促进城市地下空间统筹开发利用

文｜九三学社中央委员会

城市地下空间是指城市地表以下一定范围内的空间。1982 年联合国自然资源委员会将其定位为“潜在而丰富的自然资源”。开发利用城市地下空间是解决土地紧缺、环境污染、交通拥塞等“城市病”的重要途径，是推进城镇可持续发展的必然要求。对此，十八届五中全会关于“十三五”规划的建议提出，要“统筹城市地上与地下规划建设，加强城市地下空间的统筹开发利用”。

近年来，我国城市地下空间开发利用取得了积极成效，但也出现了不少问题，尤其在管理制度机制上存在诸多薄弱环节，制约了城市地下空间的统筹开发利用。

一是法规制度不健全。目前，我国城市地下空间开发利用专门立法尚属空白，涉及地下空间开发利用相关规定分散于人防、消防、地质、环保、安全、物权等相关法律法规中，不同法律间有些规定相互矛盾，存在冲突；有些内容各个法律均未涉及，存在空白。作为唯一一项针对地下空间开发利用的综合性管理制度，原建设部1997年出台的《城市地下空间开发利用管理规定》对我国城市地下空间开发利用起到了一定的指导作用，但因层级不高，权威性不强，对各个部门的统筹力度弱；且该规定仅侧重工程建设，关于地下空间资源管理、权籍管理、地质安全管理等方面内容基本未涉及，难以全面指导地下空间统筹利用。

二是规划统筹指导力度弱。目前，我国城乡规划体系较少有城市地下空间规划的内容，尤其是缺乏地下空间控制性详细规划，更谈不上在控制性详细规划指导下的地下空间规划许可制度。一些城市即使编制了地下空间规划，也因为基础资料不足、编制方法技术落后、规程规范缺乏等原因，导致规划的科学性、系统性不足，难以统筹指导地下空间合理利用。

三是用地管理明显缺位。尽管物权法第一百三十六条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，实际上承认了地下空间的建设用地属性，但是，目前地下空间并未全面纳入我国土地管理工作范畴，突出表现为国家层面未明确城市地下空间开发利用之前必须经过法定供应环节，实践中多数城市也就没有开展地下空间供应，由此带来了基本建设程序混乱、地下空间出让金流失以及产权纠纷方面的风险。保守估算，全国每年因此少收或延迟收取的地下空间出让金达数百亿元，导致巨大的国有资产流失。由于未办理供应手续就开发建设，一些地下空间无法确权登记。据调查，全国地下空间产权登记率只有40%左右。确权登记环节的缺失，埋下了大量产权纠纷隐患。近年来，各地多次爆发了开发商与业主之间关于地下车库产权归属的争议甚至冲突。

四是工程建设管理薄弱环节多。目前，我国城市地下空间工程建设管理基本上沿用地面模式，缺乏专门的工程建设管理制度、工程建设标准和规程规范。城市地下空间工程建设系统性缺乏，常常遭遇计划实施的地下工程与其它已竣工地下工程相冲突等情况。地下空间开发对地质环境影响评估和防范不够，常导致地下水流失、地面塌陷、透水等严重的地质环境问题。地下空间开发工程质量监管也存在不到位的情况。

针对以上现实，提出如下建议：

一是强化顶层设计，完善城市地下空间开发利用法规制度。从出台政府规章及推动立法两个层面，强化城市地下空间开发利用管理顶层制度设计。近期，由国务院制定《城市地下空间开发利用管理办法》，以政府规章的方式，明确城市地下空间性质、规划、用地、建设、产权、使用、管理体制等内容，为地下空间统筹开发利用提供统一、权威、明确的制度依据。远期，由全国人大制订城市地下空间开发利用专门法律，并对相关法律中涉及地下空间开发利用有冲突的内容予以针对性修订。

二是完善城市地下空间开发利用规划管理制度，强化规划统筹引导。将城市地下空间开发利用全面纳入城市规划管理体系。全面编制城市地下空间控制性详细规划，建立并严格实施控制性详细规划指导下的城市地下空间“一书两证”许可制度。科学系统编制城市地下空间规划，加强与地面规划的统筹力度。建立完善城市地下空间规划标准和技术规范体系。建立城市地下空间信息调查制度和信息共享制度，定期开展城市地下空间调查，建立共建共享的城市地下空间信息库。

三是完善城市地下空间开发利用用地管理制度，强化资源、资产和权籍管理。将城市地下空间全面纳入国土资源管理体系。建立城市地下空间供应制度，对经营性地下空间实行有偿供应，对非经营性地下空间实行划拨供应。可根据实际情况，采取地上、地下空间一并供应，或单独组织地下空间供应。完善城市地下空间产权与权籍管理制度，将地下空间纳入不动产统一登记范畴，全面推进城市地下空间确权登记，提高产权登记率。

四是完善城市地下空间开发利用建设管理制度，强化针对性、系统性和安全性。建立针对城市地下空间开发利用特点的工程建设管理制度，明确地下空间建设资质、设计、设计审查、施工许可、设计变更、竣工验收等方面的管理要求。研究出台地下空间开发利用工程建设、勘察设计标准和规范。做好不同地下空间工程建设项目之间的施工组织协调。完善项目环境影响评价制度，强化地下空间开发利用地质环境影响评价内容。强化城市地下空间开发工程质量监管，特别是强化地下商业街、地下危险品仓库及地下综合管廊等地下空间开发利用工程质量监管。