西方城市与区域规划的新理论。

规划一个地区的发展，不仅仅局限在都市行政区范围之内，而应从更大的区域、分层次地考虑其发展规划，这是一个世界性课题。欧洲在开始这一实践时，连称其为区域规划还是空间规划都没有确定。如1983年欧洲联合会欧洲区域规划部长会议第六次会议通过《欧洲区域／空间规划宪章》提出：区域／空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达。同时，它是一门科学学科，一项行政管理技术和一种政策，作为一门综合交叉学科和综合的方法，根据一个总的战略，导向一个平衡的区域发展和空间的物质形体组织。之后的十多年，这个定义进一步深化。1997年欧盟委员会发表了《欧洲空间规划制度概要》指出：“空间规划是公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡发展和保护环境的需求，以达成社会和经济发展总目标。”

新中国的“空间规划”历程

新中国成立之后，我国的城乡规划工作经历了几个不同的历史阶段，我们现有的各领域的“空间规划”，在社会经济发展的整体推动下与时俱进。从规划教育看，我国第一本在建筑工程部组织下、以清华大学吴良镛教授为首的教材选编小组编写的高等学校教学用书——《城乡规划》。

文化革命结束后的第一本规划教科书，由同济大学李德华教授主持，在1961年《城乡规划》的基础上补充完成的高等学校试用教材——《城市规划原理》。1981年中国建筑工业出版社出版。之后，1991年又修订出版了《城市规划原理》（新一版），这是过去30多年我国规划教育的基础性教科书。

《城市规划原理》中收录的“城市规划与国土规划、经济社会发展计划关系框图”，是根据我国1989年通过的《城市规划法》和1991年颁布的《城市规划编制办法》拟定的。

在当时拟定的这个关系图中，城市规划与国土规划、经济社会发展计划相互关联。右边是全国、省、市三级的经济社会发展计划，左边是国土规划、区域规划（省域国土规划）和市县域规划，中间是城市规划的编制体系。这个关系图一直沿用至今。

城市规划与国土规划、经济社会发展计划关系

2007 年，全国人大常委会通过了重新编制的《中华人民共和国城乡规划法》，2008年开始实施。该法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。同时，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

《城乡规划法》的编制历经了七、八年时间。回顾了我国现行的城乡规划法律制度，参考了国外城乡规划立法的经验与启示，提出了完善我国城乡规划法律制度的思考，包括建立统一的城乡规划体系，逐步完善城乡规划法律制度，保障社会和公共利益，引导城镇化健康发展等。

1993 年，编制完成了《全国土地利用总体规划》，这是我国第一个空间全覆盖的规划。

2010 年，推出了《全国主体功能区规划》，包括城市化战略格局、生态安全战略格局、农业战略格局、国家重点生态功能区等，确定了（非全覆盖的）优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。在而后的“十三五”规划纲要中进一步提出：以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

2014 年，发布了《国家新型城镇化规划（2014年至2020年）》。规划借用了主体功能区规划的空间表达，并提出以城市群作为城镇化的主体形态。

2005 年，原建设部（现住房和城乡建设部）委托中国城市规划设计研究院编制完成《全国城镇体系规划（2006-2020年）》。2007年原建设部党组会议讨论同意上报国务院，但这个规划最后没有得到国务院批准。

在全国的层面上，除综合性规划外，还有国务院各部门的工作，如国家中长期高速铁路网规划、国家高速公路网布局规划、全国内河高等级航道和主要港口布局方案、全国民用机场布局规划等。这些战略性的基础设施布局方案是国家层面的专项空间规划。

在区域和地方层面上，空间规划包括如京津冀区域协同发展规划、长江三角洲地区区域规划、珠江三角洲区域协调发展规划、成渝经济区区域规划等；在市县层面上的空间规划，包括北京市、天津市、上海市、重庆市的城市规划，以及为数众多的中小城镇规划与乡村规划等。

总之，我国正在执行的各种类型的空间规划，有效解决了不同层次和不同领域的建设发展需求。

“建立空间规划体系”与规划体制改革

原建设部总规划师陈为邦指出：“以空间地域功能安排为主要任务的真正的空间规划，目前主要有主体功能区规划；城镇体系规划、城市规划和乡村规划；土地利用总体规划。这三种规划是目前国家最重要的空间规划。还有一些专业空间规划，如流域规划、林区规划、海洋规划、风景名胜区规划。”

在联邦德国的空间规划体系中，宏观层面往往只有简略的战略意图表达，而同时又构建了一个多层次、逐级叠加的体系。附图展示的是联邦德国空间规划体系中的九层次示意图，包括了联邦空间规划、州规划（常规的）、空间影响紧密的区域规划（合作的）、土地利用规划（F-Plan）、功能（结构）的发展规划、分区的发展规划、城市设计框架、修建性规划（B-Plan）、建筑设计（建筑许可程序）。介绍这些规划的文献在过去二十多年里已先后发表，在学校也不断讲授过，但是否可以用这种思路来建立我们的空间规划体系呢？

2015年6 月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省率先就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。

海南岛的土地面积有3万多平方公里，它的四周都是大海，环境条件相对简单。规划工作起步于海南省主体功能区规划，全岛分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种地区。在此基础上，形成了海南岛总体空间结构图。然后通过各分项工作集成，提出了海南省“一张蓝图”。这张蓝图按照中央在《生态文明体制改革总体方案》里要求的：“市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。”

现在的问题是：“海南省总体规划”是否已经形成了一套“空间规划体系”？是否完成了中央要求的省域“多规合一”改革试点的目标？

中国北京市委近期召开了十一届十次全会，审议通过了《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，提出要推动两个层面的“多规合一”。首先是实现总体规划层面的“多规合一”，推动城市规划管理和国土资源管理部门合一，推动城市总体规划与土地利用总体规划相统一、与国民经济和社会发展规划相协调，实现多规划底图叠合、数据融合、政策整合，描绘城市规划建设管理的“法定蓝图”。其次是推进控制性详细规划层面的“多规合一”。将街区作为控制性详细规划编制的基本单元，逐步推动生态环境、基础设施、公共服务、公共空间等专项规划与控制性详细规划相融合，实现多规划在街区层面要求衔接、内容统一、管理协调，构建城市规划建设管理的“统一坐标系”。

以上的工作和探索还有待各方面的继续努力。中央要求建设的空间规划体系，实际上是一个不断更新的城乡规划工作平台。在这个空间规划的平台上，将创造优良人居环境作为中心目标，统筹生产、生活、生态三大布局，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，真正把我们的城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。