我国旅游行政管理职能的变革研究

何珍茗?陈佳?赵彦凤

虽然《中华人民共和国旅游法》对政府的旅游行政管理职能进行了一定的规定，但在当前深化改革的时代大背景下，旅游行政管理体制的改革势在必行。在进行管理体制的改革之前的一个重要任务就是要明确旅游行政管理职能。政府在旅游行政管理过程中可以做什么、应该做什么，当前有哪些做得不好的地方，未来应进行怎样的职能变革？本文基于结合相关文献资料，结合部分旅游发达国家的经验及中国的实际情况，尝试提出了社会化、宏观化、服务化三个旅游行政管理职能变革的方向。

一、引言

长期以来，我国一直实行政府主导型旅游发展战略，建立了从中央到地方、省市县三级的旅游行政管理体制。当前，这样的管理方式虽然适应我国旅游业发展状况，但也存在不少问题，如“大产业，小部门”、“无位无为无威”状况的存在，是各级旅游行政部门难以避开的难题和尴尬。同时，旅游市场存在着诸多乱象，单纯靠旅游行政部门的力量，治理效果甚微。在此背景下，2013年10月我国第一部旅游法——《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）正式实施。它不仅强调了旅游者、旅游经营者的权利及义务，也规定了政府的旅游行政职能。但这只是旅游行政管理体制变革的一小步。旅游行政管理体制变革是时代发展所必需，其中的重中之重在于职能变革。只有对职能有了更明确更具体的把握，才能设计更合理的机构，形成更科学的管理体制。那么旅游行政管理职能究竟要变革什么、如何变革？本文将对此进行研究，尝试对旅游行政管理职能变革提出自己的看法及意见。

二、我国目前旅游行政管理体系

旅游行政管理是国家综合管理的一个重要组成部分，它是各级政府的旅游职能管理机构，在遵循旅游发展规律和特点前提下，以有关法律、方针、政策，为依据，对国家或地区的旅游行业进行宏观的、间接的、总体的管理、控制、协调、监督的一系列活动。吴真松等（2014）认为，旅游行政管理的过程包含政府部门、非政府组织、旅游企业及旅游者的互动合作，强调旅游行政管理是基于多元化相关利益主体的社会网络组织。根据早前学者们的成果，本文首先明确了当前我国旅游行政管理体系的关键结构要素：

（一）主体

当前我国旅游行政管理主体较为单一，主要是是从中央到地方的各级旅游主管部门，相关职能部门如涉及旅游管理工作的林业、交通、建设、国土和发改委等及社会团体发挥的作用并不明显，因此在旅游行政管理体制变革中必须加强相关职能部门和社会团体参与旅游行政管理的积极性，形成一股强大的旅游行政管理的合力。

（二）客体

一般包括旅行社、旅游景区、星级饭店等要素企业，导游、领队等从业人员，还有旅游行业中的服务对象——旅游者。

（三）职能

旅游的行政管理职能应该是引导、监控和服务旅游市场。但实际情况却是我国的政府主导型旅游发展战略仍带着浓厚的计划经济色彩。随着旅游业的不断发展，旅游市场主体的不断壮大、市场竞争条件逐渐成熟，十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，因此在旅游业未来的发展过程中，应将旅游发展战略变为市场主导、政府引导。当前我国旅游行政管理内容主要包括确定旅游业发展规划策略、完善旅游市场规范、制定质量标准、提供公共服务、保障人力资源、健全法制建设以及推进安全管理工作等。但实际情况却是政府旅游行政管理主体职能越位、错位或缺位，我国旅游行政管理状况差强人意，这使得明确旅游行政管理主体职能迫在眉睫。

（四）手段

当前我国旅游行政管理以行政手段为主，经济、教育、法律手段较少（实质上后三者的作用可能更大）。在管理过程中主要使用监督管理的行政管理基调，过于强调行政部门的权力和权威，对旅游企业和旅游者等的服务意识比较缺乏。

《旅游法》出台后，一定程度上改变了我国旅游行政管理体制。首先，《旅游法》转变了我国旅游行政管理的理念，将“以发展经济为理念导向，以监督管理作为调控导向”改为“坚持服务导向、公平导向和可持续发展导向，并把保障旅游者合法权益和提升民众的生活品质作为主线”；其次，我国旅游行政管理职能主体及范围获得了法律明确的规定，旅游行政管理体系的主体应由县级以上地方人民政府明确，有效缓解职能主体缺位、错位的状况；最后，《旅游法》较为模糊规定了旅游行政管理的主要职能范围。

虽然当前我国的旅游行政管理职能并没有十分明确具体的规定，但是《旅游法》已从大纲上限定了我国旅游行政管理职能，并转变了我国旅游行政管理的目标，由“偏重经济职能目标”转为“政治职能、经济职能、文化职能、社会服务职能综合协调发展，追求社会效益、经济效益和生态效益相统一”。这也为我国旅游行政管理职能变革指明了方向。

三、国外政府旅游行政管理职能对比

我国旅游事业起步较晚，旅游行政管理体系在建立之初也较为粗糙，对旅游行政管理职能的规定不够完善且带有一定的计划经济色彩。在当前对我国旅游行政管理职能变革中应充分认识到存在的缺陷，积极向先进国家学习，借鉴世界旅游发达国家的经验，帮助我国旅游行政管理职能进行变革。在本文中，笔者主要选取英国、法国、西班牙、美国、日本这五个旅游业发达国家作为参考借鉴的例子（表1）。

由表2可以看出，以上五个国家的旅游行政管理机制虽然有较大差异，但由于因为旅游业发展已经较为成熟，因此它们主要托完善的服务设施，在发育成熟的市场经济和完备的商法体系环境下，对以民营旅游企业为基础的市场经济环境进行管理。在这个过程中政府对旅游行业一般较少采取行政干预。但为了保持旅游业的持续健康发展，这些国家积极发挥了协调决策、宏观指导、国际联络、保护旅游资源和促进基础设施建设等旅游行政管理职能。

四、我国旅游行政管理职能变革方向

综合《旅游法》和世界旅游发达国家的经验，根据我国的国情和政策，笔者认为，我国旅游行政管理职能的变革方向是向社会化、宏观化、服务化发展。

（一）社会化

我国拥有为数不少的行业协会和组织，它们的会员多包括旅游企业、知名企业家、高等院校学者等，其专业性不容置疑。因此我们应向英法等国学习，让这些行业协会和组织发挥它们在宣传促销、行业培训等方面的功能。《国务院关于加快旅游业发展得分意见》（2009）和《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（2014）等文件明确要求政府适当放权，因此各级旅游行政管理部门可以将旅游人才培训、景区A级评定、星级酒店评定等职能逐渐转移给旅游行业协会或中介组织。但是社会化不等同于完全放开。一方面旅游行政管理部门要适当放权，加强与行业协会和组织在行业监管、人员培训、宣传推广等多方面的合作；另一方面，旅游行政管理部门也要对行业协会和组织进行监督管理，保证整个行业的健康有序发展。

（二）宏观化

旅游行政管理部门对旅游的管理应以宏观层面为主，因此旅游行政管理部门应加强对旅游市场的调研，根据旅游经济发展要求和一定时期内旅游经济的变化情况制定并实施旅游发展政策，进行经济预警，减少产能过剩现象出现的概率和频率，规划和引导旅游产业的发展；加强与其他部门的联系和合作，让国务院旅游工作部际联席会议的功能落实到实处，进一步增强对旅游宏观经济的领导力和影响力；指导和组织实施旅游规划，强调开发与保护并重，并努力把旅游规划纳入国民经济和社会发展计划；根据依法治旅、依法兴旅的原则，制定相关的法律法规来规范旅游经营者和旅游者的行为，切实保障他们的权利。

（三）服务化

旅游行政管理体制应注重加强公共服务职能，弱化部门权威，消除计划经济的影响。在服务化改革的背景下，旅游行政管理部门不仅要服务于整体旅游产业的发展，也应服务于地区的旅游企业、旅游者及当地居民。首先，积极推动“五位一体”旅游公共服务体系建设，进一步推动区域之间、城乡之间、不同群体之间的旅游公共服务均等化，更好满足旅游者需求；其次加强对整体形象进行宣传推广，进行广泛的区域交流与合作，扩大地区的知名度和旅游吸引力，为地区旅游业的发展奠定良好的基础；再次建立公开透明的市场准入标准和运行规则，推动旅游市场的全面开放并采取多种措施积极培育壮大市场主体，扶持特色旅游企业，打造跨界融合的产业集团和产业联盟，支持具有自主知识产权、民族品牌的旅游企业做大做强；最后，加强景区的管理和建设，做好景区门票的管理工作，并对景区游客进行最大承载量控制，实现“更多的国民参与，更高的品质分享”的目标。

（作者单位：湖南师范大学旅游学院）